流域生态补偿及其模式初探，本文主要内容关键词为：流域论文,生态论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】X522 【文献标识码】A 【文章编号】1008-6323(2007)06-0082-04
生态补偿是最近20余年来兴起的一种生态环境保护性措施。自20世纪80年代起，一些西方国家为了保护自然生态环境、实现可持续发展，便陆续制定了税制绿色化措施等生态补偿制度。我国从上世纪80年代末开始进行生态补偿的探索和尝试，初期主要是集中在林业和农业领域，如退耕还林、天然林保护工程等。90年代末期，流域治理领域才开始引入生态补偿机制。生态补偿已经成为当前中国政府非常关注的问题。近些年来，全国人大和政协关于加强环境保护，建立生态补偿机制的建议和提案逐年上升，2006年关于加强环境保护的提案约占总提案的2/5，其中近一半是呼吁“尽快建立生态补偿机制”的问题。
一、概念界定
由于学科背景、分析视角的不同，学者们对流域生态补偿的概念界定也各不相同。
有的学者认为：流域生态补偿是下游地区对上游地区为保护和恢复生态环境而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行的经济补偿，以及流域系统中对开发利用自然资源和自然景观而损害生态功能或者导致生态价值丧失的单位和个人收取的经济补偿。[1]这一定义将流域生态补偿局限于下游对上游的补偿稍显片面，因为由于流域水资源既具有正的外部性也具有负的外部性，如果上游保护环境带来了正的外部性，就需要下游对上游进行补偿；但如果上游地区企业污染了水资源，带来了负的外部性时，上游也必须对下游予以补偿。因此，流域生态补偿不仅仅是上游对下游的补偿。在探索流域生态补偿模式时，也应该从全方位多角度考虑。
有的学者认为：流域生态保护补偿是国家对流域生态保护区内因致力于生态与环境保护而丧失发展机会的居民在资金、技术和实物上的补偿及政策上的优惠等；同时还指因生态与环境保护和建设的外部性，流域生态保护净受益区对保护区致力于生态与环境保护各方面投入的分担。[2]这一定义实际是指出了生态补偿提供的两个不同主体，一是国家，二是受益地区。但这个定义也仅强调了对流域生态环境进行保护的补偿，却忽视了当流域环境遭到破坏和污染时应进行的补偿。
有的学者认为，流域生态补偿是发生在流域内的政府、企业、个人等产权主体之间，流域生态服务的受益方对提供者进行的补偿，对破坏者进行收费。流域生态补偿机制是指对维持和改善流域生态服务进行经济激励的组织安排。[3]这一定义从产权角度出发，具有一定的积极意义，但是流域这一公共资源的产权界定本来就是困难的，使得这一定义并不具备可操作性。但是以产权为研究视角，对于研究流域生态补偿的市场交易模式是有积极作用的。
笔者以为，流域生态补偿是对由人类的社会经济活动给流域生态系统和资源造成的破坏及对流域造成的污染的补偿、恢复、综合治理，以及对因保护流域生态环境或因流域水污染而丧失发展机会的流域内的居民资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠。流域生态补偿不仅仅是下游对上游的补偿，它应当是全方位的，例如，当上游造成了污染时，也应当给予下游居民以补偿。
二、国外流域生态补偿的模式
国外生态补偿的方式主要是进行生态系统服务购买。由于生态系统服务的公共物品性质，传统意义上政府是生态系统服务的购买者或资助者。随着人们对生态服务价值的认识和研究的逐步深入，越来越多的个人、企业、地方政府和非政府组织愿意为生态系统服务支付一定的费用，以减少生态退化引发的生态服务减少及其导致的损失。同时也在寻求对维持生态系统服务的成本进行相应的补偿方式。目前在国际上，对生态系统服务的购买类型主要有政府购买（公共支付体系）、私人交易、市场贸易、生态标记等。[4]
政府购买（公共支付体系）是指政府提供项目基金和直接投资的补偿支付方式。保护流域作为一种公益事业，这种生态补偿方式在世界范围内广泛存在。如哥伦比亚为流域管理征收生态服务税(Eco-taxation)；巴西的巴拉那州议会通过了一项法律，要求从州级税收“商品和服务流通所得收入(ICMS)”中拿出5%的资金作为“生态ICMS”，根据环境标准进行再分配，其中2.5%分配给有保护单元或保护区的区域，另外2.5%分配给那些拥有水源流域的地区，以鼓励保护林地的活动。[3]
私人交易是指生态服务的受益方与支付方之间的直接交易，适用于生态服务的受益方较少并很明确，提供者被组织起来或者数量不多的情况，一般是一对一交易。交易双方经过谈判或通过中介，确定交易的条件和价格。例如，世界上最大的天然矿泉水公司法国Perrier Vittel S.A.对水源地的生态补偿，哥斯达黎加水电公司对上游植树造林的资助，哥伦比亚考卡河流域灌溉者协会对调节河流径流的支付案例等[6]。
市场贸易是指当生态服务市场中买方和卖方的数量比较多或不确定，而生态系统提供的可供交易的生态服务是能够被标准化为可计量的、可分割的商品形式，如温室气体抵消量等，这时可以使这些指标进入市场进行交易。[7]典型的案例是美国的排污权交易，即许可证交易。美国为减少河流水资源的污染，改善水质，采用了排污权交易，如果一家厂商用较低的成本将污染物排放量降低到规定的水平之下，他就可以将剩余的许可证出售给其他厂商或者用来抵消本厂其他设施的过渡排放。[8]
生态标记是间接支付生态服务的价值实现方式，一般市场的消费者在购买普通市场商品时，愿意以较高的价格来购买经过认证是以生态友好方式生产出来的商品，那么消费者实际上支付了商品生产者伴随着商品生产而提供的生态服务。[9]生态标签在北欧的实施可能是最成功的，在瑞典，有绿色电能标签的价格略高于电价的5%。[10]但在美国，国际商会美国分会认为“基于多重标准的环境标签计划是基于本质上错误的概念，这些错误概念将导致贸易保护主义、环境进步壁垒以及对消费者的欺骗和误导信息”。所以，生态标签并没有在美国显示出重要性。[11]
从国外流域生态补偿的情况来看，政府购买是各国生态补偿的重要模式，但其市场交易模式发展也很成熟。对各国流域生态服务案例和理论研究的分析，有助于探讨目前流域生态补偿的研究，也可为我国流域生态补偿模式的研究提供借鉴。
三、我国流域生态补偿模式的探索
流域水资源是一种可再生的自然资源，由于水的流动性，使得水事活动具有高度的关联性，对流域水资源的不同利用方式都会引起大量的外部性。外部性是指一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果，而这种效果并没有通过货币或市场交易反映出来。例如，流域工业企业对水资源的利用，会对其他用水户产生负的外部性，即水污染和流域生态失衡。流域水资源的负的外部性的存在，要求必须建立起一定的生态补偿机制来消解外部性的不良影响。要消解外部性，传统方法之一就是征税与补贴，这是政府干预的一种主要措施。在流域生态补偿中，通过征收流域生态税费和政府财政转移支付的政府主导模式正符合这一思想。但是传统方式忽视了外部性问题的相互性，没有从社会总产值的最大化或损害最小化去解决问题。如果政府不干预，有关各方之间的自愿谈判和交易仍可以解决外部性的问题，其结构也是有效率的。在流域生态补偿领域，也出现了越来越多的市场交易模式，如水权交易、排污权交易。但市场交易之所以有效率是基于三个假定：即产权是明晰的，产权可以自由交易，交易费用为零。[12]在流域生态补偿的现实世界中，这三个假定是很难实现的。这就使流域生态补偿的市场交易模式功能的发挥受到了限制。面对流域水资源的流动性，产权的难以界定，以及交易中的高交易费用，政府就需要在市场交易模式中发挥更多的作用，这也是本文将要研究的一个问题。除了上述两种模式以外，非政府组织的出现也提供了另一种选择。伴随着全球公民社会的成长，越来越多的非政府组织在社会各领域发挥着重要作用。在流域生态补偿方面，国际以及地区性非政府组织为流域当地的政府和居民提供资金、人力、物力、智力等各种支持，在生态补偿中发挥起主导作用。基于以上分析，笔者认为我国流域生态模式具有政府主导、市场交易和NGO主导三种模式。
1.政府主导模式。政府主导模式就是在流域生态补偿中以政府行政手段强制受益方支付给补偿对象，或以政府财政转移方式直接支付给补偿对象的生态补偿模式，其特点是以行政权的行使为主要手段。例如广东省政府通过财政转移支付等手段补助东江上游地区为保护水源所作的贡献就是这种模式。作为东江支流，河源万绿湖水每年为东江输入优质水源，为下游深、港等沿江流域城市用水提供保障。近年来，为控制湖区原居民对湖区的污染，当地政府禁止居民网箱养鱼和砍伐林木，关停污染严重的小型企业和非法挖采、破坏森林植被的采石场，关闭沿江的大排档和水上餐馆，使水源地的生态环境得到了较好的保护。但是当地传统经济，受到较大影响，地方财政收入降低，居民收入水平普遍较低。早在1991年，广东省政府就通过《广东省东江水系水质保护经费使用管理办法》规定对东江上、中游水质保护提供经费补偿，由省人民政府每年从东深供水工程水费利润总额中提取3-5%的款项。东深供水工程每年向河源市补偿约3000万元。除此之外，广东省政府亦出台了多项贴补政策，在经济上扶持当地建设。政府主导模式的优势在于以国家强制力为后盾，补偿保障有力，补偿资金能直接到位。
政府主导模式最大劣势在于受行政区域的限制，当政府的财政转移支付不是由上、下游共同的上级政府承担时，补偿就难以实现。补偿主体与补偿对象为平级政府时，补偿主体出于自身的经济利益考虑，不愿承担补偿的责任，不愿转移支付。因此，从目前的实践情况来看，政府纵向财政转移支付，即由上级政府进行的生态补偿实施成果较好，而横向政府间财政转移支付则难以兑现。例如广东省与江西省之间东江源头的生态补偿问题。2005年6月，《东江源区生态环境补偿机制实施方案》签订，按方案规定，实施流域生态补偿机制，补偿资金来源为中央、省、市、县级政府财政每年一定数额的生态环境补偿资金，并由国家协调建立一种流域上下游区际生态效益补偿机制，由广东省每年从东深供水工程水费中安排1.5亿元资金，用于江西东江源区生态环境保护。但是这份补偿方案至今未能兑现。同样是对东江的上游进行生态补偿，为什么在广东省境内财政转移实施很成功，到了江西却始终实施不了呢？这正是政府主导模式的弊端所在：当实施财政转移支付的政府为上、下游共同的上一级政府时，财政转移支付能顺利实施，但当转移支付不是在上级政府主导下，而是两个同级政府横向间转移支付时，受利益关系影响，横向转移支付就很难兑现。
2.市场交易模式。市场交易模式是补偿双方以平等地位，通过协商与谈判，就流域资源的利用与补偿达成交易的模式。市场交易模式在我国流域生态补偿领域还处于刚刚起步的状态。目前我国的流域生态补偿主要是政府主导模式，以行政手段为主，市场交易模式的实践不多，但上海闽行区的排污权交易与浙江金华江的水权交易都是市场交易模式的代表。
金华江开创了我国的第一起水权交易，2001年11月24日，浙江省的东阳和义乌两市首次签订了城市间协议，东阳市将境内横锦水库5000万m3水的永久使用权让给下游义乌市，成交价格是4元／m[3]。[12]东阳和义乌，分处金华江上下游，义乌是著名的“中国小商品城”所在地，上世纪90年代就出现了工业用水和生活用水双双告急的状态，而东阳则水资源较为丰富，拥有两座水库。两市政府经过多轮协商签署了用水权转让协议，东阳市的横锦水库的水通过渠道引入义乌市，义乌市支付给东阳市购水款和综合管理费，水库运行、工程维护由东阳市使用综合管理费来运行。在东阳与义乌的这起水权交易中，位居上游的东阳不是义务的免费的为义乌提供优质的水资源，而是通过有偿的形式，将水资源转让。一方面，下游获得了水资源，另一方面上游获得了经济利益，有了保护水资源的动力，实现了下游对上游水资源保护的生态补偿。
市场交易的模式使流域生态补偿的价值更高，实现更直接。但是其局限性在于交易的前提是水权的明晰，以及交易成本较低。如果下游不承认上游拥有流域水权，那么交易是无法进行的；如果交易双方谈判的成本高于下游诉诸行政手段请上级政府强制干预的成本，交易也是不具可行性的。市场交易模式与政府主导模式相比，更适合于横向的生态补偿。
3.NGO参与模式。NGO参与模式是在流域生态补偿中，以NGO为主要行动者，由其倡导并组织生态补偿。NGO在生态补偿过程中以资金援助、物力或智力支持等多种形式，并与有关部门合作或与补偿对象积极互动，实现流域的生态补偿。NGO参与模式的典型案例就是世界自然基金(WWF)长沙项目部在洞庭湖开展的长江项目。
地属湖南汉寿县西洞庭湖的青山湖1975年由当地居民围垦成垸，垸内人口1700多户共计5000多人，其中纯渔民近300户。1997、1998年两年连续溃堤后，根据国家“退田还湖、平垸行洪”政策，该垸居民全部搬迁，恢复湿地1万6千亩。[13]当地农民为了保护洞庭湖的生态环境做出了牺牲，那么谁来补偿他们？国家给退田还湖的（农）渔民发放了补助金，修建了房屋，但是退田还湖失去生存之本的原住渔民的生计问题并没有能很好的解决。世界自然基金会长江项目于1999年在洞庭湖设立项目点，开展工作，通过鼓励和帮助湖区农户退田还湖、发展替代生计和开展社区共管，不仅保护了生态环境，也提高了农民的收入。项目点的目标是在长江中游地区实施湿地恢复与保护。为此，WWF协助西洞庭湖保护区与当地社区对退田还湖后的青山垸进行社区共管，解决保护与发展之间、保护区与当地社区之间的矛盾，在帮助当地农民退田还湖，发展替代生计方面给予了大量的技术和资金支持，帮助当地农民发展沼气、网箱养鱼、家禽养殖、有机农业及生态旅游。经过进八年的实践，成功地建立了湿地保护与可持续利用模式，在增加湿地和保护区面积的同时，农户的户均年收入也从1999年水灾后的2000多元增加到现在的12000多元。[14]
洞庭湖在退田环湖的生态补偿中，国际非政府组织WWF的帮助发挥了重要作用。这正是NGO参与生态补偿的优势所在，它不是以行政权的行使为手段，不具有高于农民之上的地位，而是与农民平等相处，真诚相待，利用其掌握的资金与智力优势，为农民获得实惠的补偿而努力。NGO的半官方的性质使农民更容易接受，并与其合作。NGO也通过与政府合作，推进生态补偿的进程，在政府与农民之间架起沟通的桥梁，促进补偿的落实。
以上三种模式各有所长，适合于不同的情景。政府主导模式以行政权的行使为主要手段，在政府较强势的地区易于实现；在由上级政府组织的纵向生态补偿领域，通过上级政府的财政转移支付也能取得较好成果。市场交易模式以交易为主要形式，在经济较发达，政府具有较强财政能力的地区才易实现；在由同级政府实施的横向生态补偿领域，市场交易的模式更具可行性。NGO参与模式能弥补政府与市场的不足，更具灵活性，不论在纵向还是横向的生态补偿中，NGO都能借助其中立的身份，促进生态补偿的真正落实。
〔收稿日期〕2007-12-08