科学事业单位设备购置项目全过程预算绩效管理探讨
——以上海市计量测试技术研究院为例
●孙晓光
【摘 要】 随着国家对科研工作的重视，科研仪器设备的购置费占到科学事业单位自筹资金预算支出的很大部分。本文以上海市计量测试技术研究院设备购置项目为研究对象，基于其预算绩效管理现状和存在的问题，尝试有针对性地提出科研事业单位设备购置项目的绩效管理体系设计及绩效评价模型——结合设备购置流程，构建以绩效目标为导向的全过程预算绩效管理体系。
【关键词】 科学事业单位 设备购置全过程 预算绩效管理
一、引言
对于专注科学研究、社会公益的科学事业单位来说，专业的科研仪器设备是保障科研工作顺利进行的重要基础条件。近年来，随着国家对科研工作的重视，对科研经费的投入不断增大，科研仪器设备的购置量也在逐年增加，设备购置费成为科学事业单位财政资金预算和自筹资金预算支出中的很大一部分。
在当前党和政府全面实施财政资金绩效管理的大趋势下，加强科学事业单位自筹资金的预算绩效管理势在必行。由于自筹资金十分有限，加强自筹资金的预算绩效管理对于优化自筹资金配置、提高自筹资金使用效率具有重要意义。同时，完善的设备全过程预算绩效管理体系，能够进一步优化设备购置流程，从源头上把控设备购置项目预算绩效管理，增强设备购置的科学性，避免出现重复购置、设备使用率低甚至闲置等状况发生。
二、科学事业单位设备购置项目预算绩效管理现状及问题
上海市计量测试技术研究院 （以下简称“上海市计测院”）目前主要是以项目形式购置设备，流程可分为立项、采购和验收、验收后使用三个环节。立项环节，首先由院内专业部门根据本部门需求撰写项目建议书，经过内部评审后进入项目库。每年组织院内专家进行两轮评审，再组织外部专家进行一轮评审，通过后上报领导及上级部门审批后立项。采购环节，项目立项后由项目负责人撰写计划书，交由条件保障处统一负责采购，并严格按照计测院采购管理办法、招标管理办法和合同管理办法等相关制度进行采购、验收。验收后使用环节，设备验收后专业部门人员正式开始使用设备。
在贯彻与落实绩效管理的工作中，上海市计测院已颁布绩效管理办法，结合各部门业务需求与增长、单位侧重发展与战略、设备管理与绩效评估相挂钩的方式，制定了一系列的绩效管理与评价思路。
在此过程中，虽取得了初步成效，但在实际操作中仍有若干问题：
绩效运行监控是全过程预算绩效管理的重要一环，是指上海市计测院根据该设备购置项目确定的项目绩效目标，通过动态或定期采集项目进度情况和设备运行绩效等关键信息，对项目绩效目标的完成情况进行跟踪。并在反映项目实际情况的基础上，及时、系统地反映在预算执行过程中，设备购置项目在项目预算执行、项目进度管理以及设备运行绩效，与预期计划的匹配情况，纠正监控中发现的绩效运行偏差，以促进项目绩效目标可以如期实现。
二是设备采购过程监管力度不足。目前院内各专业部门自行负责设备采购的过程进度管理，但在实际操作中对项目的跟踪监控力度仍有不足，常常发生设备发货晚于约定时间、设备验收晚于计划时间等情况。
三是设备运行效益不够客观、准确。主要是目前设备运行实现效益主要由院内各专业部门意见为主，且设备运行效益的预期目标也均为院内各专业部门填报，计测院设备运行实现效益评价的客观性、准确性有待提高。
总结而言，计测院对使用自筹资金购置设备项目的全过程管理中还有待提高。事前项目立项环节缺乏有效、统一的目标评审标准；事中项目实施环节监管力度不足，关键时间节点出现偏差；事后运行评价环节对设备效益的评价不够客观、准确。因此，基于预算绩效管理的整体方针及背景，结合设备采购项目相关流程，计测院通过构建全过程预算绩效管理体系，以期建立更好地管理机制解决上述问题。
美术就是借助线条与色彩来展现美的艺术形式，能够陶冶学生的情操，提升学生的艺术修养。但是在传统的小学美术教学中，教师往往在课堂中向学生传授理论知识，并按照书中的内容来向学生介绍作品，让学生掌握不同风格。在这种教学模式的影响下，使得课堂氛围十分枯燥，学生的学习积极性不高，所以也就难以感受到美术学习中的趣味性，教学效果也不理想。
三、构建科学事业单位设备购置项目预算绩效管理体系
自筹设备购置的绩效评价指标体系基于遵循指标体系构建基本原则，运用逻辑分析法进行设计，首要工作是明确自筹设备采购投入的运作。自筹设备采购投入首先应有明确的目标导向，在目标导向明确的基础上，进行有效的投入，经过一系列的管理运作流程，形成产出，发挥综合效益。
（一）强化绩效目标管理及应用
目前，国内外财政支出绩效评价指标体系的构建通常选择逻辑分析法，即从设定条件和可能发生结果的因果逻辑相关性的分析，借以找出自筹资金投入与设备运行产出效果之间内在联系的绩效分析方法。逻辑分析法是绩效评价的重要手段和方法，是用来分析投入、管理过程以及预期结果之间关系的系统方式。
结合项目绩效目标进行立项评审。在项目绩效目标的基础上，通过评审项目的预期绩效情况，重点关注项目实施必要性、项目实施可行性、项目预期产出及效果、资金匹配行等方面内容，对项目进行打分。按照项目绩效目标的分值对项目进行排名，并作为纳入院项目库和安排自筹资金的依据，在自筹资金预算总额有限的情况下，按项目立项评审分数排序，优先安排排序靠前的项目立项，以达到进一步优化自筹资金配置，提高自筹资金使用效率的目的。
因为气候变化、人口增加、劳动力减少和食品安全等因素,促使农业寻求更多创新措施来保护和提高农作物产量。目前主流的大棚控制方法是采用农业物联网技术对温室大棚进行智能控制,通过智能传感器对大棚内环境数据进行采集,然后专家系统根据大棚内的环境状况提供控制设备的下一步动作[1]。由于专家系统是根据种植专家的经验来设定的,不能根据实际情况做出实时决策,从长远来看不利于植物的生长。
因此，强化绩效管理是要求专业部门在申请项目立项时同时设置项目绩效目标，在申请项目预算时同时申报绩效目标，进一步完善绩效管理，便于后续开展预算执行跟踪、预算执行完成后评价；上海市计测院结合项目绩效目标对设备购置项目进行立项审核，并以此作为安排自筹资金预算的参考依据。基于上述情况，对立项环节的自筹设备绩效管理进行了完善：
目前对SF6气体泄漏检测技术可分为主动式(其中包含卤化物测漏仪、气体红外吸收成像、激光光学光谱检测、吸收度-体积分数检测和紫外线电离型SF6检漏仪)和被动式(肥皂泡法、包扎法、真空监事、气体红外辐射成像和湿敏电容及传感器测量)，这些泄漏检测技术手段存在工作量巨大、成本高，且不能第一时间发现泄漏点位置，无法及时有效的指导GIS设备的运维检修工作[3-5] 。
加强项目绩效目标申报管理，按照“谁使用资金，谁编制目标”的原则，由申请使用自筹资金购置设备的部门编制项目绩效目标，并与项目预算同时申报。申请使用自筹资金的专业部门填写项目基本信息和项目所要达到的产出目标、效果目标和影响力目标，设置绩效目标的具体数值，并在上报项目建议书时同时上报项目绩效目标申报表。
设备购置项目的立项需要经过多方论证、专家评审后确定。目前上海市计测院的自筹资金项目绩效目标管理还不够完善，大部分专业部门未申报绩效目标，不利于绩效管理工作的开展；此外，由于科学事业单位每年可用于设备购置的自筹资金有限，难以一次性满足所有需求。
（二）开展绩效运行监控，加强项目进度管理
一是缺乏有效、统一的目标评审标准。主要是院内各专业部门、研究所根据本部门需求提交设备购置项目，并经过内外部评审等环节确定。而现状在于内外部评审时，多以单个项目的购置需求、设备所带来的效益等方面进行评判，缺少设备间的对比标准，无法判断设备购置优先级，导致在有限的自筹资金下，计测院难以在不同专业领域拟购设备中明确今年到底应该购置哪些设备。
同时，上海市计测院可以重点选择当年项目预算中通过绩效目标评审的大型仪器购置项目和涉及跨境设备采购的项目，在核对项目基本信息的基础上，根据实际需要，对项目绩效目标按设备类型细化，如经济效益为主的设备和社会效益为主的设备，确定绩效运行监控的重点目标。依据确定的重点目标，对项目管理的相关内容和目标要求的完成情况实施绩效跟踪，归集跟踪信息，并进一步对照重点跟踪的目标，发现绩效运行偏差、分析偏差原因，结合项目实际提出实施纠偏的路径和方法。最终根据跟踪情况，形成跟踪结论，撰写绩效跟踪结果报告。
正如卢梭所言，“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中”[17]4。网络政治参与娱乐化，表面上是个体政治参与自由化的结果，实则是政府权力规制与个体行为之间达成的默契，是政府权力与个人权利冲突基础上的均衡。
（三）完善后评价绩效指标体系
绩效评价是自筹设备全过程绩效管理体系中的重要手段，是根据设定的绩效目标，通过设计科学、合理的绩效评价指标体系、评价标准和评价方法，对自筹资金购置设备的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价，评价结果应用到往后年度的项目绩效管理、立项管理，最终形成全过程预算绩效管理体系的闭环管理。
实现现代化灌区建设，除了在灌区建设时期准备备充足资金之外，还需要在后期维护中准备充足的资金。出现问题及时解决，有效保障灌区和整个水利工程的正常运行。没有充足的维护资金，灌区的维护工作将很难开展。
在自筹设备购置项目中，绩效目标是指上海市计测院使用自筹资金购置设备并在设备投入使用一定期限内，所达到的产出和效果。
全过程预算绩效管理体系是由绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、绩效评价结果反馈和应用共同构成的覆盖设备购置项目全过程的管理体系。对于科学事业单位来说，全过程预算绩效管理体系构建路径应结合设备购置管理流程，即从绩效目标管理与项目立项管理出发，到设备采购与绩效运行监控、设备验收后使用与绩效评价实施，最终绩效评价结果反馈和应用于下一预算年度的绩效目标管理与项目立项管理，形成闭环。
俄罗斯一党制向多党制的过渡始于1991年叶利钦上台执政，其颁布的使俄罗斯政府机关非党化的总统令亦使党的新体制于苏共二十八大期间得以确立。多党制、政治多元化则在1993年获得通过的俄罗斯联邦宪法中被进而确认。自此在俄罗斯，多党制得以合法化。
在具体设计绩效指标时，由于自筹设备的采购流程和自筹设备本身所具有的特点，因此每个指标的设计首先应当遵循针对性原则。此外，还应贯彻指标设计的基本原则，以实现真实、准确地反映绩效状况的目的。指标的权重也应根据设备特点、考核重点按照科学、合理的理论方法予以设计。
1．1．1 调查组 2008年3－12月就诊于佳木斯大学附属第三医院的脑瘫确诊儿童的父母，剔除资料不全者，实际调查人数128名，年龄（30．93±4．06）岁，父亲44名，母亲84名。儿童年龄（2．69±1．77）岁，男73名，女55名，男女比例1．33∶1。
自筹设备绩效评价指标将根据自筹设备采购投入的特点，在遵循指标设计基本原则的基础上进行设计。评价指标分为两类，即共性指标与个性指标。共性指标是适用于所有自筹设备类别的评价指标。共性指标的设计应抓住自筹设备采购投入的运作流程，充分考虑自筹设备采购投入的一般特征，选择体现自筹设备采购投入绩效、适用性强、重要的指标。个性指标是针对不同自筹设备类别，反映项目独特性的指标。个性指标的设计，应重点把握自筹设备不同类别的特征，指标的选择应反映个性化因素。
权重设计上有以下几个要点需要注意：第一，在完成指标选择后，根据现有的权重确定方法（AHP法、德尔菲法和平均法）需保持一致性；第二，决策、管理类指标的考察重点应放在考察规章制度的执行情况方面，避免因同一因素重复评价。第三，原则上，同一指标每年的权重设置可以不同，但需保证单一维度总权重的基本稳定。如果需要跨年度比较，相同指标体系对于指标的不同年度权重需设置一致。
根据自筹设备绩效评价指标体系构建思路与实现路径，最终形成一套自筹设备绩效评价指标体系，共涉及4项一级指标，9项二级指标，34项三级指标。上海市计测院之前使用的绩效评价指标体系仅有2项一级指标（经济效益和社会效益）和9项二级指标，仅是对设备购买后的绩效后评价，没有涉及到项目立项、项目管理和影响力因素等内容。当前的指标体系包括4项一级指标，分别为项目立项、项目管理、项目绩效以及影响力因素，是一个全过程预算绩效评价体系，整个绩效评价指标体系更科学，更全面。
（四）强化结果应用
在自筹设备购买项目结束后，（绩效评价部门）收集、审查、核实绩效评价相关资料，并使用《自筹设备绩效评价指标体系》进行具体评价，最终在综合分析的基础上形成绩效评价报告。评价结果作为项目部门往后年度自筹设备购置项目立项的参考依据及评审指标，以此构建绩效闭环管理。
同时，绩效评价结果还可与上海市计测院专业部门相关工作人员的工作绩效进行挂钩，作为年度工作考核、人员晋升的参考依据。
参考文献
[1]李蔚.财政预算绩效目标管理存在的问题与对策[J].经济师，2016，（06）.
[2]刘国永，熊羽.全面实施预算绩效管理视角下政府购买服务绩效评价体系构建[J].财政监督，2019，（04）.
[3]罗杰，王文才.浅析绩效深度融入全过程预算管理的路径和方法[N].中国财经报，2017-12-2.
（作者单位：上海市计量测试技术研究院）
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