中国行政机构改革的回顾与展望——兼论行政机构改革的长期性，本文主要内容关键词为：机构改革论文,行政论文,长期性论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 江总书记在“十五大”政治报告中指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重”的问题亟待解决，必须“通盘考虑，组织专门力量， 抓紧制定方案， 积极推进”。 为什么1993 年至1996年全国性的机构改革刚刚结束，机构庞大等问题又“亟待解决”，而且要“通盘考虑”？原因就是机构设置与机构改革问题很复杂，不能孤立进行，本文着重分析了中国历次机构改革的过程及形成恶性循环的原因；提出了政府机构平衡发展的理论，说明了中国政府机构改革的长期性；论证了机构改革与政治、经济、文化体制改革的相关性，指出中国机构改革的唯一出路是全方位深化改革。
改革开放以来，中国分别在1982－1983年、1987－1988 年进行了两次大规模的行政机构改革。与此相适应，十余年来，中国理论界尤其是政治学和行政学界一次又一次掀起了探讨行政机构改革的热潮。但是，在许多专家学者的探讨过程中，忽视了极为重要的一点，即行政机构改革的长期性。笔者认为，对行政机构改革规定时间表，希望在几年内完成对某级行政机构的改革，是不现实的。中国政府（本文的政府是指狭义的政府，即为中央和地方的行政机关，因而出现政府和行政两个概念混用的情况）体制的形成由来已久，在四十余年的发展过程中，行政机构已与其内外环境形成了难以阻遏的共生性，必须把它纳入整个政治社会系统中去考察和研究。所以，中国的行政机构改革不会也不可能速成，它是一个长期的、不间断的发展过程。
一、历史怪圈的启示
一个政府的模式和内容，取决于其建立时的基本任务和政治、经济、文化等具体环境。可以说，中国政府体制的形成，受到了多方面因素的影响。新民主主义革命时期由中国共产党领导建立的工农民主政府、抗日民主政府、人民民主政府，特别是解放战争时期建立的人民民主政府，是当代中国政府建立的基础。〔1〕而建国初期， 全国所面临的两大任务（巩固革命政权和尽快恢复被战争破坏了的社会经济），对苏联政府行政与经济管理模式的学习和效仿，以及中国古代行政文化的遗存等，都对中国政府体制的形成产生了重大的影响。〔2〕1954年， 第一届全国人民代表大会胜利召开，制订了中国第一部社会主义宪法，基本调整和健全了政府机构，大体理顺了政府机构之间的关系，中国政府体制初步形成。其基本格局是：以中国共产党的领导体制为核心，以行政体制为主体，以意识形态体制为推动力，构成了一个比较稳定的组织结构和规范系统。这种政府体制具有高度集权、计划管理的特点〔3〕， 在形成之初，基本适应了当时政治、经济和社会发展的要求，促进了国民经济的恢复和发展。但是，随着社会的发展，这种政府体制逐步暴露了它的弱点，如权力过分集中、党政不分、机构臃肿、官僚主义、效率低下、“一刀切”、家长制等等。可以说，中国的政府体制在初创伊始，就已经孕含了不断变革的胚芽。
中国自1949年以来，进行过数十次政府机构改革，其中规模较大的机构改革或调整共有六次。第一次是1954－1956年，为适应大规模经济建设的需要，国务院机构由64个增加到81个。第二次是1959－1961年，由于权力的下放和上收，国务院机构又由60个增加到79个，但机关工作人员却进行了大批的“下放”，减少了1/3左右。第三次是1968－1970年，由于“文化大革命”的原因，国务院机构减少到33个，其中13个机构归当时的军委办事组、“中央文革”直接管辖，实际上国务院只剩下20个机构，机关工作人员减少了2/3以上。 这是在特殊历史条件下形成的极不正常的行政管理体制。〔4 〕这几次行政机构的调整和人员精减与当时的政治运动与经济体制的调整是分不开的，对解决当时管理体制中存在的问题、促进经济的发展，都曾起过积极的作用。但它主要是权力在各级政府和政府部门之间的上下左右移动，其管理职能与管理方式没有根本改革。因此，中国政府机构虽几经变动，但仍在以下几个循环圈中运动：第一，“精简—膨胀—再精简—再膨胀”，实际上把政府机构改革看成是机构和人员数量的增减；第二，“合并—分开—再合并—再分开”，实际上把政府机构改革看成是机构的重组和分合；第三，“上收—下放—再上收—再下放”，实际上是以政府行政权力的上下移动来推动组织机构的变动。这三个“循环圈”使中国多次进行的政府机构改革收效甚微。
1982－1983年，为了与变化的政治、经济形势相适应，中国又进行了一次规模较大的行政机构改革。各级政府机构普遍地调整了领导班子，提出了干部“四化”（革命化、年轻化、知识化、专业化）原则，开始打破实际存在的领导职务终身制，撤并了一些重叠机构，加强了综合协调、统计监督部门，调整了人员结构，规定了领导职数，取得了相当的成效。据统计，国务院机构由100个减少到61个，机关人员由5万余人压缩为3.9万人，精简25%。各省、市、县的所属机构也有所减少， 精简幅度在20%左右〔5〕。 但由于这次改革是在经济体制改革尚未全面展开的情况下进行的，政未简，权未放，政企职责未分，政府的管理职能未转变，为时不久，机构、人员又重新膨胀起来。这是第四次机构改革。
第五次发生在1987－1988年。第四次机构改革未能达到提高效率的目的，引起了全国上下实际工作者和理论工作者的重视。同时，经济体制改革逐步深入，由农村向城市发展，扩大企业自主权的呼声日高，政治体制改革也逐步被提上日程。1987年9月， 国务院成立机构改革领导小组，着手制订机构改革的方案。1988年3月， 在七届人大一次会议上通过决议，确定把机构改革作为本届政府的中心工作之一。于是，第五次大规模的机构改革全面展开。这次机构改革除了近期目标——提高行政效率，适应政治、经济发展需要——之外，还有长远目标，这就是要逐步建立一个具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体制。方针也比较明确，紧紧抓住转变职能和理顺关系两个环节，实行“三定”（定职能、定机构、定编制）方案。改革的结果是：
1.对国务院的机构，调整了总体格局，强化了综合部门、经济调节部门、监督部门和社会保障部门，适当弱化了专业经济管理部门，即强化了实行间接管理的部门，弱化了进行直接管理的部门。国务院常设机构由72个改变为66个，非常设机构从75个减少到49个。改革前实有人数为5.28万人，改革后为4.48万人，共减少7900人。
2.按照党政分开的原则，对党中央直属机构进行了改革，将应由政府部门承担的职能移交给政府有关部门，不再设置与国务院职能部门工作重叠的办事机构。撤销了中央引进国外智力领导小组、中央农村政策研究室等5个机构，新建了中央政策研究室； 中央组织部将一定层次的干部管理权（如对国务院直属机构、办事机构和重要企事业单位领导干部的管理）移交给人事部，中央统战部将民族、宗教事务分别移交给国家民委和国务院宗教局等。党中央原有直属机构和事业单位26个，改革后只有22个。
3.地方政府机构的改革也取得了一定的进展，试点县、市的机构改革成效显著。哈尔滨市政府机构由69个减为53个，党的机构由10个减为5个，市直机关人数由6167人减为4900人。 湖南华容县党政群机关由51个减为37个，人员由810人减为605人。这些试点县、市的改革成果，将为下一步全面展开地方政府机构改革提供经验和依据。〔6〕
第五次机构改革的成果显著一些，但这仅仅是实现机构改革总体目标的一个步骤，而且还有许多任务没有完成。首先是政府职能转变没有到位，其次是关系并未理顺，再次是地方政府的机构改革还没有全面展开。最后更为重要的是，形势不断发生变化，要随政治、经济形势的发展变化而不断改革政府机构。这是一个长期的过程，不可能在一二年内完成。
第六次机构改革开始于1993年，至1996年结束。这次改革的背景与上一次有很大区别，一是经济体制改革加快，开始建立社会主义市场经济体制；二是政治体制改革放慢。可以看出，这次改革主要是为了适应经济体制改革的要求而展开的。这次改革的重点是政企分开、转变职能，改革的范围是从中央到地方的各级政府机构，改革的程序是先中央后地方，改革的目标除了提高效率等等之外，同样规定了具体的精简幅度，与上一次一样，仍然是20%。问题的关键是，上一次机构改革刚刚过去四年，国务院的常设机构已由66个增加到86个，非常设机构由49个增加到85个，平均每年增加14个常设和非常设机构，〔7 〕增长速度是惊人的。实际上，不管第五次机构改革的目标多么明确，方针、政策和部署多么细致，仍然没有摆脱三个“循环圈”的困扰。所以，对这次机构改革，人们希望在认真总结经验教训、提高认识的基础上，抓住关键，配套进行。
我认为，中国行政机构改革一直没有摆脱三个“循环圈”，其主要原因就在于：
①体制失误。直至目前，中国政府体制仍然没有摆脱权力集中、计划指导、部门管理、条块分割的影响，这是原苏联的政府管理体制的翻版。60年代初，虽因中苏交恶，中断了对苏联体制的模仿，但这种体制并未在中国彻底消除。
②认识偏差。长期以来，人们往往习惯于“人多好办事”、“韩信用兵，多多亦善”的思维模式。殊不知，世界万物皆成系统，而系统的结构形式、运行方式则是系统功能的决定性因素。系统的要素越多，要素之间的相互关系数将呈指数性增长，从而大大增加控制、协调的工作量。要改变“多多亦善”的偏差，就要认识系统的信息流向与匹配关系，重视结构功能的作用，树立精兵强将胜于千军万马的观念。
③心理误区。行政主体中某些不健康的心理意识是助长和推动机构膨胀的重要因素。干部只上不下，只能升不能降，一到年限就提拔，一遇机会就升级，增加职数，或因人设庙，或机构升格。大家互相攀比，纷纷效尤。这样势必要使机构增加，人员膨胀。必须克服这种倾向，否则机构膨胀无法遏制。
④制约失衡。中国机构设置或按部门，或按产品，或按行业，或按产权，或按地域，各行其是，而且都要求上下对口，所以政府机构经常处于内在的膨胀冲动之中。问题出在长期以来没有制订一套严格科学的行政组织法规，缺乏有效的监督制约机制，从而助长了一些领导者的长官意志、主观随意性和短期行为。这也是机构膨胀、人员扩张，以至于陷入恶性循环的重要原因。〔8〕
这些原因说明，在进行机构改革的时候，千万不能忘记要进行观念更新，在理论、认识、心理等方面都要洗心革面，使我们的思想和认识能够符合现代化的要求，心理上能够承受现代化的压力，不能我行我素，食古不化。还要加强行政组织法规建设，加强制约和监督；并进行配套改革，在行政体制的各个方面都要动作，不能单兵独进，否则可能“全军覆没”，劳而无功，往复循环。
二、政府机构平衡发展理论
事实上，政府机构改革是一项复杂而又巨大的系统工程，它是经济体制改革和政治体制改革的结合部，其涉及幅度之广、层次之深是难以想像的。当前，中国的政治、经济、文化环境发生了巨大的变化，在这种大背景下进行政府机构改革，就是要使政府机构与其外部环境以及政府机构自身都实现真正的动态平衡。生态学中的重要理论——生态平衡理论完全可以被运用到政府机构及其改革的研究中来。
生态平衡理论是指在整个生态系统中，生物因素和非生物因素相互依存、相互作用，生物通过各种形式与环境进行持续的物质循环和能量交换。在这种自然的生态运动中，生态系统的各个部分相互协调，相互适应，达到一种动态平衡，即生态平衡。用生态平衡的观点考察政府机构，我们可以把政府机构及其外部环境视为一个生态系统。首先，政府机构系统是一个相对独立的封闭的生态系统，它的内部有许多相互作用的子系统，这些子系统的相互作用导致政府机构系统内部的平衡和失衡。主要表现有：政府各层次之间（中央、省、地、县及乡镇诸层机构之间）的平衡、失衡，各类部门之间（如政治、经济、文化诸管理部门之间）的平衡、失衡，以及各系统之间（如决策、执行、监督、信息诸系统之间）的平衡、失衡等等。其次，政府机构系统与其外部环境系统存在着依赖关系。这个外部环境是指政治、经济、文化、军事、人口、宗教等等因素，其中重要的是政治、经济、文化环境。在生态学中，生态平衡的重点在于紧密相关的物质循环和能量交换流程不受干预。而在政府机构的生态系统中，平衡的重点在于政府机构系统的效能趋向最优化。
政府机构系统受政治环境的制约。政府机构系统一般执行政治系统的决策和方针大略，构成政治的一部分。因此，政府机构系统与政治系统之间的动态平衡是相当重要的。可以说，有何种政治，就有何种政府机构。政府机构如果不能与政治形成动态平衡，它就一定不是高效、完善的政府机构。
经济环境指的是一定的社会生产方式和生产活动，它对政府机构系统具有决定性的作用。政府机构系统在一定的经济条件和经济要求下产生，服务于经济并促进经济的发展，这是政府机构系统最本质的任务。原始社会的部落领导机构（虽然它并不是政府机构）与当时的刀耕火种、狩猎生活是相适应的。现代化的庞大的政府机构与现代社会的大规模的生产活动也是相适应的。因此，政府机构系统与经济环境也有平衡关系。如果没有这种平衡关系，政府机构系统就会阻碍社会经济的进一步发展，而且也会造成政府机构系统本身的失衡。
人是政府机构的主体，同时人又是有意识、有思想的，所以一定的文化背景、意识形态以及各种思想、观念、心理、舆论等都会影响作为政府机构主体的人的思想和行为，并进而影响政府机构系统的功能和运行。因此，政府机构系统与文化环境的动态平衡也是十分重要的。
总之，政府机构系统及其活动在很大程度上受到特定的环境因素的影响、作用和制约。它不是社会这个庞大的综合系统中一个独立的、可自我活动的系统（在研究其内部结构时，我们姑且把它视为一个独立封闭的系统），而与社会系统有着各种密切的关联，受其制约，为其服务。因而，任何一个政府机构系统都不可能超越一定的政治、经济和文化环境。而且，只有在与政治、经济和文化环境的充分平衡之中，政府机构系统才有可能使其效能趋向优化。只有当政府机构系统内部实现平衡而又与其外部环境也达到平衡的时候，政府机构系统的效能才可能达到最优化。
笔者以为，政府机构系统自产生起，即开始了它的由平衡到不平衡、再由不平衡到平衡的循环往复和发展历程。因此，政府机构系统应该适应外部环境的需要，并与之相平衡。但是，政府机构系统和外部环境都不是静止和一成不变的，都要不断地发展和变化；而与外部环境的发展变化相比，政府机构系统的发展往往是滞后的，这就使政府机构系统与其外部环境产生了不平衡。这种不平衡即是变革的动力或压力。政府机构系统在经历了不平衡的艰难和阵痛之后，重新获得了平衡，但又开始了新一轮的由平衡到不平衡的发展历程。换言之，政府机构系统作为上层建筑的一部分，其平衡、失衡表现为与经济基础和上层建筑其它系统之间的平衡、失衡。平衡和失衡的转化与交替（当然应当包括机构内外平衡、失衡的相互联结、渗透和制约）构成了统一的政府机构的运动。笔者将此称为政府机构平衡发展理论。作为分析中国政府机构变革的基本理论，它比较透彻地向我们揭示了政府机构改革的长期性，也能够比较清楚地说明中国政府机构改革的出路，就在于对政治、经济、文化等进行全方位的改革。
三、全方位深化改革——政府机构改革的唯一出路
党的十一届三中全会以来，随着政治体制改革和经济体制改革的不断深入，尤其是随着以党的工作着重点转移、变更生产资料所有制结构、推动内外开放、改革社会管理体制和建立社会主义市场经济体制为突出内容的全面改革的不断深化，中国社会的各个方面都发生了深刻的变化，并且政府机构本身也发生了许多变化。在社会剧变的现实面前，政府机构内部和外部都出现了大量的失衡，并且扩展到更广、更深的程度。必须进行政府机构改革，建立与社会主义市场经济相适应的新的行政管理体制，这不仅是政治体制改革的重要内容，也是经济体制改革得以不断深化的有力保证。因此，第六次新的规模更大的政府机构改革正在逐步实施之中。为使这次政府机构改革不陷入以前的循环怪圈而有所突破，中国必须进行多层次全方位的改革。具体而言，必须使政府机构改革与政治、经济等方面的改革配套进行。
第一，政府机构改革与经济体制改革。经济体制改革是其它一切改革的基础，它与社会的经济基础紧密相连；而政府机构改革属于上层建筑的范畴，因此，二者必须在改革的过程中保持适当的配套和平衡。中国在政府机构改革和经济体制改革配套进行方面有着深刻的教训：1982年政府机构改革方案出台时，中国的经济体制改革还主要是在农村进行，城市经济体制改革仅仅是试点。1983年政府机构改革基本结束了，城市经济体制改革才全面展开。1986年下半年再次酝酿机构改革，也正是中国着手规划经济体制改革总体方案的时候。但是，由于1986年下半年再度发生严重的经济过热（主要是投资膨胀、消费膨胀、产业结构恶化等），致使原定的价格、税收、财政、金融四联动的配套改革不能出台。而1987年和1988年前三个季度，经济过热、通货膨胀、物价上涨等情况愈演愈烈， 使得大部分经济体制改革措施不得不缓行和实行调整。1987年一部分中等城市的政府机构改革试点和1988年上半年的国务院系统的机构改革，正是在这种背景下进行的。可以说，1982年的政府机构改革，总的来看是超前于经济体制改革的；而1986年下半年到1988年的机构改革，则是在经济体制改革因经济困难和工作失误而不能顺利实施的情况下孤立地进行的。简言之，中国80年代的政府机构改革，始终没有找到与经济体制改革最适当的平衡点，这是政府机构改革之所以陷入恶性循环怪圈的重要原因之一。寻找这种平衡点，正是现在正在进行的政府机构改革需要解决的问题。
第二，政府机构改革与政治体制改革。从根本上说，政府机构改革是政治体制改革系统的一个子系统。全面而深入的政府机构改革，必然会涉及到政治体制中更重要的侧面。譬如，怎样做到在党的领导下充分发挥政府的行政职能？怎样建立公务员制度？等等。政治体制改革的主要内容不展开，就很难合理而稳固地确定政府各级机构的职能、工作制度、结构和人员。在这方面，中国也必须吸取以往的教训：1982年进行政府机构改革时，政治体制改革还没有正式提上工作日程。1987年10月中共十三大提出了政治体制改革的设想，但是具体组织实施尚需时间，所以1988年的国务院机构改革仍是“孤军奋进”。从某种意义上说，中国80年代的政府机构改革始终没有与政治体制改革相平衡。
第三，政府机构改革与人的思想观念、思维方式的变革。政府机构改革最终必然要涉及到人的权力和利益。因此，人的思想观念和思维方式的变革，对于政府机构改革至关重要。陈旧的思想、观念和思维方式不改变，就有可能成为政府机构改革的重要阻力和障碍。几千年来，中国一直是一个“官本位”的社会，某些政府工作人员把人民赋予的权力视为个人社会地位和物质利益的依据；还有许多人视政府机构为永远打不破的“铁饭碗”和“聚宝盆”，因此，某些政府机构（实际上是个人）具有为扩大权力而升格、增编的本能冲动；而在精简机构、下放权力时，这些机构又会采取各种手段进行抵制。可喜的是，一些试点地区如湖南华容县、山西隰县、山东昌邑县、内蒙古卓资县等已经在这些方面有所突破。它们通过政府工作人员合理有效的分流，改变了人们的观念，许多工作人员已经不留恋政府机构的“铁饭碗”，而想到市场经济的海洋中一展才华。可以预料，中国社会主义市场经济体制的逐步确立，必将强烈冲击政府工作人员的思想观念和思维方式（其实当前这种冲击已经很大，不少行政机构工作人员辞职“下海”），这种冲击对于中国的政府机构改革将大有裨益。
第四，政府机构改革与政府职能转变。政府机构是政府职能的载体。没有合理的政府职能，政府机构就失去了意义。只有以政府职能为中心，政府机构才能恰当地确定它的工作任务、制度、结构和人员。从中国十八年改革开放的实践看，新旧体制摩擦的主要根源就在于政府职能的转变滞后于其他领域的改革。〔9〕当前， 旧体制的退位和新体制的建立，与社会主义市场经济体制相适应的政治体制的构造，必须抓住转变政府职能这个关键，理顺各种关系。应该理顺以下几个关系：按照党政职能分开的原则，理顺党的工作机构与政府机构的关系；按照政企分开、政事分开的原则，理顺政府与企事业单位的关系；按照中央与地方适当分权的原则，理顺中央政府各部门与地方政府的关系；按照权责一致、分工明确的原则，理顺政府内部各部门之间的关系。
政府机构改革是上层建筑必须要与经济基础相适应这一普遍规律的反映，具有深刻的客观必然性。当前，中国新的政治、经济、文化格局，新的经济体制和运行机制都处于发育、形成过程之中，带有过渡性。政府机构与之相适应，需要总体设计，分步实施，逐步改革，不可能一步到位。任何政府机构改革都有一个目标模式或理想模型。但是，以更长远的历史眼光来看，即使是理想模式也会随着政治、经济、文化环境的发展变化而失衡。因此，对于当代中国的政府机构改革，我们不可能企望“毕其功于一役”，它将是一个漫长的过程，它将随着中国政治、经济、文化的发展长久地进行下去，循序渐进，必有所成。
注释：
〔1〕〔2〕〔3〕谢庆奎主编：《当代中国政府》，35页、35 ～43页、30页，辽宁人民出版社，1991。
〔4〕谢庆奎主编：《当代中国政府》，49页，辽宁人民出版社， 1991。
〔5〕吴佩纶主编：《我国的政府机构改革》，400～401页， 经济日报出版社，北京，1990。
〔6〕吴佩纶：《政府机构改革概述》（下），26～28页， 《中国机构与编制》（沈阳），1990（12）。
〔7〕鲁牛：《建国后的历次政府机构改革》，北京，《视点》， 1993（6），《工人日报》1993－07－09转载。
〔8〕杜成金：《我国国家机构膨胀及其成因剖析》，福州， 《福建学刊》，1991（4）。
〔9〕姜一圭：《中共行政改革之研究》，309～310页，台北， 政治大学公共行政研究所博士论文，1996－03。