我国电信产业寡头垄断合谋研究——以中国电信、中国网通两大集团《合作协议》为例，本文主要内容关键词为：中国电信论文,寡头论文,两大论文,为例论文,合作协议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2007年2月16日，《中国电信集团公司与中国网络通信集团公司合作协议》（以下简称《合作协议》在北京秘密签订。双方本着“维持现状、面对现实、规范将来”的精神，自3月1日起，停止在非主导区域的所有项目投资；双方停止在非主导区域发展新用户（包括传统固话用户，大灵通、小灵通等无线市话用户，宽带用户，呼叫中心等所有类型客户），非主导方在各本地网不再增加新的端局号，在各省不再增加新的IP地址段；非主导方不再进行针对公众客户的基础电信业务的宣传及促销活动，不再推行新套餐，不再增加代理商；非主导方电话用户、宽带用户总数在2007年2月底的基础上不再增加。还要求控制重复建设，加强资源合作，双方在非主导区域不得进行预算外投资。这是自2002年中国电信拆分为南电信、北网通后双方关系最大的一次变化。
固定电信两大“竞争对手”转成“战略盟友”，本质上是寡头垄断合谋的问题，反映了电信企业在暴利驱动下对国家制定的鼓励竞争等一系列法规和政策的漠视。寡头合谋只会降低经营效率，损害消费者福利①。
一、《合作协议》带来的负面影响
在垄断与竞争的争论中，西方经济学主流派的自由竞争经济理论一直占据主导地位，垄断理论始终是处于被贬低的地位，许多经济学家都认为垄断本身有着诸多缺陷，对经济发展存在着消极作用。
网通、电信的所谓“互不竞争”合作协议，实际上是一种新的“圈地运动”，最终是为了形成固定电信领域南北分治、独家垄断的局面，是一种损害公共利益的行为。这种双寡头合谋的“不竞争”行为，给电信产业、消费者和其他利益相关者，为增强自身竞争力带来了许多负面影响。
1.不符合市场经济规律。电信网通双方停止在对方领域发展新客户，实际上是再次划分势力范围，保持各自的垄断区域，这与我国发展市场经济的大背景格格不入。从经济学理论来说，市场经济强调市场意识和竞争意识，而双方却明确表示停止竞争，这是倒退行为。两大固话运营商提出的“规范经营是为了保护国有资产”之说也站不住脚。我国相关电信条例要求互联互通，如果双方遵循这一准则，完全可以实现资源共享，重复建设完全没有必要，也就没有了现在所说的重复建设现象。
2.阻碍通信技术的创新和发展。电信垄断会阻碍技术进步、扭曲资源配置，导致价格失真、管理低效、服务品质低下等诸多弊端，严重损害公共利益，最终也会影响企业自身的发展。
3.消费者的选择权受限，不利于用户权益的保护。两巨头退出竞争后，各方主导区域内不再可能形成充分有效的竞争。尽管《消费者权益保护法》赋予了消费者有自主选择商品或者服务的权利，面对电信与网通的垄断格局，自由选择的权利则无从谈起。固定电信领域没有竞争，南北各自出现一家独大的情况，消费者的利益绝对无法保障。在网通和电信并存的地方，在宽带上网方面，无论是ADSL还是XDSL，由于非主导运营商在宽带上的挺进，在某些区域非主导运营商的资费和信号居然优于网通，迫使主导运营商进行了一系列的资费调整，否则消费者只能继续忍受来自主导运营商独家垄断的各种不合理的限制。
4.一个南北分治的双寡市场局面（中国电信在南方21省、中国网通北方10省近乎完全垄断）严重背离了电信改革的目标取向。传统网络产业具有明显的自然垄断性质，成本劣加性明显，但随着新技术的变革和新市场的涌现，通信成本会大幅下跌，电信产业的竞争特性将不断凸显。为了顺应这种趋势，中央政府对电信产业进行了一系列的重组，目的是扩大竞争。很难相信，只有一个投资主体的电信市场会形成有效的竞争。2001年，中国电信拆分成中国电信和中国网通，但这种纵向分割使得两者在业务上并没有实质性的进入，本质上还是各自垄断。
5.电信网通签订《合作协议》是一种狭隘的企业保护主义。按照电信、网通两大集团的逻辑，中国移动和中国联通照样有许多重复建设，也完全可以采取互相“妥协”的政策，在3G牌照上也完全没必要进行这样那样的测试和论证，没必要搞那么多的“重复”建设，只给移动和联通一家一张牌照不就完了？
6.从产业安全上看，这一回避竞争、划地为界的举动，则可能在更长的时期内伤害到固网运营商的竞争力。固网运营商一直在哭诉自己没有移动牌照的优势，其实固网也有自己的优势，虽然语音电话逐渐被手机所取代，但是网络、宽带都是移动运营商不能抢夺的资源，如何经营好这个资源，对固网运营商来说，是一笔不小的财富。网络的流行可以弥补电话增长滞缓带来的压力，关键还是如何经营，如何提高增值能力。而不是想着是否可以互相“不进入”，是否还能吃到垄断的好处等。如果不摆脱这种心理，即使将来获得3G牌照，也无法和移动、联通相抗衡。
二、签订《合作协议》的深层原因分析
我们认为，两大固定电信集团签定如此违法违规的《合作协议》，乃源于中国电信业中的几个症结：
1.国营化与独家垄断。国营化使得国家并不希望这几个国有企业激烈竞争，而损害“国有资产的保值增值”；国营化使得所有方案都在讲均衡，寻找节约国家资源的办法。那么，市话、移动、网络电话等破除自然垄断（独家垄断）的问题又如何解决呢？如果不能引进新的竞争者，那么为什么不让场内竞争者进行混业竞争呢？自然垄断本身可能是排斥竞争的，随着科学技术的发展与创新，许多行业的竞争是完全可行并应当被鼓励的。电信行业就是这样一个行业。竞争的引入在各国电信市场普遍产生了积极影响。大多数国家的电信收入提高了，竞争虽然使价格下降了，但市场扩容的收益却超过了降价带来的损失。由于与公共网络互联的便利以及其它传送服务提供的便利，二级传送（即非自己初建电信基础设施）信息服务业务尤为明显地发展起来。
为了顺应技术进步和市场竞争的要求，国务院对我国电信产业进行了一系列的重组，但没有改变电信企业国有独资的产权结构；在固定电话市场，也没有增加同业竞争主体，消费者就没有太多自主选择权。
2.电信市场结构不完善。我国以前的电信市场重组，主旋律是拆分，即对原中国电信分别进行了“竖拆”和“横拆”。从这两次拆分重组的结果来看，已初步架构起电信市场的竞争局面，但客观地说，也存在许多不尽如人意的地方。分业务拆分不利于综合利用网络资源的优势，特别是作为一个电信大国，由于南北分拆，我国竟然没有一个全国性全程全网的固定网络。固定电信的市场竞争主体名义上说有中国电信、中国网通、中国铁通、中国联通四家，但中国铁通仅局限在铁路沿线且份额太低，联通所占的市场份额可以忽略不计，所以，真正开展竞争的市场主体只有中国南方21省、中国网通北方10省（即南北分拆前的原中国电信），难以形成有效竞争。
3.固网运营商生存和发展受到严重威胁，除了移动电话加速对固定电话的分流和替代之外，还有一个致命的原因，即背负了沉重的历史包袱。中国电信和中国网通这两大固网运营商，背负了几次分营中的沉重的人员负担。目前中国移动员工为11万，联通为4万，而且基本没有退休员工。而电信、网通却被分配了大量退休员工、附属企业员工等，员工总数超过了100万。据统计，2001年，原中国电信（南北分拆前）的劳动生产率是51.8万／人，而中国移动轻装上阵，劳动生产率高达155.6万／人[1]。两年来，中国电信和中国网通先后提出向综合信息服务提供商转型的战略目标，初衷就是谋求企业新增点，解决企业冗员问题。此外，学校、医院等庞大的非经营性资产也留给了固网运营商。固网运营商中国电信、中国网通承担着电信改革的成本。冗员、非生产机构等沉重的历史包袱，造成企业竞争条件非常不对等，再加上分业经营政策依然存在，使得固网运营商处于非常不利的竞争地位。
4.中国移动的迅猛增长拉动了整个电信业保持平稳发展的势头，但也麻痹了决策层对固定电信运营商困境及电信业结构性矛盾的认识，麻痹了发改委、国资委、信息产业部、财政部对中国电信、中国网通这一国有资本控股的特大型电信运营企业集团在服务社会和国民经济信息化中所应发挥的作用的认识。
如果说当前电信业存在的结构性矛盾是由于电信市场需求发生变化而引发的，是不可避免的，那么，我们是继续满足于被拉动的那几个增长百分点呢，还是尽快抓住某些契机，化解这一结构性矛盾、促进结构优化升级呢？无疑，我们要选择的是后者。因为，像中国电信、中国网通这样一批拥有几千亿资产的特大型电信运营企业，不是由于主观原因而产生的经营困境，直接带来的是国有资本的闲置和浪费，他们为应对目前这种状态下的竞争是没有效益的，甚至在浪费资源，也束缚了他们转变经济增长方式、推进战略转型的手脚。移动电话的“双改单”以及漫游费的降低，使固网运营商又遭遇业务被进一步分流的严重挑战，结构性矛盾将更加突出。
5.从市场竞争方面来看，固定网络是典型的圈地竞争，新进入者劣势非常明显，仅本身的建网价格就让新进入者吃不消，整体投资非常大。自从2002年南北分家之后，中国网通和中国电信两大固网运营商就为了进入对方市场“打”得不可开交。长期的“内战”使中国网通和中国电信在对方领域增加新的投资几乎无利可图，甚至可能严重亏损，面对激烈厮杀已经没有利益驱动的积极性。相反，两大运营商有着较大的合作空间，固定电话“同城同网”的目标也有望实现。实际上，作为基础电信业务，固定电话在日常生活中不可或缺。当移动网络不稳定时，固定电话成为用户与外界联系的唯一途径，这种不可替代的作用在地震、火灾等紧急情况下体现得更为明显。
6.规制政策没有及时调整。电信网尤其是固定网络具有全程全网和天然垄断的特性。当初增加固网内的竞争甚至拆分固网运营商实际上也是为了保护刚刚起步的移动通信，使其能够迅速发展壮大。所以，我国实施了针对固网的非对称管制政策。但现在，我国拥有包括中国电信、中国网通、中国联通和中国铁通在内的四张固网运营牌照，而移动通信领域只有两家实力相差悬殊的运营商，造成固网竞争过度，移动网竞争不足。
另一些人认为，2002年电信南北拆分时，国家没有考虑到移动电话发展速度会这么快，当时是中国电信一家独大，必须分拆，建两张分布全国的固定电话网。可是谁也没有想到，移动电话对固定电话的替代趋势来得很快，5年之后，一家独大的是移动公司。在这样的情况下，电信网通还在固话领域互相渗透，视移动业务对己的替代与冲击于不顾，无疑是自取灭亡。如果再从固网的维护成本来看，远大于移动网络的维护成本。固网的维护是以单个用户为单位的，而移动网络的维护是以基站为单位的。两家公司如果还在固话网络上不顾死活地拼杀，只能加速公司的死亡。在此情况下，电信网通的“君子协定”出台，应当是一种很理性的做法。
三、有效的重复建设有助于扶持壮大弱势运营商或新运营商，抑制寡头合谋
中国电信和中国网通负责人曾说，固网建设本身具有天然的垄断性，是典型的资本密集型产业，整体投资非常大；而后进入者则需要另行建设网络，但如果没有相当规模的用户支撑，重建网络将无利可图，是严重浪费资源。2002年电信、网通肩负“打破垄断，鼓励竞争”的重任分家之后，在业务发展过程中，因为重复建设、恶性竞争引发的摩擦纠纷接连不断[2]。我们认为，因为重复建设而否定分拆竞争是因噎废食，没有一定的重复建设是无法促进有效竞争的。如果现在双方互相妥协，互不进入，无异于分江而治，各自把势力局囿于一方，成为一方霸主。
独家垄断带来低效率和高收费，还会阻止电信市场的扩展。而在一个狭窄的电信市场上，即使所有投资者无一重复，全部单一建设，其投资也将“贵”得无从回收。周其仁认为[3]，只要重复建设的“成本”低于预期的竞争降价效果的“收益”，对社会而言是合算的。美国如果不从上世纪60年代末就开始逐步开放电信市场，其电信产业不会如此之强大。香港电信业如果不从上世纪80年代早期分步开放，其电信业也达不到今天的水平。香港由开放市话服务、增发固网牌照、允许“回叫”合法化，直到提前结束国际电话独家经营和开放国际线路、设备，每走一步都要支付若干“重复建设”成本。香港固定电信网络的投资是非常昂贵的，每一个地面接收站和微波站都要花费几亿到十几亿港币。港府增发固网牌照后，新的三家固网运营商都重新建网，投资不菲。为了提前开放国际业务，也即提前批准“重复建设的权利”，港府还要特别支付巨额赔偿款67亿元。
只有通过有效的网络设施重复建设，使新进入者的市场规模达到在位主导运营商的10％～20％，主导运营商才有积极性与新进入者实现网络互联。批评重复建设的学者和官员只看到重复建设会产生一个社会的成本，而没有看到如果不支付一个重复建设的成本，社会可能要发生另一种成本，即因为不准重复建设（不准进入）而导致的独家垄断或双寡头垄断给经济活动带来的成本。如果新进入者不进行必要而有效的重复建设，就永远不会成长起来，只能受主导运营商在网间互联问题的“揉搓”。
假定重复建设确实是最优政策选择，那么也存在如何利用接入政策提供有效重复建设信号的问题。如果可以利用补贴工具，那么可以用提供补贴的方式促进本地网的重复建设；如果不能利用补贴工具，那么可以通过确定比较高的接入费，鼓励新进入者不用原垄断运营商提供的接入服务，而建立自己的接入网。在确定接入政策时，应考虑到如果利用接入政策来促进网络的重复建设，那么新进入者应该承担与原垄断运营商一样的普遍服务政策。
四、消除寡头垄断合谋的路径选择
目前，我国电信市场虽然初步形成了竞争性的市场结构，但种种反竞争行为仍然不同程度地存在着，阻碍着我国电信业的进一步发展。要让垄断合谋的坚冰消融，我国目前的电信改革应把重点放在营造公平合理的竞争环境上，既要采取措施限制主体电信企业的垄断势力，扶持包括南方网通和北方电信等新兴电信运营商的成长，又要维护主导电信企业的运营效率，提高市场竞争力和国际竞争力，防止过度竞争和低效率竞争。
1.通过准入管制，强制垄断者提供已有网络的互联权
在固定电信领域要想打破寡头合谋垄断，形成竞争格局，必须靠政府的有效管制。合理的市场结构是市场有效竞争的基础和必要条件。从政府管制的角度考虑，通过准入管制，保持市场上理想的企业数量，是实现有效竞争的基本条件：经营电信业务的企业不能过多，以保证每个企业都能有一定的经济规模；但同时又要有一定的企业数量，以保证具备必要的市场竞争活力。
颁发新的准入，强制垄断者提供已有网络的互联权，破除在市话、移动等业务上存在的垄断问题。现在话音业务移动化的趋势越来越明显，一家运营商只经营移动业务或者只经营固话业务都是不合理的。应给固网运营商发放移动牌照，这样既有利于更好地满足用户的通信需求，也能充分发挥各项业务之间的竞争作用，使企业之间的差距不会过大。
由于受技术、投资、环境、资费、用户结构、业务属性等的影响，对于有效竞争的电信市场上运营商数量如何确定尚无标准。但决定运营商数量的主要因素是市场需求量、运营商的固定投入和边际成本变化率[4]。市场需求量越大，市场可容纳的运营商就越多；运营商的固定投入越小，最小经济规模越容易达到，越允许更多的运营商参与竞争而不至于产生更多的社会资源的浪费；边际成本变化率越大，每增加一单位的需求，增加的成本就越少，市场上就越容许更多的运营商加入。
2.开展全业务经营
鼓励混业经营，不是剥离业务，而是引导企业发展最有特色和差别性的产品，以及边缘产品，使得竞争范围更加模糊，竞争强度加大。既然固网被移动通信超越，这是由市场需求和技术属性所决定的，是电信业发展不可逆转的趋势。但是，固网又是支撑整个国民经济健康发展的关键，其作用无法被替代，继续“减量减收”无疑将危及其支撑国民经济的能力。那么，现在采取未雨绸缪的风险控制，尽快开放中国的移动通信市场，放弃分业经营的思路就是最理智的选择。其一，继续分业经营将会造成电信业整体效率的不断下降。由于各自市场潜力的不同，产业发展周期中所处位置各异，很容易造成非理性的竞争心态，使专注于相对先进技术的运营商采取博弈的心态，最终导致恶性竞争泛滥、整体效率下降。其二，继续分业经营很可能造成竞争的不公平，使竞争失效。不同技术竞争同一市场本身就存在不公平性，这将加剧市场博弈心态，使竞争失效。其三，继续分业经营不适应需求的发展，融合性电信业务的发展趋势和3G时代的到来，都预示着继续分业经营将抑制市场需求的增长，同时，将使整个电信业的风险增大。分业经营政策在当前的市场竞争环境下继续实行，只会导致“扶持一部分运营商，阻碍另一部分运营商”的事实不公平，这绝对不是我国改革的目的。
移动通信引入竞争势在必行。与固网不同，移动通信代表了电信业未来主流的个人通信发展潮流，其市场空间远未实现充分开发。在一家独大的中国移动掌控下，移动通信网内的竞争甚至整个电信业的竞争实际上都面临失效的危险。因此，移动通信领域加快引入竞争更符合行业发展的客观需求。事实上，移动通信可以带动整个产业链的繁荣，可以带动通信设备、终端和移动数据业务内容行业的快速发展。首先，移动通信的进入门槛远低于固网。固网运营包括通信光缆铺设和维护，成本极高，这比移动通信基站建设要复杂得多。其次，移动通信将进一步带动设备制造和终端制造行业的发展。代表个人通信潮流的移动通信技术更新快，终端革新更快，可以拉动整条产业链的发展壮大。3G即将启动[5－6]，移动通信将进一步带动一个更大的产业崛起，空间辽阔。再者，移动数据业务发展潜力巨大。虽然我国目前的移动运营商尤其是中国移动仍然保持着快速的增长势头，但其业务结构与国际上竞争力强大的运营商仍有差距，最主要的就是传统语音业务仍占大头。代表未来电信业务主流的移动数据业务开发还远不充分，因此，移动通信应该成为电信业主要拓展的领域。充分引入竞争会更好地刺激行业的健康高速发展，为用户带来不断提升的通信福利。
3.实行不对称管制
当前中国通信市场是中国移动一家独大，这在用户市场份额、业务收入市场份额和利润完成量等方面都有很明显的体现。在这种情况下，即使引入新的竞争者，短期内也难以与其抗衡。因此，迫切需要监管部门加大监管力度，对主导运营商实行新的不对称管制，使各家运营商的市场份额能维持在合理的范围之内，促进行业良性发展。
4.建立独立的电信规制机构，组建新的“国家电信管理委员会”或“电信管理局”
目前的信息产业部集监管者、产业政策制定者于一身，这两种职能有时是矛盾的，特别在维护消费者权益方面是冲突的。可以考虑能否由国务院组建新的“国家电信管理委员会”（或称“电信管理局”），作为政府的电信业监管机构，接管信息产业部的行业管理职能。信息产业部只负责产业政策的制定和发展，其管理人员一部分可以吸纳进入新的“国家电信管理委员会”，为了保证该机构的超脱地位，由信息产业部转移过来的人员不应超过该机构总人数的1／3。此外，还可以聘用一定数量的经济学家、法学家。
国家电信业管理委员会类似英国的Oftel，澳大利亚的Austel，其主要职能是：（1）对电信业的进入管制；（2）价格管制；（3）资源管制；（4）制定电信业的技术标准；（5）调解和仲裁电信企业之间的关系；（6）制止电信企业的反竞争行为。
5.倾听用户意见，保护消费者利益
电信、网通两大寡头在签订《合作协议》前，根本没有征询民意；签订后，也从未调查过消费者意见。其实在涉及电信业的改革中，应多听听消费者的声音，竞争主要是为了保护消费者的利益，消费者是判断一个产业竞争状况的主要标尺。要保证市场公平，推动促进有效的市场竞争，不能合并成一家运营商，两家运营商同样容易形成双寡头垄断，比较理想的方式是将现有的6家运营商合并成3家具有全业务牌照的运营商。
6.倡导竞争合作，实现运营商的“共赢”
我国电信运营商都是关系国民经济命脉和国家安全的国有重点骨干企业，是国民经济的支柱，承担着重要的社会责任。运营企业的共同发展，势均力敌的竞争格局必然是政府未来重点倡导的方向，这就需要各运营商进行战略协作。现在的电信产品已很难做到产品差异化，那么就要致力于形成品牌差异化，强调客户价值，增加客户对企业的认知度等，真正形成有效竞争。
注释：
① 本文数据除特别标明出处外，或直接来源于国家信息产业部网站www.mii.gov.cn、人民邮电报社中国信息产业网（中国通信新闻网）www.cnii.com.cn、中国电信网站www.chinatelecom.com.cn、中国网通网站www.cnc.cn、中国移动网站www.chinamobile.com、中国联通网站www.chinaunicom.com.cn，或根据其向社会公众分布的数据计算所得。
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