社会转型期地方政府能力问题，本文主要内容关键词为：转型期论文,地方政府论文,能力论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对处于社会转型期的国家而言，改革政府和改革经济几乎是同等重要的。政治框架在社会经济发展的驱动下作历史性变革，被界定为政治发展。发展的目标总是以增强政府能力，转变政府职能为目的的。而政府能力更为重要。
政府能力(Government Capacity)是国家能力(State Capacity)的重要组成部分。主要指国家行政机关在既定的国家宪政体内，通过制定和执行积极而有效的公共政策以及为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调整社会关系和社会行为的制度及其机制，进而在比较的意义上促进国家快速、均衡、持续发展的能力。“国家之间政治上最重要的区别，不在于政府的形式，而在于政府的水平”。（注：亨廷顿《变动社会中的政治秩序》，上海译文出版社1989年版第1页。）即一个政府的能力。当人们把政府能力作为转型社会一项重要内容来研究时，更多地是对中央政府而言。（注：如金太军《政府职能与政府能力》（《中国行政管理》1998、12、20-30）、《政府能力引论》（《宁夏社会科学》1998、6、27-32）等。少数学者涉足对地方政府其他问题研究，如孙学玉《我国县级机构改革的七种模式》（《行政与法制》1999、2、46-48）、《地方政府机构现状及改革迭陷困境的原因分析》（《理论前沿》1999、14、22）。）而事实上，地方政府作为国家机构的重要组成部分，其政府能力同样具有推动社会经济发展地位和作用。
一
自从国家产生以来，设置地方政府就具有普遍性。除了古希腊实行直接民主制的小城帮和近现代的个别特别（如梵蒂冈、安多拉、利克斯顿泰恩）外，其余各国无不设置地方政府。设置地方政府的最大理由是地方政府具有中央政府不可替代的管理地方经济和地方公共事务的功能。尽管各国由于政治制度不同及受其他因素（如地理、人口、历史和文化等）的影响，其地方政府在推动社会经济发展所处的地位和作用有很大差异（这种差异同样存在于同一个国家的不同地区的地方政府），但从实践上，中国地方政府在推动社会经济发展发挥政府能力方面至少有如下共同的作用和优点。
第一，地方政府直接接触当地的个人和团体，能够及时了解来自人和团体自发产生的创新意图及制度的预期收益，掌握最原始的诱致制度的创新元素，使新的制度安排在没有获得全面的合法性之前，具有局部范围内的合法性，避免新制度安排在没有取得效果之前就被扼杀在摇篮里。改革开放以来，我国许多全国性的制度安排的形成途径就是：个人以及由个人自愿组成的团体的自发安排、地方政府的默认或局部肯定，中央政府的局部肯定或全面肯定。如家庭联产承包责任制度、企业利润提成奖制度、劳动合同制度、股份合作制度等等，概莫如此。这些新制度的安排之所以能够在一定时期顺利实施，与地方政府的作用是分不开的。如果没有地方政府对自发产生的制度的默认或保护，让实践来证明其效果是好的，那么，许多新制度安排将会刚一露头就被取缔，因为这些制度创新与传统的思想观念是格格不入的。而地方政府敢于采取默认或一定保护措施的勇气，除了改革开放这一中央政府的制度的安排以外，主要来自地方政府对这些自发产生的意图的了解和对其预期收益的把握。
第二、地方政府作为中央政府与地方个人及团体之间的联系中介，也是诱制性制度变迁与来自中央政府的强制性制度变迁之间转化的桥梁。诱制性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。诱制性制度变迁虽然由于以决策的一致性为前提而具有动力水平高，执行效果好的优点，但它毕竟有自发性和不规范性的特点，因而其制度化水平不高，其制度安排的时间也往往是短暂的，而来自中央政府的强制性制度变迁，虽然具有规范性、制度化水平高的优点，但由于它是以高度的强制性权力为基础的，其制度安排不以一致性为前提，因而其动力水平相对比较低，而且要提高其动力水平就必付出较高的政治成本（如用于宣传、教育等费用）。地方政府的中介地位使它具有两方面的功能，一方面，它不仅具有如上所述的保护诱制性制度安排的积极性的功能，而且具有提高诱制性制度安排的规范化、制度化水平的功能；另一方面，它还具有根据本地实际情况选择或转化强制性制度安排以提高其动力水平、降低政治成本的功能。中国的土地承包制度创新就是明显的一例。家庭联产承包责任制是中国农村土地制度的一次历史性重大变革，是社会主义土地制度的重大创举。初期的家庭联产承包责任制是农民自发产生的、不规范的诱致性制度创新，后来在实践过程中，由于地方政府的作用，才逐步规范起来。但它毕竟还是一种尚未完全成熟和定型的制度和组织体系，其本身还存在着一些重大的制度和组织缺陷，隐含着一些重大而长期的基本矛盾。因此，最终是中央政府借助社会科学界的力量推动土地制度创新的发展，即提出“永佃制”。永佃制的制度化水平远远高于土地承包制，它是迄今为止土地租佃制的历史顶峰，已为当代许多国家的民法体系所吸收。它的主要功能在于为土地使用权和经营主体提供长期化和稳固化的制度基础和法律形式。但永佃制作为由法律引入的强制性制度创新，要在中国农村实施，只有通过地方政府尤其是县、乡级政府的转化，以变成社会农民的意愿和自觉，才能取得预期效果。
第三、地方政府推动的制度创新往往带有试验性，因而具有收益大、风险小的优点。“一项新制度得以安排和实施，虽然从理论上说是由于新制度安排的收益大于成本，但实际上，收益的大小仅仅是一种理性的预期分析而已，而预期分析的准确性受到分析者的能力及其社会科学知识结构的限制。所以，预期收益与实际受益之间并不总是一致的，有时甚至是相反的。而且，由于新制度的安排将会产生什么样的政策产品，不是这项制度本身所能决定的，而是取决于它与整个制度结构的协调程度，因而新制度安排的结果还是具有不确定性，正如思拉恩·埃格特森所说：“制度变更的成本之一是对新政体将产生什么产品的不确定性。”这样，一项制度安排的收益的正负和大小，最终还是要经过实践来检验。就此而言，任何制度创新都是要冒风险的。降低风险度的最好方法，就是先在局部范围内进行试验。中国的改革开放之所以能够取得收益大于成本的效果，避免或减少了风险，重要原因之一，就是许多新制度的安排，先是由地方政府提出和进行试验，当实践证明新制度安排的收益大于旧制度安排，并具有可行性和普遍性后，中央政府才借助强制性权力使其获得法律地位，以法律的形式来推动新制度安排。
当然，不同层级的地方政府推动社会经济发展的作用是不同的，在中国，地方政府分为四个层级，即：省级，包括省、自治区、直辖市人民政府；地市级，包括自治州、地级市和直辖区的市辖区人民政府；县级，包括县、自治县、县级市和地级市的市辖市人民政府；乡（镇）级，包括乡、民族乡和镇人民政府。一般来说，层级越高的地方政府，推动强制性制度安排的作用越大；而层级越低的地方政府，推动诱致性制度安排的作用越大。
二
美国加利福尼亚大学圣迭亚戈分校的罗纳—塔斯(Akos RonaTas)将整个改革过程分为社会主义的侵蚀与向市场经济的转型两个阶段。（注：孙立平《向市场经济过渡过程中的国家自主性问题》（《战争与管理》1996、4、12））如果这种划分有一定道理的话，无疑，我国自90年代以来，改革已进入向市场经济转型的历史时期。从参与国际分工和加入全球市场的大背景来看，我国的市场体系构建是与现代市场经济相联系的，它是对自由主义市场经济的超越，在现代市场经济中，政府对市场的介入程度以及在整个体制转换中的导向作用是政府能力重要体现。如果说90年代以前的改革是自下而上的社会推动的话，那么90年代以来，从计划经济向市场经济的改革则是自上而下的政府推动。环顾全球的一些社会转型较为成功的国家和地区，我们发现强有力的政府是特别引人注目的，最为人们津津乐道的当属韩国、新加坡、台湾、马来西亚等后发国家和地区。这些地区的各级政府是社会转型的领导者，制度变迁的推动者，行为规范的制定者，制度运行的监督者，社会稳定的维护者，这种权威+市场的体制模型创造了“东亚奇迹”，开辟了太平洋繁荣时代。所以说，社会转型与政府能力又是一对不可分割的矛盾统一体，二者同样是互为因果的。
首先，地方政府是社会转型的领导者。
一般而论，社会转型有两种基本模式，一为革命导向社会转型，二是改革导向社会转型，前者是突变模式，即从“根底处掀而翻之”，后者是渐变模式，即“磨砖作镜，炊沙为饭之类。”突变是新政权对旧政权的取而代之，对旧秩序的破坏与新秩序的重建，其转型过程分为破坏与建构两个阶段，首先是打碎，然后才是建构，这一过程实际上是一个旧政府能力衰竭与新政府能力之强化过程。渐变模式同样也是一个破与立的过程，但破坏的程度要小得多，主要是建构与创新，渐变模式是温和的变革，不涉及政府的更迭，渐变是在既有政府之统领下，有秩序地有战略选择地完成社会转型。
但不论是突变还是渐变，强有力的地方政府都是不可或缺的，在突变模式，地方政府应体现出强大的破坏能力；在渐变模式中地方政府应发挥其应有的建构能力。我国社会正在发生的社会转型属于渐变模式的社会转型，从社会转型目标之确立、方略之选择到轻重缓急之控制，都是在政府的统一领导下进行的。“改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其事，怎么行呢？”（注：《邓小平文选》第3卷，第227页。）从某种程度上讲，渐变模式更具有复杂性，因为进步与落后、改革与保守、否定与继承、守业与创新、渐进与激进等等因素，纷乱杂陈，良莠难分，如果政府没有强有力的贯彻执行能力、体制创新能力、秩序维持能力、社会整合能力，那么，以政府为主导的社会转型就只能是缘木求鱼了。
其次，地方政府是社会转型的保障者。社会转型实际上是一个从有序到无序到新秩序的正反合过程，按照马克斯·韦伯的社会秩序观即“社会分层，社会组织和社会体系”（注：安妮·奥罗姆《政治社会学》第69页。）来分析，这一过程表现为地方社会原有社会分层界限的打破，社会组织的重组以及社会体系的重新整合，其间的社会角色转换、价值嬗变、利益分化、体制瓦解形成一股强大的“无组织力量”进而产生无序与混乱。而只有强有力的地方政府才能在混乱中求得新的整合，任何其它社会组织都无此能力。没有强有力的地方政府作为社会转型之保障，社会转型就只能陷入高度无政府状态，正如亨廷顿所言：“没有强有力的政治制度，社会就会无力界定和实现其共同利益”（注：亨廷顿《变动社会中的政治秩序》第24页。）。中国社会的转型历程主要体现为市场化进程、法制化进程、世俗化进程与一体化进程的统一。与此四个进程相伴的是一系列混乱和无序现象，诸如经济组织的改组、生产关系的调整、政治机构的分化与整合、政府职能的重新配置、利益冲突的明朗化、社会矛盾的复杂化、价值取向的多元化等等无组织力量的迭现，致使社会转型中充满变革与保守、分化与整合、多元与一元、无序与有序等激烈的对抗与冲突，这与中国社会的整体发展目标是相背而驰的。所以，强有力的政府对社会转型的导向和保驾护航尤为重要。回顾“明治维新”时的强有力的日本地方政府与“戊戌变法”和“晚清新政”时期的大多涣散无力的中国地方政府，他们二者的差异就在于强弱之别，结果，日本抓住了机遇，中国错失良机，日本渐趋富强，中国日趋衰败，日本导入了现代化，中国步入了半殖民地、半封建的历史沼泽地。
当然，社会转型与地方政府能力之间的内在冲突也是明显的。因为社会的价值追求与政府的价值取舍并非始终是完全吻合的，社会的自由发展是以个体理性为前提的，而政府的发展战略是以集体理性为依归的，个体理性的合理性并不必然隐含着集体理性的合理性，反之亦然。所以社会的发展是生动多样而充满激情的，政府的战略导向是整齐划一而充满理性的，任何一种选择都是以牺牲别的选择为代价的，理性以激情为代价，自由以秩序为代价。正如林德布洛姆所言，“一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代市场的程度。”在某种意义上讲，两者力量是此消彼长的，但并不绝对，两头同时强大的可能性也是存在的，二者的关系复杂而多变，如何寻找二者之间的平衡点，不仅是一个理论问题，更多的是一个实践问题。
三
社会转型是一个复杂的变革过程，新的生活方式的建立不可避免地蕴含着对旧的生活方式的破坏。当人们舍弃了旧的一头，新的一头又没有及时找到时，迷失与阵痛是难免的。“当意义深远而势头迅猛的变革席卷而来之时，社会中没有任何一对因素能以同等速率适应这些变革，……正常的政府已变得不可能。”（注：布莱克《现代化的动务》第37面。）中国地方政府在转型期所遇到的挑战是前所未有的，这些挑战来自政治、经济、文化和社会各个层面。
第一、政治层面的挑战。地方政府的政治能力主要体现在地方政策制定、中央政策执行，政治资源的汲取、政治资源的保护以及政治稳定和政治发展等层面上。过渡社会对政治能力之挑战可能来自六大危机，“即认同危机，合法性危机，贯彻危机，参与危机，一体化危机和分配危机。”（注：王沪宁《政治民主和政治稳定的相关分析》。）具体而言，在政策制定方面的挑战来自体系内和体系外两方面，体系外的环境特征具有变动性、复杂性、无序性，所以在信息输入方面的混乱和失真在所难免，对体系自身来说，结构和功能贯彻阻碍重要，所谓的“你有政策我有对策”时有发生。腐败现象屡见不鲜，权钱交易甚为严重，地方主义日渐抬头等等政治衰败现象不一而足。地方政府在合法性与政治认同等方面受到极大挑战。同时，政治参与的膨胀对政治体系的压力不断增大，社会与政府间张力日渐增强。地方政府机构的不断扩大导致政治成本快速增大，“国家机器渐趋臃肿庞大，不久将会因负担过重而开始丧失它适应社会要求的灵活性和敏捷性。”（注：猪口孝《国家与社会——宏观政治学》第1页。）这一切因素的存在共同构成政治稳定和政治发展的危机与困境，从而形成对政府能力的强有力之挑战。
第二，经济层面的挑战。社会转型在经济层面的最大变迁是由计划经济向市场经济的转轨。在计划经济体制下，政府通过对经济体系的全面控制来行施功能，政府对物质资源和非物质资源的管理是直接的、指令性的，由计划经济向市场经济的过渡实际上是政府不断退出经济领域而市场逐步成为资源配置的主要手段的过程，这一过程中政府遇到的挑战是巨大的。从固定资产投资来看，1991年全社会投资合计5278.5亿元，比上年同期增长18.6%，其中全民所有制占有3558.15亿元，增长21.9%，集体所有制占688.59亿元，增长18%，个人投资占1091.76亿元，增长9%。很明显，政府对资源的控制在减少。（注：《中国经济年鉴1992年》第69页。）政府财政收入占国民生产总值的比重已从1978年的31.2%下降到1992年的14.2%。零售物价指数1976年为100，1988年为172.7，到1995年上升为356.11，增长35倍多。总而言之，在经济层面上的主要挑战表现在“政府贫困化”、通货膨胀、国营大中型企业亏损、经济增长瓶颈、分配不公等方面，此外政府在宏观调控、计划指导、法制构建、市场监督等方面也遇到全新的课题。
第三、文化层面的挑战。转型期的文化变异是不可避免的。在价值层面、心理层面、生活层面形成对旧的信仰体系的消解，同时又对新的精神依归的苦苦寻觅。转型期最可怕的状况是旧的价值体系被打碎，新的价值观又不能及时建立起来，形成价值真空，进而导致文化迷失。其间，平等观与等级观的对立，一元与多元的冲突，市场伦理与计划观念的矛盾，精英文化与大众文化的抵牾，所有这些关系盘根错节，经纬万端，使文化发展呈现出纷乱杂陈之态势。道德衰败、享乐盛行、解嘲神圣、玩世不恭、心绪迷乱、飘荡不归，这种“后现代”文化观日渐抬头对主流文化的式微和挑战是无可限量的。
第四、社会层面的挑战。社会的稳定、发展和繁荣是改革开放的根本目标，是衡量地方政府绩效的综合参数，但是在转型期，这一目标似乎是可欲而难求的。社会转型是一个社会动员和经济发展的过程。城市化的进程，文化的普及，价值观的变异，社会期望的增强，社会流动机会的增多，参与的膨胀，社会挫败感的增强，使社会的稳态难以维系。“经济发展使经济上的不平等越发严重，与此同时，社会动员又在削弱这种不平等的合法性。这两个方面结合起来，便产生了政治动乱”。（注：亨廷顿《变动社会中的政治秩序》第54页。）对于转型期的中国政府而言，目前来自社会层面的挑战主要体现在人口爆炸、福利与保险尚未确立、资源浪费、环境污染、社会盲流、黑社会抬头、治安混乱、失业剧增等方面。对一个转型社会而言，这些现象可能在所难免，但它确实形成了对地方政府能力实实在在的挑战。
社会转型一方面在瓦解地方政府能力，另一方面又强烈需求地方政府能力之提升。转型意味着无组织能量的释放，地方政府能力之提升则意味着对秩序和规范的重新建构。所以从理论上讲，政府能力之提升与社会转型之间是一个悖论。
首先，提升地方政府的政治生产能力。地方政府的政策制定过程实质上就是公共选择过程，提高政治生产力的主要途径是提高政策思想水平，政策选择水平。提升政治生产力必须同体系的结构调整，功能转换相伴进行。随着市场化进程的不断演进，政治体系的结构分化与功能专门化是提升体系生产力的主要方式。在操作上必须在信息收集、信息综合、政策制定、信息反馈等环节上提高准确性、及时性、全面性和科学性，从而实现利益表达的专门化，利益综合的专门化，政策制定的专门化和政策执行的专门化。
其次，提升地方政府的适应能力。地方政府适应能力的提升必须同政府职能转变紧密结合。在社会转型和市场化进程中，政府的主要职能是培育市场。制定规则，制定法规，规范行为，调整经济关系，协调社会矛盾，建立社会保障体系，加强宏观调控。地方政府应随着环境的变迁而不断改组，以求得动态平衡，地方政府组织应具有灵活性、流变性、机动性和适应性。
再次，提升地方政府的统合能力。在社会关系重组，构建市场经济新秩序的过程中，统一政治认同，整合社会价值，强化地方政府权能是非常重要的，政府统合能力的提高应从政治统合、经济统合、文化统合、社会统合四个层面着手。加强立法、规范地方政府行为，发扬民主，科学决策，反腐倡廉，重塑政府形象、完善税制、解决财政失衡状况，弘扬主旋律，整合社会认同，严明法纪，打击犯罪，维护公平，增加福利，以求社会之稳定繁荣。
概而言之，地方政府能力提升不仅是一种理论假设，更重要的是社会转型的现实需求。过强的政府可能是令人伤心和恐惧的，无能的政府同样是灾难性的。世纪之交的中国正在经历一场伟大变革，变革的中国需要众多强有力的地方政府把这个文明古国带向未来。
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