地方政府承接下放审批项目的有效性，本文主要内容关键词为：地方政府论文,有效性论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的行政审批制度于20世纪50年代初基本形成。行政审批作为国家调控经济的重要手段，曾在政府管理社会经济中发挥了重要作用。然而随着市场经济的进一步发展和地方政府能动参与地方治理的需要，行政审批制度存在的一些问题也开始不断显现出来。这些问题一方面阻碍了市场经济的进一步发展，束缚了市场主体的自主性与应对客观经济形势的灵活性；另一方面基于收益—成本分析，中央政府过宽、过细的行政审批在花费大量行政资源的同时可能会因为不够了解地方经济发展情况而达不到预期的效果。当下，中央政府不断从广度和深度上深化行政审批制度改革、正确处理央地政府之间的关系，把量大面广、直接面向基层、由地方管理更加方便有效的经济社会事项，一律下放基层和地方管理。目前我国行政审批项目下放取得了“数量”上的成功，然而各界对地方政府是否能够有效承接中央政府下放的审批项目缺乏研究。据此，本文从下放行政审批项目承接有效性的角度进行思考，继而指出影响地方政府承接下放审批项目有效性的因素，以期为我国行政审批项目下放提供一个新的思考视角。 案例分析：2013年11月8日，《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》(国发[2013]44号)公布取消和下放82项行政审批项目。其中：取消53项，下放管理层级29项。对接上述项目，山西省取消行政审批项目10项，承接行政审批项目25项。2014年1月28日，《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》(国发[2014]5号)公布取消和下放82项行政审批项目。其中：取消59项，下放管理层级23项。对接上述项目，山西省取消行政审批项目11项，承接行政审批项目23项。在国务院两次取消和下放行政审批项目的决定中，山西省政府共承接中央下放审批项目48项。 将表1中“原实施机关”“下放审批项目数”与表2中“承接审批项目机关”“承接审批项目数”对比，可以得出以下结论： 第一，下放事项多，涉及部门广。表1中16个中央部门分两次共下放行政审批项目48项，就下放审批项目部门的性质来看涵盖经济、文化、社会等领域，下放事项涉及科技、财政、税收、环境、交通、农业、文化、教育、食品药品等行业，打破了以往行政审批项目下放的常态——有利项目紧握不放，无利项目争相下放。进一步深化行政审批制度改革要求“该放”“能放”的审批项目一律下放，中央政府逐步放松对各领域各行业的管制充分发挥地方政府及市场在社会治理中的作用。 第二，下放的审批事项以经济活动为主。将表1中下放的审批项目按“经济”“文化”以及“生态”三个维度进行划分，每个维度所包含的审批项目数为31、9、8，分别占下放总数的64.58％、18.75％、16.67％，涉及经济活动的审批项目超过下放总数的一半，这是行政审批制度改革在经济领域的一大进步。市场经济的进一步发展要求中央政府进一步放松对市场经济干预，肯定和尊重地方政府在促进与繁荣地方经济发展中的作用。
第三，农业部门审批事项集中下放。农业是国民经济的基础，是最基本的物质生产部门，农业发展状况事关整个国民经济的兴衰。从表1中各部门下放的审批项目数量来看，农业部下放14项审批项目，占总下放数量26.17％，是16个部门中下放审批项目最多的部门。从下放审批项目内容来看多为农业技术人员的资格认定等地方政府完全有能力承接的项目，而农业部则保留涉及农业发展战略、粮食安全等的重大事项的决策。
第四，下放审批项目基本实现央地政府部门间的对接。表1显示了中央政府各部门下放审批项目的情况：16个部门共下放48项审批项目；表2反映了山西省政府承接下放审批项目的情况：17个部门共承接48项审批项目，由此可以看出在下放行政审批项目的承接环节基本实现了央地政府部门间的对接。此外，在下放审批项目的承接过程中，地方政府还根据部门的实际情况将部分审批项目的归属进行了调整，以便更有效行使审批权力。 在过去30多年的4轮改革中，我们对社会主义条件下社会基本矛盾的认识不断深化。在此基础上，随着改革每一阶段的推进，改革突破口或重点任务的选择也在不断升级。①随着行政审批制度改革的不断深化行政审批项目下放必然成为一大趋势，然而在行政审批项目下放过程中中央政府不仅要做到放好权，更要做好下放审批权力的监督工作，以使地方政府更有效的承接与行使下放审批权力。本文首先对地方政府承接下放审批项目有效性的表现形式进行了界定，之后结合审批项目下放流程图，基于行政审批项目下放各环节找出影响地方政府承接下放审批项目有效性的因素，从而更好地指导我国行政审批项目下放工作。 一、地方政府承接下放审批项目有效性的表现形式 (一)地方政府有能力承接下放的审批项目 下放行政审批项目是中央政府简政放权、转变职能的必然要求，同时也是深化行政审批制度改革的成果之一，在审批权力下放的过程中既要做好中央政府层面的“放权”，更要做好地方政府层面的“接权”与“管权”。地方政府作为下放审批项目的承接载体，中央政府应据地方政府的具体情况酌情放权并将地方政府的实际承接能力视为审批项目下放的前置条件。因此在行政审批项目下放过程中应遵循“因地制宜”的原则，即地方政府有能力承接的才下放，没能力承接的等条件成熟再下放。 下放是为了更方便有效地行使审批权力，如果不顾地方政府的实际情况把超出地方政府承接能力的审批项目下放下去必然会导致“因放而乱”的后果，这不仅背离了审批项目下放的初衷，反而给地方政府增添工作压力。地方政府有能力承接下放审批项目是指地方政府能够为下放审批项目提供制度、组织、人事及财务保障，既让下放审批项目有立足的部门，又为下放审批项目日常工作的开展选配专门的人员。此外，地方政府要抓好国务院和上级政府关于下放管理层级行政审批项目决定的贯彻落实，强化工作责任，搞好上下衔接，认真清理部门文件，确保取消和下放的审批项目及时落实到位，防止继续审批、变相审批，强化间接管理、动态管理，防止监督“缺位”、管理“真空”，合理设置事权，真正做到“责、权、利”统一。[1] (二)地方政府能规范行使下放审批权力 当前的行政审批状况与社会主义市场经济发展的要求相比，管的过宽、审的过繁、批的过滥的问题仍然存在。制约了市场机制作用的有效发挥，对健全自主的社会体系的建立也产生了抑制效应；与中央提出的“建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的要求相比还有不小的差距。[2]究其原因主要是相关约束机制不完善或缺位导致审批权力的不规范行使。规范行使下放审批权力是指地方政府在下放审批权力的运用过程中能严格遵守“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。 接的部门要接住管牢，要结合具体下放权限，主动与上级对应部门对接，梳理各项权限涉及的类别、法律法规和政策依据、申请对象、办事标准、要求和时限，编制本地承接权限的事项目录、操作规范及流程图，确保下放的经济社会事项落到实处。[3]让下放审批权力在法律允许的范围内运行、为申请人提供利益诉求及救助的渠道、加强对下放审批权力的监管等则是下放审批权力规范行使的必然要求，把审批权力关进制度的笼子里，实现审批权力的规范运行、法制管理。 二、行政审批项目下放流程 行政审批是政府参与市场经济活动的重要手段和方式，能有效填补市场作用失灵的领域，为了充分尊重市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，中央政府不断依据我国经济发展实况对现有行政审批项目进行调整，调整的主要方向为：最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理②。随着行政审批制度改革的深化，我国行政审批项目总数呈现缩减趋势，“取消”是一个从有到无的变化，“下放”能充分调动和发挥地方政府在促进经济发展中的积极作用。
图1 行政审批项目下放流程图 由行政审批项目下放流程图1可看出，行政审批项目的下放是一个系统的过程，主要包括下放、承接和运行三个环节，只有每个环节都落到实处，才真正完成了放权的工作，同样在考察地方政府承接下放审批项目有效性时也应该综合考虑中央政府放权的艺术、地方政府接权的技术和外部环境三个层面的影响。 三、中央政府放权的艺术 (一)审批项目下放的彻底性 行政审批项目下放是指中央政府把部分由地方政府管理更方便、有效的审批项目下放到地方政府。把原属于中央政府部门的审批项目下放到地方政府，必然导致地方政府权力的扩大与事务的增多。然而由于部门利益的驱使在实际改革过程中常常出现审批权力“明放暗不放”“放轻不放重”等的现象，一些部门目前下放的审批事项中“含金量高”的项目比重较少，特别是束缚企业生产经营、影响人民群众就业创业创新的事项取消下放不够。从主观上看，简政放权直接涉及权力和利益调整，也有些部门和工作人员自觉不自觉地从现实利益出发，对应该而且能够放的一些审批权不愿放，即使放也尽量放小不放大、放责不放权、放虚不放实、放内不放外。③当一个部门没有完整拥有一项审批权力时，我们是无法谈该项审批权力的有效性。行政审批项目下放的彻底性是地方政府承接有效性的前提，如果中央政府没有彻底的下放审批项目而是避重就轻的下放部分审批环节或部分审批事项，那么地方政府的承接有效性将无法谈及。所以在评定地方政府是否有效承接了下放行政审批项目时，一定是建立在审批项目彻底下放到地方政府的基础上。 (二)审批项目下放的有序性 行政审批项目下放的有序性是指下放工作应该按一定的“时间表”，依据地方政府的实际能力有条不紊地进行，切勿操之过急。具体来说要做好以下两个方面的工作：一是对现有行政审批项目进行科学评估，对可以下放的审批项目做到心中有数。这是行政审批项目下放之前的必备功课，保留下来的行政审批项目都有其存在的意义与价值，而每项审批项目是归属中央政府还是地方政府则需要进行科学评估，行政审批项目的下放不是任意而为。二是分批次、有重点的下放行政审批项目。明确可以下放的审批项目后，应该依据地方政府的实际承接能力分批次、有重点的下放。本届政府成立后，国务院将简政放权置于改革的首要位置，一年多来分7批取消和下放了632项行政审批等事项。因此，分批次下放能让地方政府有时间去消化、安排每一批审批项目，避免因下放而打乱地方政府原有的工作秩序。 (三)审批项目下放的选择性 审批项目下放的选择性是指经过科学评估后将可以下放的审批项目下放到地方政府，而对于涉及国家发展战略、安全、能源、外交等重大审批事项应由中央政府保留。2004年的行政审批制度改革中首次出现了下放审批项目的举措，此后每一次改革都有一定数量的审批项目被下放到地方政府(见表3)。行政审批权力下放是中央与地方政府的关系、职责逐步明确后中央政府所做的理性选择，同时也是中央政府治理能力提升的表现以及职能转换的必然要求。“下放”不是最终目的，在下放之前弄清每一个审批项目的重要性及相关性后，做到该抓的抓好、该放的一律下放，避免出现为追求下放的“数字政绩”而“乱放”审批项目的现象；此外，下放前要调查了解地方政府的承接能力，看其是否具备承接相应审批项目的条件，做到量其力而放其权。
四、地方政府接权的技术 (一)制度保障 审批权力的下放即给地方政府增加新的审批权力，因此地方政府应做好相关的配套制度以保证下放权力得以规范、有效地运行。总的来说应做好以下几个方面的工作：一是审批部门的问责制度。对于审批部门来说权责利的构成应该是一个“等边三角形”，权是审批部门职责范围内所拥有的支配一切可使用资源的力量，责指所要承担的责任即职务所对应的义务，利就是利益即得到的好处。而问责制度建立的目的就在于促使审批部门“权责利对等”，权力与责任的统一能让审批部门更好地履行其职责，同样被责任束缚的权力在运行过程中亦不容易出现“借权牟利”现象。二是申请人的救济制度。这项制度的建立是为了保障和畅通群众的利益诉求通道，倾听民声、了解民需才能让下放的行政审批项目更好地服务于经济社会与群众；此外，申请人是改革的风险承担者和利益获得者，行政审批申请人相对来说比较了解行政审批项目在实施过程中存在的问题与不足之处，因此在行政审批项目下放过程中及下放审批项目实施的过程中积极听取民意可以使改革更具针对性和有效性，从而降低改革的成本。 (二)组织保障 地方政府自身的组织结构状况也是影响其承接有效性的一个重要因素，体制健全机制顺畅、部门间权责明晰的政府机构有利于承接下放审批项目以及下放审批项目工作的日常开展。以往行政审批制度改革中常出现“有利项目大家抢”“无利项目相互推”的现象，究其原因主要是由部门职责不明确而引发的。地方政府组织机构是下放审批项目的落脚点与发展平台，行政审批项目的下放将会带来以下问题：第一，会不会打乱原有的组织结构，扰乱原有的工作秩序；第二，下放审批项目能否得到合理安置；第三，是否有相应的工作人员来运行下放的权力……这些问题都与地方政府的组织机构密切相关。为了有效解决以上所列的问题以及更好地安置、运行下放审批项目，地方政府应依据部门权责关系以及下放审批项目的性质，对现有的组织进行调整，该合并的合并、该拆分的拆分、该取消的取消、该新设的依据相应的法律法规依法组建新的部门，从而为下放审批项目提供一个良好的生长平台。 (三)人事保障 审批项目下放牵涉到地方政府组织机构的调整，而组织机构调整必然会引起人事变动，权力下放的最终目的是运行，而权力运行则需要配置相关公职人员。总的来说地方政府可以通过以下两种途径来为下放审批项目配置合适的工作人员：第一，内部人事调整。通过对组织内部的人事进行调整、优化工作流程，从而调出一部分人手来接任新的工作。第二，外部聘请。通过向社会公开招聘，选择合适的人员来承担下放的审批工作。对于常规性行政审批项目工作人员的配置，采用内部人事调整可以降低劳动力成本，而且被调配过来的人员也能较快适应工作环境投身新的工作任务；然而对于具有一定技术含量的审批项目来说，可能对工作人员的专业知识以及工作技能有一定的要求，此时采用外聘的方法比内部人事调整更为方便、高效，因为直接选聘具备一定职业资格的工作人员能够使工作较快开展，节省培训成本。除了人员选配外，在下放审批项目工作开展过程中要加强对工作人员的监管与考核，绩效优先、撤换不合格的工作人员，以确保下放审批项目得到良好的运行。 (四)财务保障 财务是维持组织机构正常运转的基本物质条件也是组织行为的调节棒。组织结构的调整优化，人事调整以及工作的日常开展都需要财务支撑，同样财务状况也是影响地方政府承接下放审批项目有效性的重要因素，这里所说的财务保障包括以下两个方面的内容：一是维持日常办公所需的费用。这里所说的办公经费包括日常工作所需的办公设施、设备以及公务人员的薪水等，充足的办公费用是下放行政审批工作正常开展的前提，也是一个组织体系正常运转的物质基础。二是严格按“收支两条线”对审批费用进行管理。部分行政审批项目在审批过程中会收取一定数额的费用，然而由于我国在审批费用行使方面缺乏相应的规章制度，导致部分审批部门在利益的驱使下出现私设审批项目、审批费用“收支不分”“坐收坐支”的现象，审批费用的欠规范使用一定程度上滋生了腐败。因此对审批费用的支出要做到科学划拨，有效监管，调理明晰，严格按照“收支两条线”对审批费用进行管理，这样既有利于规范审批部门的行为，也能有效防止腐败现象的产生。 五、外部环境的影响 (一)市场环境 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。简而言之，就是要充分发挥市场在资源配置中的作用，最大限度减少政府对经济活动的干预，然而行政审批项目的下放增加了地方政府参与经济活动的渠道，势必会对原有经济秩序造成一定影响，而影响的好坏直接取决于地方政府对权力以及其职能的界定。行政审批制度改革是在不做“外科手术”(机制改革)的情况下也能推进政府职能转变。[4]地方政府在承接下放审批项目后应该理性、科学地运用手中权力，正确处理政府与市场的关系，充分尊重市场在资源配置中的决定性作用。要在发展并完善现有市场经济秩序的前提下有效运作下放的审批权力，既不能过分干预原有的市场秩序，又要有效弥补市场作用失灵的领域、建立公平有序的市场环境、增进各市场主体之间的信任等，这将是地方政府权力行使的一个重要归宿。 (二)社会组织培育 社会组织作为现代社会的第三部门，是国家治理体系的重要组成部分，也是社会管理体制的重要参与者，在推进国家治理能力现代化方面负有重要职责，发挥着独特作用。[5]然而，由于社会组织本身力量薄弱、政社关系不够明确等原因导致我国社会组织在社会治理中发挥作用的范围及大小有限。相比政府组织而言，社会组织代表集中反映某一群人或一个行业的利益，而政府代表的是绝大多数人的利益。政府、市场、社会中介组织都是社会治理的重要主体，其中政府发挥着主导作用，立足于宏观层面引导；市场决定资源配置是市场经济的一般规律；社会组织由行业内部自发产生集中代表本行业的利益，能够有效弥补地方政府与市场调节的不足。互补关系理论指出在公共服务供给过程中由于存在政府失灵与市场失灵的现象，总有一些需求会得不到满足。社会组织参与公共服务正是为了满足这些“未得到满足的需求”。因此，地方政府需厘清其与社会组织的关系，充分利用社会组织同质性高、凝聚力强等特点，不断鼓励引导社会组织参与社会治理。 (三)民众监督 对政府权力限制不当或限制过头，有可能导致“软弱国家”“低能政府”现象的出现，其后果是国家安全、社会秩序、国民自由与权利等失去应有保障，增进公共福祉更是无从谈起。监督是保证效率的有效途径，对行政审批的监督需渗透到各个环节，打破传统的“监督机构——审批部门——申请人”单向链式监督，建立一种全方位、多监督主体式的双向监督(有些学者亦称其为闭环监督)。在双向监督体系中，申请人既是行政审批的服务对象，又是审批工作的监督者和信息反馈者。建立畅通的监督机制是行政审批制度改革的必然要求，审批部门在接受群众监督的同时听取群众的意见和想法，让行政审批工作更具有针对性、可行性和可接受性；此外畅通监督机制可以有效防止新增审批部门出现设租寻租、行政资源的浪费或不合理的使用现象，有利于促进行政权力的有效运行及政府职能的转变，从而避免“政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化”[6]的牟利式审批。 六、结语与展望 在此，以地方政府承接下放审批项目的有效性为研究视角，进一步对影响地方政府承接有效性的因素进行了分析，最后得出了中央政府层面“放”的艺术、地方政府“接”的技术以及外部环境是影响地方政府承接有效性的重要因素。中央政府是下放工作的始发者与统筹者，其下放的质量直接决定了地方政府承接质量；地方政府是下放项目执行者，不仅要为下放审批项目提供生存与发展的平台，还要将下放审批权力有效运转起来；外部环境则是下放审批项目的作用空间，下放的审批项目最终要与市场、社会组织一道为规范市场经济、促进经济发展作出贡献。因此，要考察地方政府承接下放审批项目的有效性就需要综合考虑以上三个方面的内容。 *该标题为《重庆社会科学》编辑部改定标题，作者原标题为《地方政府承接下放审批项目有效性的影响因素分析》。 注释： ①新一轮改革的突破口［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/legal/2013-06/13/c_116123208.htm。 ②引自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。 ③深化行政审批制度改革任务仍很繁重［OB/EL］http://www.scopsr.gov.cn/xzspzd/zxdt/201409/t20140901_265534.html。 ④中国机构编织网网址为：http://www.scopsr.gov.cn/xzspzd/。
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