发达国家粮食政策的调整，本文主要内容关键词为：国家粮食论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【内容提要】90年代，发达国家对其粮食政策进行了调整，其共同特点是：减少政府补贴，放弃保证价格，加强市场机制。农业政策的调整将加速农业向市场化、集约化、科学化方向发展。美国农业政策的改革，将使世界粮食市场产生新的贸易摩擦，直接影响世界粮食及农产品的市场价格。
粮食政策历来是世界各国农业政策中的核心问题，实行市场经济的西方发达国家，如美国、欧盟、日本、澳大利亚等主要粮食生产国和进出口国在粮食政策方面有许多值得重视的经验。在粮食经济运行方面，他们均采取保护性政策，主要是运用经济手段，灵活地调节粮食经济参数，以达到对粮食调控的目标。而对于粮食战略以及政策性较强的问题，通过法律手段，保证其稳定性和可靠性，此外，则运用行政手段加以干预和调整。
一、国家宏观调控政策
（一）制定粮食生产计划，以控制粮食总量平衡和结构平衡。保证粮食总量和结构平衡是美、日、欧等发达国家粮食调控的首要目标。粮食总量平衡是指国内粮食总需求和总供给之间的平衡；粮食结构平衡是指粮食种植结构、质量结构、消费结构、流通结构平衡等。为保证国内粮食总量和结构的平衡，发达国家政府还不断采用行政手段调控粮食生产。例如，日本政府对每个农民的种植面积、产量都做出严格规定，每年由各级政府向农民下达生产控制数。美国从1990年起，把农场主的作物播种面积基数划分为3类：1.休耕面积基数；2.计划作物播种面积基数；3.灵活耕作面积基数。农场主可以在灵活耕作面积基数上种植非计划的任何作物，休耕面积的计划由该产品的期末库存与消费量之比确定。80年代末以来，欧共体采取短期和中期的休闲、粗放经营和转产措施。休闲就是对土地实行休耕，粗放经营是指种植牧草不再种粮，转产是指把粮田转种经济作物或其他作物。为了不降低农民收入，各成员国对休耕面积提供休耕补贴。此外，欧共体对粮食生产实行最高保障数量限制。按照欧共体的《农业稳定法》，规定最高保障量为每年1.6亿吨。 在最高保障量内，保证提供保护价格，否则不但不提供保障价格，而且粮食生产者必须交纳共负生产税。其实施办法是：在每个粮食年度开始时，粮食生产者预交临时性共负生产税，到粮食生产年度末进行核算，如果没有超过粮食保障量，或者超过量低于3%， 那么生产者预交的共负税金全部或按比例退还给本人。为保护粮农的利益，规定种植面积不超过5公顷，出售粮食量不超过25 吨的小型粮食种植企业可免共负生产税。
（二）国家直接干预粮食收购。发达国家调控粮食流通的基本做法是：实行政府直接收购，以保障粮农利益和粮食流通的畅通。其中，美国通过无追索权贷款方式干预收购，欧共体运用干预价格进行收购，日本是通过指令性计划实行直接收购。
（三）建立健全粮食储备制度。美、日、欧等发达国家粮食储备政策的实施，很大程度上保证了国内粮食的安全。例如，美国是粮食生产和出口大国，在粮食储备方面实行政府储备和农民自有储备。政府的粮食储备一般由商品信贷公司进行，商品信贷公司保持着多年的谷物储备量。政府对农民自有储备实行优惠政策，如给予农民补贴、低于市场利率的贷款等。此外，政府还采取控制播种面积，实行土地休闲制度，目的在于缩减产量和保护土地，一旦需要则可将休耕的农田用于生产，实际上是一种间接的粮食储备形式。澳大利亚对粮食储存、处理和运输实行集中化管理，建立了以州为基础的储存、处理和运输体系。目前，粮食储存、处理基本上由5个散装处理机构承担，每州各1个，控制着年产量70%的粮食储备和处理，其余由农场和私人商业储存。每个散装处理机构都有1个由公路或铁路连接起来的接收网络， 并与出口港口相连接。
（四）建立发达的粮食市场体系。在该体系中，不仅有粮食现货市场，还有高度发达的粮食期货市场，保证粮价稳定和粮食购销畅通。此外，建立高效率的供求信息系统也是保障粮食供求平衡的一个重要手段。如美国农业部及各州的市场信息部门为农场主、批发厂商、经销商提供产品价格和供需状况的最新信息。美、日、欧各国还大力发展通讯信息产业，改善运输条件，以加强政府对粮食流通的调控能力。
二、价格信贷政策
（一）为了保证粮食生产的稳定和持续发展，美、日、欧等国家均对粮食生产者实行价格倾斜政策，以保护粮农利益，调动粮农积极性。由于各国国情不同，实施的办法也各不相同，如美国，70年代以后开始实施目标价格支持政策，即政府不再收购过剩粮食以提高价格，而是规定粮食的目标价格，并由市场调节，若市场均衡价格低于目标价格，则由政府补足差额。因此，在市场不断变化的情况下，粮农也可得到目标价格的支持。目标价格确保了粮食市场稳定和农民收入，同时也弥补了抵贷价格带来的弊端，可以减少政府的收购库存积压，避免国内和国际市场价格分离或扭曲。欧共体国家实施干预价格政策，一是使主要农产品之间的比价合理，二是使粮食与农用生产资料之间的比价合理。这种干预价格，实际上就是保护性价格，也就是说，当市场价格低于这个水平时，政府便用此价格进行收购，使市场粮价不致跌到这个水平之下。各种干预价格每年确定一次，由欧共体部长理事会决定。从1982/83年度以来，欧共体对软小麦、黑麦、大麦、玉米、大米实行统一干预价格。从1988/89年度开始，粮食干预机构有义务从上年10月到次年5 月以干预价格收购生产者提供的全部粮食。但是，这些粮食的数量不得超过最高保障量，质量应符合规定标准，并且是欧共体成员国自产的，对于不符合粮食质量标准的要扣除相应的差额或交纳补偿费。日本政府通过国家高价收购（如国内米价高于国际市场米价6—8倍）支持粮农。
美、日、欧还通过银行向粮食生产者提供各种低息（或免息）贷款，粮食信贷在农业信贷中占有相当大的比重。其中，美国实施“贷款率”（相当于最低的保证价格）和“无追索权贷款”措施。农民可以用自己的产品作为抵押，获得为期10个月的短期贷款。如果市场价格高于贷款率加利息，农民可以出售农产品以归还贷款的本息，或者将农产品交给“商品信息公司”以抵偿贷款的本息，为此造成的损失则由商品信息公司承担。日本采取制度金融，对粮食实行信贷支持。制度金融分为财政资金和民间资金两种。财政资金用于融通农协系统等一般机构所不能供给的长期低息粮食资金，利息为3.5—7.5%；民间资金指用于农业现代化的资金等，尤其是农协系统的资金，贷款期限长达15年，年息6.5%，而普通放贷年息为10.95—12.04%。目前，从发达国家粮食信贷来看，具有两个明显的特征：一是中长期贷款比重越来越大，二是贷款利息较低，甚至对个别贷款实行免息政策。
（二）运用价格和信贷政策也是发达国家调控粮食流通的一个重要手段。在价格方面，美国实行目标价格调控，并重视市场价格信号的引导。农场主、基层收购站、合作社，以及专业粮食经营公司，一般均参照芝加哥粮食期货交易市场的价格水平进行交易。在信贷方面，美国农业生产合作社及基层收购站的经营资金全部由农业合作社银行提供，而粮食专业公司的经营资金来自商业银行，只是放贷利率稍高于农业合作社银行。日本和欧共体也都对粮食流通所需资金予以信贷保证。
在粮食进出口方面，欧共体实施“门槛价格”政策，目的是限制第三国（指欧共体成员国以外的国家）粮食和其他农产品的进口，以保证欧共体自产粮食和其他农产品的优惠权。也就是说，如果从第三国进口粮食和其他农产品，其销售价格不能损害欧共体市场的价格水平。粮食“门槛价格”的计算标准和方法是，从第三国进口的粮食在欧共体市场上需以不低于牌价的价格供应（指欧共体价格体系中粮食的最高限价）。在指导和确定“门槛价格”时，要扣除进口粮从港口鹿特丹到消费区的运费和中转费用。
三、补贴政策
（一）生产补贴。发达国家对粮食生产补贴主要分为基础性补贴、限产补贴和转产补贴。基础性补贴是国家对农业基础设施建设的补贴，如土地保护和改良、水利设施建设、购置农业生产资料，以及对粮食科研、试验、推广等工作的一种间接性补贴。日本从60年代起，对农田分期分批进行改良，所需经费的45%由中央财政提供，50%由地方政府提供，5%由农户负担。 澳大利亚的联邦和州预算每年用于保护开发水资源、土地开发资源支出为1.76亿澳元，农业生产资料补贴每年约1 亿澳元〔1〕，包括化肥、燃料、农牧用药品、农业机械等，同时， 对农业生产资料的补贴额随具体情况而变化。除基础性补贴外，发达国家还对某些粮食品种实行限产、转产补贴政策。
（二）消费补贴。粮食消费补贴主要是为了保护低收入消费者的利益。日本的粮食消费补贴额比较大，仅大米一项，每出售一吨，政策则补贴10—15万日元，补贴总额每年平均高达1万亿日元左右。此外， 日本还对中小学生实行低价供应午餐制，政策每年用于这方面的支付2000亿日元。美国主要以食物券形式为部分消费者，如低收入家庭、老人、缺乏营养的妇女、儿童提供补贴，每年大约要支付50亿美元。其做法是：国会根据不同时期的收入水平，规定人均收入的最低界限，没有达到这个界限的消费者可以到政府有关部门领取免费票证，凭此证到指定商店领取面包等食品。近年来，采取由政府拨出专款，地方自筹部分专款用于救济生活困难者、低收入者，用于资助困难的农场。
（三）出口补贴。为鼓励扩大出口，向经营者提供粮食出口补贴。例如，欧共体的粮食法中规定，对粮食及其制品依据出口数量、质量和出口地区提供补贴，补贴额一般相当于欧共体市场价格与世界市场价格的差额。同时限制出口量，其中小麦出口量限制在世界小麦总出口量的14—16%。1985年美国开始实施出口促进计划，该计划规定有具体的执行程序、需要补贴的粮食品种及出口国家。1988年又将其列入《综合贸易法案》，利用补贴手段，提高美国粮食在世界市场上的竞争能力，扩大粮食出口。
四、法律保障制度
（一）制定稳定粮食生产的有关法律政策。如美国的农业立法中明确规定：1.土地可以抵押；2.建立土地所有权制度，促进土地合理流转；3.实施土地租赁法，非土地所有者可以通过租赁耕种土地；4.农场可以继承、转让或买卖，有利于农场经营权或所有权的转移；5.运用合同和担保，保证农用生产资料的供应和质量；6.允许多种经济成分存在，可以通过合伙等形式组建农业企业，依法获得资金，并承担有限责任。
（二）建立完善农产品流通体系的有关法律政策。发达国家在完善农产品流通体系方面，均制定了一系列法律、法令和条例，以保证产品质量，保护竞争和公平交易，制止垄断行为，形成了相当完善的流通体系。如澳大利亚、日本对粮食管理主要依靠法律手段，不仅法制健全，而且运作有序。澳大利亚的《小麦销售法》规定，小麦以外的其他粮食销售，由各州立法进行管理。1989年，澳大利亚对《小麦销售法》进行修改，取消强制性收购权力，放开国内市场，取消对国内市场价格的行政控制和联邦政府的最低保证价格。建立小麦产业基金，由政府对小麦局进行贷款担保，使贷款担保额扩大到占预算净收入的85%。并通过小麦基金征收法筹集小麦产业基金。此外，澳大利亚和日本对粮食产、供、销实行统一管理制度，这不仅有利于政府的宏观调控，加强产销之间的联系和协调，也有利于根据国内外市场变化进行内外贸易调剂。
（三）建立粮食生产保险制度。1980年美国通过了《联邦作物保险法》，将联邦农作物保险公司的股金增加两倍。农业部为所有保险作物提供30%的保险费补贴，向提供作物保险销售和服务的私人公司支付回扣。但是投保者当年作物收成必须减少25%以上时才能得到最高赔偿额。另外，根据《特别灾害援助法》，如果受到大范围的严重自然灾害，所有遭灾的农场主都可得到紧急灾害援助。
五、关税政策和许可证制度
对粮食进口实行“撤油差价”关税政策，是欧共体实行粮食贸易保护主义的又一重要手段。如果世界市场上粮食价格低于欧共体市场的价格水平，第三国要向欧共体出口粮食，要课以“撤油关税”，税额相当于世界市场与欧共体市场价格水平之差额，“撤油差价”关税的幅度由欧共体委员会确定。
欧共体粮食对外贸易的基础是实行进出口许可证制度。各成员国签发的进出口许可证在欧共体内部均有效。对粮食进出口许可证赋予如下权利：规定在一定的期限内粮食进出口的数量。在实际贸易活动中，允许超过许可证规定数量的5%，也允许低于规定数量的7%。如果许可证遗失，在出示必要证据材料的条件下，可以签发代进口、代出口许可证。对粮食进出口许可证规定有效期限，进口许可证有效期为：全部基本粮种45天；面粉60天；其他粮食加工品为5个月；大米3个月。出口许可证有效期为：全部基本粮种45天；全部粮食加工品为5个月。
六、粮食政策调整的影响
世界农业面临的最突出问题是粮食问题。联合国粮农组织和国际权威机构指出，世界粮食短缺将日趋严重。面对这种形势，近几年来美国、日本、欧共体、澳大利亚等主要粮食生产国和进出口国均对本国的粮食政策进行了不同程度的调整。
美国对粮食政策的调整变化最大，这主要体现在1996年制订的新的《联邦农业完善与改革法》中，该法规定，经过今后7年的过渡， 政府将完全取消实行了60多年的粮食生产控制和对农场主提供的价格和收入补贴，把农场主完全推向市场。其具体内容为：第一，为了使农场主的利益不受损害，新法律制订了“生产灵活合同补贴”政策，一方面，要求生产者继续执行现有农业资源保护计划和沼泽地保护条款。另一方面，国家制订生产灵活性合同补贴的年度计划，将对粮食、油料、棉花生产的补贴与种植面积挂钩，并在1996—2002年内逐年减少补贴总额。第二，取消对作物耕种面积的限制。从1996年起， 农场主开始拥有100%的权力根据市场的需要耕种自己的土地，允许农场主在自己的土地上自由放牧、收割，签订生产灵活性合同补贴的农场主可以用100 %的合同面积和其他土地来种植任何作物而不减少补贴。第三，对无追索贷款权做了修改，其中小麦和玉米的最高贷款率不得超过1995年确定的水平，高梁、大麦、燕麦的贷款率可以参照玉米价格予以确定，大米的贷款率冻结在1995年的水平上，即每普式耳6.50美元。第四，取消了农场主的储备计划。第五，提高了政府向农场主的贷款利率，在原来的基础上增加一个百分点。
90年代以来，迫于乌拉圭回合贸易谈判的压力，以及解决农产品过剩，减轻国家预算和农民负担，欧共体对粮食政策进行了调整。其具体措施是：第一，用对农民的直接补贴取代价格补贴和出口补贴。第二，为减少生产过剩，一是降低价格，二是减少生产配额。1993年到1996年，将谷物价格下降29%；实行土地休耕制，对接受休耕15%土地的农民按种植面积给予补贴；逐步减少出口补贴， 在同美国谈判中， 同意从1994年起，6年之内削减出口补贴21%。从1995年7月起，放宽对某些农牧产品的产量限制，扩大粮食等农作物的播种面积，将1996／97年度耕地休闲率由原来的15%减少到10%。
近几年来，澳大利亚粮食政策调整的目标是，强调为农民赚取更多的利润和提高小麦在国际市场上的竞争能力。因此，政府将过去对粮食生产进行价格补贴改为对最需要帮助的个人进行扶持政策，尽量避免因国家的干预使粮食市场扭曲。所谓对个人进行扶持的政策，即“援助农民的政府计划”。其援助范围是：第一，改善农业的生产结构，主要是指农场根据市场变化而转产所需资金；第二，帮助遇到特殊困难的农民恢复生产；第三，对那些规模小，难以经营的小农场主提供经营援助。此外，根据立法，通过乡村调整计划，财政上为少数农场主提供贴息贷款。
日本人多地少，农产品不能自给，是典型的粮食进口大国。因此，日本是世界上对农业保护程度最高的国家。农业保护政策的实施使日本农业的竞争力日趋下降，农业成为日本与其他国家贸易摩擦的主要领域之一。近几年来，日本对农业政策进行了改革，并通过了《新粮食法》。其政策变化特点为：第一，减少政府的行政干预，加强市场机制的调节作用。如原来对大米实行全量管理和直接管制，向部分管理和间接管制过渡，从“政府米”为主向民间流通的“自主米”为主转变，尊重生产者的决策自主权。第二，加强价格的调控作用。政府米的收购价格要反映自主米价格和供求动向，确保再生产的需要。消费者价格要反映供求实情和有利于市场的稳定。在确定价格之前，要听取农政审议会的意见。自主米价格的形成要法律化，通过投标交易形成的自主米价格不仅作为交易的标准，而且也是决定储备米的买入或卖出价格的重要基础。同时，对大米进口量加以限制，并规定加价上限，对部分进口大米实行买卖双方联名投标的制度。第三，在流通领域，分为计划内和计划外。计划外大米的流通，生产者事先要向国家申报销售数量，然后方可自由流通。允许经营5公顷以上耕地的农民直接同消费者进行交易， 有限度地实现农民自由生产和出售大米。集市销售由许可制改为登记制，指定法人改为自主流通法人。第四，日本原来限制国外粮食及农产品进口数量，以保护本国农民利益。1993年底，日本接受了《乌拉圭农产品贸易协定》对粮食和农产品进口实行新的政策：（1）1995—2000年， 进口大米不实行关税，但要实行最低准入量，从1995年占国内消费量的4 %（约40万吨）增加到2000年的8%（约80万吨）。（2）除大米外，过去限制进口的农产品（小麦乳制品、淀粉、杂豆、花生等等）均实行关税化，税率以基准年份国内外差价为基础进行确定，并在1995—2000年内削减15%。第五，改革经营体制和经营方式。重点是实行规模经营，由现在每户耕种0.7公顷扩大到10—20公顷，同时建立法人农业组织， 耕作面积可达35—50公顷。允许土地买卖和转让。加强农业基础设施和农田基本建设，目前正在实施第四个土地改良长期计划（1997—2002年），投资41万亿日元，用于灌溉、田间管理、国土保护、防灾、农地开发等项内容。
七、几点看法
第一，90年代以来，发达国家粮食政策调整的共同特点是减少政府补贴，放弃保证价格，加强市场机制。但是，由于农业在国民经济中的基础地位和作用，短期内还不能完全取消对农业的保护政策。
第二，世界农业将向市场化、集约化、科学化发展。1996年美国已把农场主完全推向市场，不仅参与国内的市场竞争，也要参与世界市场竞争，这将导致经营不善的中小农场破产，大农场必将大规模更新设备和采用最新科学技术，以使农业生产效率得到空前提高，这将推动农业新的科技革命，加速农业集约化和科学化发展进程。
第三，美国农业政策的改革，对其他国家农业提出了新的挑战。美国政府取消了对农场主的价格补贴，并提高了贷款利率，这将影响到农场主的收入水平。因此，他们必然提高生产技术水平，降低成本，增强产品出口竞争能力，从而给其他农产品生产国和进出口国造成压力，导致某些国家农业面临困境。同时，美国是农产品出口大国，其产品在世界市场上具有很强的竞争力，也将迫使欧盟等粮食生产国和进出口国进一步调整进出口政策，促使他们放弃关税和非关税壁垒，从而产生新的贸易摩擦，直接影响到世界粮食及农产品市场价格。＊
注释：
〔1〕《世界农业》1996年第6期。
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