美国应急管理的发展与演变，本文主要内容关键词为：美国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国是一个实行三权分立的联邦制国家。美国宪法规定，各州具体负责各自的公共卫生及公共安全事务。联邦政府只有在州、地方、个人无力应对公共风险的情况下才会给予必要的援助。1803年，新罕布什尔州的朴茨茅斯发生特大火灾，联邦政府首次提供了经济援助。此后，从1803年到1950年，联邦政府对各州及地方发生的洪水、龙卷风、地震和火灾等灾害实施了100多次救助。1905年，美国红十字会受命于国会，成为应对全美灾害的协调机构。次年，旧金山发生里氏8.3级大地震，造成478人死亡，25万多人无家可归。红十字会第一次发挥了非常重要的救灾协调作用。
美国应急管理的发展与战争动员关系密切。20世纪初，人类科学技术获得了突飞猛进的发展并被应用到军事领域，武器装备的杀伤能力得到了大幅度的提高。第一次世界大战展示了大规模空袭的威力和化学武器打击的恐怖场景。在这种情形下，美国国会于1916年颁布了《美国军队拨款法案》，成立了“国防理事会”。该理事会又下设“战争工业委员会”，并要求各州、地方成立相应的机构。这标志着美国民防(civil defense)制度的开端，其作用在于避免美国公民遭受战争的打击，并为美国赢得战争调动一切人力、物力和财力。
20世纪30年代，美国爆发了以滞胀为特点的经济危机。罗斯福总统在实施“新政”的过程中成立了“田纳西流域管理局”，以减轻洪灾的影响并发展水电。“重建融资公司”和“公共道路局”还被授权发放赈灾贷款以修复被灾害毁坏的设施，包括公路和桥梁等。1934年，美国政府出台了《洪水控制法》，授权美国陆军工程师部队设计和兴建防洪工程。这些措施的背后都有一个共同的目的：创造就业机会，推动经济增长。
第二次世界大战期间，为确保战时生产的安全，罗斯福总统责成联邦调查局(FBI)对战时物资生产工厂进行调查，并成立了“应急管理办公室”，负责战时生产的安全保卫工作。随着战争形势的发展，应急管理办公室的职能不断扩大。1941年，罗斯福取消了“联邦国防理事会”的机构设置，以“民防办公室”取而代之。该民防办公室下辖44个州、1000个地区的国防理事会，为美国取得反法西斯战争的胜利立下了汗马功劳。
在这一时期，美国除参加了两次世界大战之外，还经历过许多自然与人为灾害，如1811～1812年的密苏里州新马德里地震、1873年的芝加哥大火、1889年的宾夕法尼亚州约翰斯敦崩坝、1900年的加尔文斯敦飓风、1906年的旧金山地震和大火、1927年的密西西比河下游洪灾、1938年的新英格兰飓风等等。总体而言，此时美国的应急管理体制尚处于摸索阶段，还没有形成统一的法律与政策来规范应急管理。从广义上说，美国的应急管理包括战时应急与非战时应急。如果说应急管理平时以救灾为主，那么战时则要以应战为主。美国在两次世界大战中建立起了成熟的民防体制，为其非战时应急管理积累了丰富的经验。
第二次世界大战结束后，美国与前苏联为争夺世界霸权，展开了长达半个世纪之久的冷战对峙。在此期间，美国的应急管理深受国际安全形势，特别是美苏关系变化的影响，但始终没有偏离一个核心是：应对前苏联的核打击。
1947年，美国颁布了《国家安全法》。根据该法，美国成立了“国家安全资源委员会”，主要职责是向总统通报美国战时动员的协调情况，特别是工业生产能力及关键性战略物资的储备情况。1949年，前苏联成功地爆炸了第一颗原子弹，打破了美国在世界上的核垄断地位。为此，避免前苏联的核打击成为美国应急管理的重中之重。是年，杜鲁门政府在“应急管理办公室”下成立了“联邦民防局”，主要职责是对民防事务提供技术支持。
1950年，美国出台《联邦灾害救援法》。尽管该法只规定联邦政府可以在某些灾害发生时给予各州以有限的援助，但它标志着美国开始以联邦法律与政策的形式来抵御自然灾害对民众与社会的影响。同年，美国国会通过《联邦民防法》，规定联邦政府有权向各州及地方政府提供与装备和给养采购相关的指导、援助、协调、培训和贷款。1951年1月，“联邦民防局”成为联邦政府的独立机构，并接管了“国家安全资源委员会”的职责。它所履行的职责与五角大楼在1950年成立的“国防动员办公室”相关，因为国防动员办公室的主要职能是确保战时物资与生产的快速动员。1958年，“联邦民防局”与“国防动员办公室”最终被合并为“民防与国防动员办公室”。
可见，20世纪50年代，出于与前苏联争霸和打赢朝鲜战争的需要，美国民防主要的侧重点是战争准备，而非灾难救助。1953年，“国防动员办公室”被赋予应急准备与灾害救助协调的职能。实际上，在整个国家机器以战争为核心运转的情况下，民防被视为事关“国家安全”的部门，其主要任务是避免公民遭受敌国打击，保障战略物资的生产。无疑，灾害救助在很大程度上遭到了忽视。但是，在此期间，自然灾害却经常“光顾”美国：1954年，“飓风黑兹尔”(Hazel)袭击了弗吉尼亚和北卡罗莱纳；1955年，“飓风戴安娜”(Diana)袭击了美国东北部的几个州；1957年，“飓风奥德丽”(Audrey)袭击了路易斯安那和北得克萨斯。美国政府的应对策略只是通过临时立法向灾区增加灾害援助。
20世纪60年代初，三场大规模的自然灾害引起了美国政府的特别关注：1960年，蒙大拿发生了里氏7.3级地震；同年，“飓风唐娜”(Donna)袭击了佛罗里达西海岸；1961年，“飓风卡拉”(Carla)袭击了得克萨斯。肯尼迪政府于1961年将民防事务与其他应急事务区分开来，在白宫内部成立了专门应对自然灾害的“应急规划办公室”(1968年改称“应急准备办公室”)，其主要职能包括：资源调配与利用、灾害救助与恢复、经济稳定与政府的持续性。民防职责由国防部内的“民防办公室”行使。可是，就在美国应急管理重心开始向救灾转移时，1962年爆发的古巴导弹危机使美国政府再次绷紧了防范核打击的神经。加上越南战争的爆发，美国军费开支一涨再涨。战争准备依然占据着美国应急管理的主要地位。
1973年到1975年，美国遭受了严重的自然灾害。特别是1974年，美国中西部爆发的龙卷风使数百人毙命。1977年，田纳西河流域遭受巨大洪灾，发生多起崩坝事件。1979年，三里岛发生核电站事故。这些都使得美国政府越来越重视灾害和事故的应对。但是，美国应急管理出现了碎片化的现象，应急管理职能主要分散于几个联邦部门中：美国通用服务局主要负责大型灾害中各联邦机构的响应协调，包括政府的持续性、物资储备、联邦准备；联邦住房与城市发展部主要负责联邦灾害救助活动的协调，包括洪水保险；1974年的《联邦火灾预防与控制法》使商业部除负责天气和预警外，还负责防火；财政部负责进口调查；核管制委员会负责电厂安全。此外，军方还设有负责防范核打击的防务民事准备局和负责洪水控制的美国陆军工程师部队。此时，美国有100多个联邦机构参与了风险及灾害的应对与处置。众多部门职责不清，彼此重叠，关系混乱，经常发生“势力范围”之争。在各州及地方政府层面，应急管理碎片化的趋势更加明显，问题更加突出。为此，美国的应急管理迫切需要加以整合。
1977年，全美州长联合会指出，美国缺少一个全国性的综合应急政策，联邦应急职能分散于诸多部门中削弱了各州管理灾害的能力。1978年，该联合会发表了《1978年应急准备计划：最终报告》，建议联邦、州及地方政府建立平等的伙伴关系以推行综合应急管理方式；创建一个联邦应急机构，其职能包括减缓、准备、响应与恢复；在各州建立相应的机构。
1979年，卡特政府成立了联邦应急管理署(FEMA)，实现了救灾与民防的功能整合。这在美国应急管理发展史上是一件具有里程碑意义的大事。联邦应急管理署由一系列的联邦部门合并而成，包括国家消防管理局、联邦保险局、联邦广播系统、防务民事准备局、联邦灾害援助局、联邦准备局等。不仅如此，它还被赋予了许多新的应急准备与减缓职能，如监督地震风险减除计划，协调大坝安全，协助社区制订严重气象灾害的准备计划，协调自然与核灾害预警系统，协调旨在减轻恐怖袭击后果的准备与规划等。
可以说，联邦应急管理署的成立体现了美国应急管理的一种全新理念，即“综合性应急管理”。其具体含义包括两层，即全风险管理与全过程管理。第一，从横向来看，应急管理的对象由单灾种向多灾种转变，也就是说，联邦应急管理署将各个下属机构协调起来以应对不同类型的灾害；第二，从纵向来看，应急管理应该是一种全过程的管理，也就是说，联邦应急管理署无论应对任何一种灾害，都要经过减缓、准备、响应与恢复4个阶段。约翰·马西是联邦应急管理署的首任署长。他提出“一体化的应急管理体系”(IEMS)的概念，强调将自然风险准备与民防融合起来，使指挥、控制与预警功能适用于各种突发事件，包括应对核打击。
但是，联邦应急管理署从诞生之日起就面临着严峻的挑战：它需要协调各种关系，即如何协调内部组织关系，自身与国会及各州、地方政府的关系。从内部来看，联邦应急管理署组织上的整合容易，而运行模式的整合困难；从外部来看，联邦应急管理署要接受国会23个委员会和分委员会的监督。1982年，路易斯.O.古伊弗里达接管联邦应急管理署并进行重组，将其主要职能再次转向应对前苏联的核打击。他的继任者朱利斯·贝克顿将军依然奉行此政策。
1989年，美国爆发的两场大规模自然灾害使联邦应急管理署隐藏的问题开始浮出水面。是年9月，“飓风雨果”(Hugo)袭击了波多黎各和处女岛后，又席卷了北卡罗莱纳州和南卡罗莱纳州，造成85人死亡，经济损失达150亿美元。联邦应急管理署的行动非常迟缓，受到公共舆论的严厉谴责。不久，加利福尼亚州又发生了洛马—普利埃塔(Loma Prieta)地震。然而，由于加州的应急机构一直在进行防震演练，且加州实施了严格的建筑标准，因此，这次地震虽然给当地造成了严重的损失，但死亡人数非常少。
1992年，“飓风安德鲁”袭击了佛罗里达和路易斯安那，“飓风伊尼基”(Iniki)又袭击了夏威夷。联邦应急管理署对于这两场飓风都没有能够成功地应对，将其自身的救灾体系与救灾程序上存在的缺陷暴露无遗，导致了美国公众的强烈不满。美国媒体对此进行了大规模的报道。布什总统派交通部长安德鲁·卡德接管了灾害的响应工作，同时动用军队救灾。许多人主张对联邦应急管理署进行脱胎换骨的改革，甚至取消该部门。
1993年，美国公共管理国家研究院发布了影响非常之大的《应对巨灾：建立自然及人为灾害中满足人民需要的应急管理系统》。同年，美国总审计署也发表了两份报告，题目分别是《灾害管理：改善国家对巨灾的响应》和《灾害管理：最近发生的灾害表明需要改善国家的响应战略》。这三份文件所涉及的主要问题有6个：“联邦应急管理署是否应当被解散；军队在灾害中应该发挥什么作用；联邦应急管理署与抵御核打击的民防在灾害中应该发挥什么作用；联邦应急管理职能如何才能得到改进；如何建立联邦应急管理署与州及地方应急管理机构之间更为良好的关系；联邦应急管理署如何改进与白宫及国会的良好关系。”可以说，这三份报告的结论在某种意义上是对联邦应急管理署的改革进行理论探讨。
克林顿当选美国总统后，任命詹姆斯·李·维特执掌联邦应急管理署的大权。受命于危难之际的维特拥有丰富的应急管理经验，上任伊始就在联邦应急管理署内外进行了大刀阔斧的改革。在内部，他在灾害服务领域大胆地采用新技术，突出强调应急管理的风险减缓及风险规避的作用；在外部，他加强了与各州及地方应急管理者的联系，建立了联邦应急管理署与国会、媒体的新型合作关系。具体而言，维特在以下方面进行了改革：“与其他联邦机构、州及地方政府、志愿者组织、私人部门建立应急管理伙伴关系；与联邦应急管理署的伙伴一道，构建综合性的、以风险为基础、采用全风险方法的国家应急管理体系；将风险减缓作为国家应急管理系统的基础；对任何灾害都提供快速、有效的回应；加强州及地方的应急管理；振兴联邦应急管理署，发展更有效率的管理骨干、雇员及灾害预备人员。”这些行之有效的改革措施使联邦应急管理署起死回生。1993年，中西部9个州遭受洪灾；1994年，加州发生北岭(Northridge)地震。联邦应急管理署在这两场灾害中采用了新的运作方式和先进技术，反应迅速，应对有力，重新赢得了公众的信心。维特也因出色的政绩被擢升为克林顿政府的内阁成员，应急管理的价值与重要性也因此而得到提升。
“9.11”事件是美国应急管理的一个转折点，它标志着反恐成为应急管理的核心。2001年10月，美国通过了《反恐怖主义法》；2002年11月，布什签署《国土安全法》；2003年1月25日，美国内阁级的国土安全部正式成立，下辖22个联邦部门，拥有雇员17.9万人，成为美国的第17个部。联邦应急管理署并入国土安全部。
根据美国《国土安全法》，国土安全部的主要职责是：预防美国境内发生的恐怖袭击；减少美国对恐怖主义的脆弱性；一旦美国境内发生恐怖袭击，将损害减到最小，并从事恢复工作；履行划归国土安全部门的所有职责，包括承担处理自然与人为危机和紧急事态预案编制的所有责任；确保与国土安全部所属部门和保护国土不直接相关的功能不被削弱或忽略，除非通过国会特别明确的法令许可；保证美国全面的经济安全不因旨在保护国土安全的工作、行动和计划而被削弱；监控非法毒品交易与恐怖主义的联系。
但是，国土安全部如何将22个不同部门协调起来、融为一体，避免官僚机构的权力之争，这不是轻而易举的事情。更为糟糕的是，在应急管理实践中，美国国土安全部在将反恐作为首要职责的同时，忽略了对自然灾害、技术灾难等的预防和应对。2005年，美国南部墨西哥湾沿岸遭受“卡特里娜飓风”的袭击，国土安全部的救援不利，造成1000多名美国公民丧生。“卡特里娜飓风”是美国有史以来最为严重的自然灾害，被称为“天灾版的9.11”。这引起了美国学者的深刻反思：“美国国土安全部官员短视地将注意力集中在恐怖主义威胁上面，这导致了联邦应急管理署的解体以及对更为确定的自然风险威胁的忽视。”
在自然灾害救援过程中，各州的国民警卫队一向扮演着关键性的角色。特别是当灾区发生治安事件时，国民警卫队就成为维持社会秩序的有生力量。在“卡特里娜飓风”来袭时，路易斯安那州与密西西比州数万名国民警卫队及预备役部队士兵被派往阿富汗和伊拉克参加反恐战争，当地的救援工作无力展开，强奸、抢劫等犯罪行为十分猖獗。不仅如此，由于国民警卫队参加反恐战争的原因，参与卡特里娜灾害救援的国民警卫队士兵缺少先进的运输工具和工程设备。