我国政府竞技体育管理职能转变探析，本文主要内容关键词为：探析论文,职能转变论文,我国论文,竞技论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 G80－05文献标志码 A
文章编号 1000－5498（2010）05－0001－03
从1984年洛杉矶奥运会到2008年的北京奥运会，我国用了20余年的时间完成了从体育“第三世界”到奥运三强的历史性跨越。在竞技体育取得巨大成就的同时，随着市场化取向的经济体制改革的不断深入和体育事业发展规模的日益扩大以及体育需求水平的进一步提高，政府旧体制的不适应性开始显露，各种异质性矛盾也开始出现，政府发展竞技体育事业的职能也将随之发生变化[1]。许多学者认为，举国体制为我国竞技体育的发展作出了巨大贡献，但是在制度环境已经发生较大变化的情况下，必须进行完善才能进一步保障竞技体育的可持续发展，而如何科学、合理地配置政府职能是需要研究的重要课题之一。简单地说，政府职能就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用[2]。本文将政府竞技体育管理职能界定为：根据国家与社会对竞技体育发展的需要，政府在竞技体育发展中承担的职责与功能。
尽管不少学者对政府竞技体育管理职能进行了研究，取得了一定的成果，但受计划经济条件下形成的思维惯性影响，人们讨论政府职能问题仍然讳莫如深，对这一问题的研究至今未能有比较一致的认识。领域分离理论认为，人类的任何社会活动总是要满足物质生活资料、社会秩序和生活意义三个方面的基本需求，在不同的阶段某一领域总是会起主导作用，并且满足这一领域需求的活动对其它领域具有统摄功能，但随着社会条件的变化，起主导作用的领域也会发生迁移，或者对其它领域的统摄功能有所弱化。领域分离理论为我们分析政府竞技体育管理职能提供了新的视角，打破了原有的价值预设，开启了另一扇理论研究的窗口。
1 我国政府竞技体育管理职能存在的主要缺陷
1.1 政府深度介入竞技体育。抑制了社会体育组织的积极性
我国的政府机构在竞技体育发展中扮演着极其重要的角色，政府不仅在财政上对竞技体育进行资金保障，而且有专门的行政管理部门对竞技体育进行管理。各省市体工大队、省市体育运动学校等运动员培养单位都是事业单位编制，各级政府每年都在财政上予以拨款。如果没有政府的财政资助，许多体育人才培养单位可能难以为继[1]。有学者认为，在市场经济条件下，体育人才培养应走市场化道路，通过优胜劣汰机制、竞争机制、供求机制，培养高水平运动员。但是，市场机制也有自身的局限性，不是所有的运动项目都有市场需求。一些我国竞技水平较高、在国际上具有竞争力的项目，如果推向市场可能生存十分困难，如体操、跳水等项目很难在市场上立足，但这些项目所产生的巨大社会价值是社会所需要的。每当我国运动员在国际大赛上取得优异成绩时，全国人民为之欢欣鼓舞，民族自豪感溢于言表[3－4]。我国制定奥运战略的目的之一就是要追求国际大赛成绩，整个竞技体育系统围绕着竞技成绩的提高而运转。制度上的路径依赖，决定了我国竞技体育人才培养系统需要政府的财政拨款，如果转由市场自发培养人才，我国的竞技实力势必受到极大削弱。
社会主义市场经济体制的建立，使我国的资源配置主要依靠市场进行，举国体制赖以有效运作的制度环境发生了变化，政府的一般职能也需要进行相应调整，才能跟得上经济社会发展的要求。我国加入WTO后，根据国际惯例政府也不能继续沿袭原有的运作方式，对经济生活进行全面干预。同样，在竞技体育的运行过程中，我国政府也不能继续采用无所不包的全能政府模式。如许多国际体育组织在运作项目时就是和各国的单项体育组织进行联系，而不是和各个国家的政府机构进行合作。由于政府全面介入竞技体育领域，许多权限掌握在政府体育行政管理部门手中，社会体育组织的积极性根本发挥不出来。
1.2 竞技体育严重依赖政府资源。体育产业化进程缓慢
在计划经济条件下，我国政府为了追求竞技体育成绩的提高，由政府财政资助、计划机制配置资源，并且对体育人才培养系统予以全面保障，这是与当时的社会历史条件相适应的。因为政府几乎掌握了全部资源，甚至人们生存与发展的机会。社会体育组织只是名义上存在，要发展竞技体育只能采取政府包揽的做法。改革开放后，随着我国经济社会的快速发展，社会组织或个人开始集聚越来越多的资源，市场经济体制的建立使一定数量的社会资源流动到竞技体育领域，体育产业在我国开始兴起并呈现出良好的发展势头[5－6]。然而，原有体制的惯性十分强大，人们仍然习惯于享受政府的政策庇护发展竞技体育，即使是目前职业化改革已初见成效的项目，也有不少人认为可以重回专业队时代，并且认为可以获得更好的运动成绩。这样的观念之所以仍然存在，是因为我国的竞技体育系统始终把竞技成绩放在第一位，对竞技体育政治价值的追求至高无上，忽视了体育还有经济功能、教育功能、文化功能。
2008年北京奥运会后，胡锦涛总书记提出要由体育大国向体育强国迈进。如何继续保持我国的竞技实力，实现群众体育、竞技体育、体育产业的全面进步是体育界应思考的重要课题。如果我国继续由政府垄断发展竞技体育，相信我国竞技体育的实力不会削弱，但体育强国的目标要想实现则需要更长的时间。因为各级政府势必优先发展竞技体育，群众体育、体育产业就会受到极大的影响，几十年来我国体育事业的发展历程已经证明了这一点。如果政府紧握手中权力不放，社会资源很难流动到竞技体育领域，通过市场机制发展体育产业就成为一句空话。资本是讲求投资回报的，不可能单纯为发展竞技体育做无私奉献，因此政府竞技体育管理职能转变势在必行。
1.3 政府职能界定不清。“全能政府”形象依然存在
经过几十年的实践，我国政府在实施竞技体育管理时仍然具有较强的指令性特征，仍然没有摆脱一靠红头文件，二靠政策手段，三靠保护垄断行为这样一种行为支配模式。政府对竞技体育进行直接干预，主要精力放在批项目、拨资金、办赛事等微观事务上，这既有利于追求竞技水平的提高，但也阻碍了市场主体的逐利行为，在一定程度上降低了资源配置效率。单项运动协会等社会组织还没有完全实体化，以至于被学者们批评为“亚政府”、“二政府”，成为政府体育管理部门的附庸。现行的体制结构不能完全适应市场经济要求，主要问题在于：一是体系不完整与机构的过度膨胀并存，能够适应市场经济要求，有效发挥监管作用的机构尚未真正建立起来，或不能真正发挥作用；二是机构设立缺少市场根据。机构改革虽然进行了调整，但机构撤并在很大程度上仍然体现行政意见，省市一级机构的调整比较混乱，竞技体育的纵向管理系统不够完善，不利于竞技体育的平稳发展；三是机构重叠，职能交叉，缺乏统一协调，政出多门的现象比较普遍，导致机构运行缺乏应有的效率与活力。
在机构改革过程中，我国政府体育行政管理部门减少了不少审批环节，但由于政府直接办竞技体育仍然是常态，因而许多权力仍然紧握在政府部门手中，社会组织参与的阻力较大，享受不到系统内的政策优惠。全运会是我国竞技体育最高级别的比赛，各省市政府给予了高度重视，也是引导各级政府重视竞技体育的重要机制。为了保持本省市的竞争力，各地在人才培养上各自为战、画地为牢，不允许竞技体育人才的流动，似乎发展竞技体育的目的就是为了追求运动成绩。地方保护主义使体育人才培养效率大为降低，阻碍了区域竞赛市场的形成与发展，造成了极大的内耗和严重的人才浪费，个体的理性选择导致集体非理性，这是理性的政府应解决的问题。
2 政府竞技体育管理职能转变的理论分析
2.1 领域分离理论与政府竞技体育管理职能转变
2.1.1 领域分离理论
马克思认为，社会是一个具有自我组织、自我调节、自我更新和自我意识功能的有机整体。作为一种组织方式和联系网，社会结构的内容就是人与人之间的社会关系，而经济结构、政治结构和观念结构的有机结合则构成了社会的基本结构，物质资料的生产方式从根本上决定着社会的经济结构、政治结构和观念结构[7]。
持领域分离观点的学者认为，人类本性中内含生物性、社会性、精神性三个方面，它们决定了人类生存具有物质生活资料、社会秩序和生活意义三个方面的基本需求，而这三种基本需求则决定了生产满足这些基本需求的产品的三大活动领域及三大领域之间的一般关系。我国学者尹钢、王石泉认为，由于人类三大基本需求同时具有相容性和排斥性，又由于人类基本需求对于人类生存的不可或缺性，因而“瓶颈需求”问题便不可避免地出现了。需要的满足总是通过人类的实践活动来实现，一旦某一领域满足需要的手段稀缺从而在现实生活中只能按最低限度予以满足，而这一领域最低限度满足需要的状况和方式，则必然支配制约着人类其他领域满足需求的状况和方式[7]。这样一来，与满足“瓶颈需求”相关的领域便获得了一种决定性的地位，成为一种有权支配其他领域的中心领域。随着“瓶颈需求”的变化，中心领域存在两种变化形式：一种是中心领域从一活动领域向另一活动领域转移；另一种则是中心领域对其他领域限制程度的变化。
2.1.2 从领域合一到领域分离：政府竞技体育管理职能转变的必然性
新中国成立后，由政府包办竞技体育是唯一选择，这是由当时的社会历史条件所决定的。通过发展竞技体育，既可以建立一条与国际社会交流的渠道，也可以通过参加国际比赛展示新中国的形象，竞技体育的政治功能放在优先地位。随着我国经济社会的发展，尤其是改革开放后，我国社会稳定和谐，经济发展迅速，在国际社会树立起了良好的负责任大国形象，在以奥运会为代表的国际大赛中，中国的竞技体育取得了辉煌的成就。在建立社会主义市场经济体制的过程中，我国政府顺应经济发展的需要，主动调整政府职能，为经济发展提供更为优越的政治生态。2008年北京奥运会的成功举办，中国已经成为名副其实的体育大国。可以预见的是，在由体育大国向体育强国迈进的过程中，政治功能不可能成为发展竞技体育的唯一价值取向，并且这一中心领域对其他领域（经济、文化）功能的限制程度将会逐步弱化。
在非市场经济条件下，社会秩序成为“瓶颈需求”，政治活动获得了特别重要的中心地位。这意味着在人类生存所必需的三种基本需求的满足中，社会秩序的需求和生产获得了一种基准的地位，即要求以社会秩序的最低限度满足为前提决定其他需求的满足状况，进而要求以生产社会秩序的政治活动为基准决定如何安排其他领域的活动，功能上的领域合一带来了结构上的领域合一。在市场经济体制条件下，政治活动要保持昔日的地位已经变得困难起来，而社会秩序稀缺性状况的缓解更是降低了这种产品的重要性。以政治活动的目标为基准限定经济、文化活动的必要性大大减少，各个活动领域则开始更多地追寻属于自己的目标。在此过程中，我国的竞技体育主动走向市场，从体制外获得了增量资源，竞技体育的经济价值充分显现出来，人们惊奇地发现竞技体育蕴藏着不可估量的产业价值。
尤为重要的是，竞技体育已经与人们的生活息息相关，人们通过走进赛场欣赏比赛、上网看报等途径关注竞技体育，媒体与体育的互动十分活跃，竞技体育的文化功能体现得更加明显[8]。因此，在领域分离的状况下，政府的竞技体育管理职能必须进行转变，才能在新的形势下为竞技体育的发展提供良好的运行环境。我们应彻底改变以政治活动领域为中心讨论政府竞技体育管理职能转变问题的传统思维模式，真正根据社会结构调整和领域分离的发展趋势与实际需要，根据社会整体互动变革发展的客观规律，具体地分析解决政府竞技体育管理职能转变所涉及到的各种理论与现实对策问题。
2.2 治理与善治理论对政府竞技体育管理职能转变的启示
2.2.1 治理的内涵
20世纪70年代末，西方国家开始重新调整国家与社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力、政府的合法性和公共部门对公众的回应力，“更少的政府，更多的治理”成为西方政府改革的主要特征。治理的兴起缘于人们看到了市场的失效，同时也看到政府管理的局限性，市场并不是资源配置的万应灵药，同样存在着信息不对称、垄断和极端的个人自私的行为，最终导致社会资源的闲置；计划和命令等手段也无法达到资源配置的最优化，集权的手段最终也会带来无效率，不能促进和保障公民的政治利益和经济利益，而治理正好可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足之处[9]。
1992年，世界银行为治理下了一个明确的定义，“治理是在一个国家中为了促进经济和社会资源的发展而运用的一种管理方式。”治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁，我们生活在一个多中心的、相互依赖的环境中，没有哪个机构拥有充足的资源和知识可以独自解决所有的问题；在解决公共事务时，相互依存的行动者通过交换资源，共享知识，谈判目标，采取有效的集体行动。在公共管理领域，并非只有政府一个主体，私营部门、志愿团体、社区互助组织和各种社会团体，都在社会经济和生活的各个部门内积极活动，并依靠自身的资源参与解决公共问题，在全社会形成一个多中心的治理格局。
2.2.2 政府竞技体育管理职能转变的启示
在我国体育体制改革过程中，伴随着政府体育管理部门机构改革的进程，政府职能在一定程度上也进行了调整，但总体上与以往相比并没有取得大的突破。之所以会产生这样的结果，一方面是“路径依赖”效应对改革进程的制约，人们总是习惯于运用以前的竞技体育管理方式，毕竟轻车熟路、得心应手，转换成本较低，遇到的阻力较小；另一方面，政府官员也是理性的“经济人”，也有自身的部门利益和个人利益，不希望在改革过程中放弃已经掌握的权力，因而职能转变的难度较大。最后，人们认为政府包办是我国发展竞技体育的最佳选择，没有政府的财政投入竞技体育难以可持续发展。
从前面我国政府竞技体育管理职能转变的历程可以看出，尽管经历几次机构改革，政府职能有所调整，但全能政府的角色变化不大。协会实体化是竞技体育管理体制改革比较重要的环节，它有利于运动项目的集约化管理，能够根据不同项目的市场价值、竞技水平、项目特征，采取不同的发展方式，是西方体育发达国家普遍采用的管理模式，是市场经济条件下完善举国体制的重要举措。但是，我国的单项运动协会自治程度太低，对政府资源高度依赖，许多项目管理权力仍然掌握在政府手中，或受到政府体育管理部门的控制，这就使其管理效率大为降低，遭到了社会各界的广泛诟病。
治理理论启示我们，除了政府机构，社会组织甚至个人也可以大有作为，而且政府机构包揽竞技体育事务本身也有缺陷，如政府机构没有竞争对手容易忽视效率，政府规模的非理性扩大以及政府垄断带来的腐败等等。市场经济条件下，社会本身集聚了若干资源，可以在竞技体育领域有所作为。如果社会本身能够做好的事情，政府不应直接干预，这是由政府的本质所决定的。政府职能的转变会使我国的竞技体育发展呈现新的格局。因此，有必要认真总结我国竞技体育的发展经验，科学划分竞技体育的产品类别。根据不同产品特性，明确政府自身的职能定位，充分发挥社会体育组织、体育企业甚至个人的积极性，在竞技体育领域形成多中心治理格局，形成更加有利于我国竞技体育发展的新型举国体制，保障我国竞技体育又好又快发展。
结论
举国体制为我国竞技体育的发展作出了巨大贡献，使其在特定的历史条件下获得了优先发展，政府职能的强大资源动员功能发挥得淋漓尽致。在建立与完善社会主义市场经济体制的过程中，用领域分离理论审视政府竞技体育管理职能，使我们看到竞技体育的政治功能有所弱化，而经济功能、文化功能体现得日益明显。随着社会拥有的资源逐步增多、社会体育组织逐步健全、功能日益强大，政府应根据竞技体育产品的不同特性，科学、合理地界定自身的职能，真正实现管办分离，将部分职能移交给体育企业、社会体育组织，逐步形成政府、社会与市场共同治理竞技体育的多中心格局。
收稿日期：2010－04－08；修回日期：2010－06－19
标签：体育论文; 体育管理论文; 竞技体育论文; 治理理论论文; 社会管理论文; 组织职能论文; 经济论文; 经济学论文; 时政论文;