全民健身公共服务体系创新政策研究，本文主要内容关键词为：服务体系论文,全民健身论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2013-11-20
中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1004-0560(2013)06-0038-04
1 前言
全民健身公共服务体系是一项由国家领导、社会支持、全民参与，有目的、有任务、有措施的系统工程，也是新世纪的、有战略意义和长远生命力的、造福子孙后代的宏伟体育事业。全民健身公共服务体系创新与否及其创新程度影响重大，从微观层面说，其影响着全国人民的健康指数(生理、心理、社会适应三个方面)与幸福指数(生活态度、生活质量等多方面)情况；从宏观层面说，其是综合国力增强和社会文明提升的重要体现，更是全面实现小康社会的重要举措与重要内容。自新中国成立以来，党和国家高度重视全民健身事业的发展。“发展体育运动，增强人民体质”，这是毛泽东主席于1952年就已提出来并一直流传至今的口号，我国现阶段体育事业的健康发展在一定程度上得益于该口号的出现。改革开放以后，历届领导人顺着毛主席所提口号的明确方向密切关注与大力发展全民健身事业。1984年的《关于进一步发展体育运动的通知》、1985年的《中华人民共和国体育法》、1995年的《全民健身计划纲要》，从“通知”到“立法”再到“纲要”，渐渐形成了我国全民健身服务体系，逐步统筹安排了我国全民健身事业的目标、任务、工作重点及应对措施等多项工作。《全民健身计划纲要》颁布后，江泽民提出“全民健身，利国利民，功在当代，利在千秋”的重要指示。在2008年北京奥运会、残奥会总结表彰大会上，胡锦涛同志指出“坚持以增强人民体质、提高全民族身体素质和生活质量为目标，进一步推动我国由体育大国向体育强国迈进”的战略部署。2009年，国务院公布施行《全民健身条例》，对与体育锻炼健身活动相关的体育器材、体育场地、健身指导、安全规范等一一做出相应了的规定，并将每年8月8日定为“全民健身日”。2010年1月16日，国家体育总局局长刘鹏在召开的全国体育局长会议上明确指出“在群众体育领域，政府所具备的应该向人民群众提供的全民健身服务方面的职能仍有很大的发挥空间与余地，离体育公共服务均等化的目标差距相当大，构建面向大众的全民健身服务体系任务艰巨”。2011年国务院颁布《全民健身计划(2011-2015年)》以下简称《全民健身计划》明确提出“到2015年，城镇与农村全体居民的体育锻炼健身意识有所增强，参加体育锻炼的人数显著增加，广大人民群众的身体素质明显提高，形成覆盖城乡相对比较健全的全民健身公共服务体系”。党的十八大更加强调全民健身运动的广泛开展。2013年8月31日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在沈阳会见参加全国群众体育先进单位和先进个人表彰会、全国体育系统先进集体和先进工作者表彰会代表的重要讲话中明确指出“人民身体健康是全面建成小康社会的重要内涵，是每一个人成长和实现幸福生活的重要基础。我们要广泛且全面地开展全民健身运动，促进竞技体育与群众体育的平衡与和谐发展。”总体上来说，大力发展全民健身事业，促进大众体育和竞技体育的协调发展，构建全民健身公共服务创新体系，逐步健全全民健身的法制建设工作，对于增强广大人民群众的身体素质健康、推动我国群众体育事业在新的历史起点上更快、更好地改革和发展，具有不容忽视的理论与实践意义。随着我国“十二五”文化和体育强国建设发展战略的实施，民众民生关注的焦点渐进转移到全民健身公共服务体系创新上，对全民健身公共服务体系创新政策体系的研究也将成为社会普遍关注的热点问题。
2 全民健身公共服务体系创新的政策分类
全民健身公共服务体系创新的政策是保障全民健身公共服务体系创新健康、有序和科学发展的基本条件。然而，目前我国体育公共服务体系的法律法规几乎没有，现有的法律中能找到关于政府应当提供体育公共服务的法律依据是《宪法》第21条的规定：“国家发展体育事业，开展群众性体育活动，增强人民体质。”遗憾的是，作为体育领域中的基本法——《体育法》中却没有关于体育公共服务的相关规定。全民健身公共服务体系是我国体育公共服务体系重要组成部分之一，要想发挥全民健身服务体系的最大化职能，就应该构建能够有效鼓励并支持广大人民群众参与健身活动的保障运行机制，并与全面建成小康社会相配套、结构完整、功能齐全、有序管理和运行良好的全民健身公共服务体系的保障运行机制，实现全民健身公共服务体系创新的最大化，就必须争取国家和地方政府政策的最大支持，争取形成多元化全民健身公共服务体系创新的政策支持体系。但由于目前我国法律法规的缺失使政府对全民健身公共服务体系创新无法实现“有法可依”，在这种状态下，从法律主体的角度来讲，全民健身公共服务体系创新主体的法律定位就会不清楚：体育行政部门、体育非政府组织、企业、个人等为全民健身公共服务提供者之间的法律关系不清，各类全民健身公共服务主体缺乏明确的职能定位与法律地位。对目前的发展现状而言，我国体育行政部门对于自己是否越位、缺位还是错位没有法律上的判断标准，同时也不能通过法律规定的授权方式、授权内容和授权对象，把握如何合理放权，就不可能使全民健身公共服务合法、合理、持续、有序地推进。为此，我国全民健身公共服务体系创新需要一个强有力的政策体系作保证，即政府政策、政府主体和市场主体的政策、“诱致性支持政策”和“强制性支持政策”体系。
2.1 全民健身公共服务体系创新的政府政策
《全民健身计划》要求县级以上人民政府的国民经济和社会规划中必须呈现出全民健身事业的相关具体事宜，并增大该级财政预算以满足全民健身工作的经费需要，加大基础设施建设的投入，尤其是重大全民健身活动的经费投入。同时也明确地提出中央财政通过加大转移支付，大力支持贫困农村、偏远地区及特色民族地区发展全民健身事业，以期达到全民健身事业区域性的全面平衡发展。随着《全民健身计划》的进一步贯彻落实，抓住《全民健身计划》贯彻落实的发展战略机遇，构建健全的、完善的全民健身公共服务体系创新的政府政策体系，加大政府政策的扶持力度，大力推动全民体育健身活动的全面开展，是我国当前促进全民健身事业发展的迫切需要。因此，现阶段我国全民健身公共服务体系的创新应从培育法律环境和制定政府政策服务体系，为全民健身公共服务体系创新的构建提供良好的发展环境和条件。为此，本研究从宏观战略、中观动力结构和微观机制转变的3个主要方面提出了构建完善全民健身公共服务体系创新的政府政策。如图1所示。
图1 全民健身公共服务体系创新的政府政策
2.2 全民健身公共服务体系创新政府主体和市场主体政策
有人认为政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法和条例等的总称。也有人认为政策是执政党或政府凭借公共权力制定的用以规范、引导有关组织或个人行动的准则及规范。全民健身公共服务体系创新的政策是整合全民健身活动现阶段有限资源重要的有效手段。因此，政策作为全民健身公共服务体系创新的重要保障，对全民健身公共服务体系创新将起到引导、管理、扶持和控制的作用。政策是整合全民健身公共服务体系资源的有效手段和有力保障。但全民健身公共服务体系创新的政策是由不同空间和时间维度的各项分支政策组成的整体，政策扶持体系功能的正常发挥有赖于分阶段各项政策的正确制定和顺利实施。
全民健身公共服务水平的提高需要全民健身公共服务体系创新的政策作保证，同时，全民健身服务体系创新的政策又是构建全民健身公共服务体系的重要手段。要保证全民健身公共服务体系创新的政策能够顺利建立，并高效运行需要解决两个关键性问题：一个是围绕各级政府主导，千万保证全民健身公共服务体系创新体系中各项政策的顺利运行，以科技创新政策、法律支持政策、财政支持政策、人力资源政策、自主创新政策以及科学管理的措施和手段等为主；另一个是围绕市场主体，保证中介组织、专业性体育协会和龙头体育企业的协调配合、有效运行的政策支持体系，主要包括法律、财政、税收三方面的支持政策、自主创新政策、金融保险政策、产业融合政策、交易市场政策、市场监管政策等。另外，全民健身公共服务体系创新政策内容的多元化必然要求与政策建立的多元化相适应。从政策层面看，政策不仅有国家部门颁布的政策，还有各省、直辖市、自治区和地级市以及县级市出台的政策。因此，各级地方政府应以党和国家关于全民健身公共服务体系创新的一系列政策、法规为根本，在把握正确的大方向下，再立足地方区域的现实情况，制定出符合本地区实际情况且适应本地区实际发展的全民健身公共服务体系创新政策。构建由政府主体、市场主体两大主体及各主体内部竞争政策、协调政策及其配套实施政策相互作用而构成的政策扶持体系。见图2。
图2 全民健身公共服务体系创新的政府和市场主体两大政策扶持体系
2.3 全民健身公共服务体系创新的诱致性支持政策和强制性支持政策
自国务院颁布实施了《全民健身计划纲要》15年来，我国的全民健身从此迈入了全新的发展阶段。具体表现为具有中国特色的且符合中国现阶段基本国情并相对适应在中国发展的全民健身服务体系的基本形成，广大民众体育锻炼意识大幅度增强，全民健身活动趣味性、健身性普遍得到提升，形式多样的健身设施和器材遍及城乡，以社会体育指导员为骨干队伍的各种体育健身组织成为推动全民健身活动广泛开展的重要力量。目前，我国的全民健身是我们党和国家高度重视的工作，是党和国家为改善民生的一项重要举措，为此党和国家制定了新的全民健身计划实施方案。例如，在《全民健身计划》中提到，作为社会主义精神文明建设重要组成部分的全民健身关系到人民群众健康和生活质量。又如，《全民健身计划》从指导思想、目标、任务、工作措施、组织实施5个方面进行了明文规定。构建全民健身公共服务创新体系必须具有强有力的政策支撑，即全民健身公共服务体系创新支持政策体系，其能保障全民健身公共服务供给质量和效率。全民健身公共服务体系创新是政府支持全民健身开展的一项重要工作，体现了国家意志，事关国民综合素质发展目标实现的保障。为了有效地提升全民健身公共服务体系的供给质量与创新效率，提出了促进全民健身公共服务体系创新的诱致性政策支持和强制性政策支持体系(图3)。
2.3.1 “诱致性政策支持”体系
图3可知，全民健身公共服务体系创新的“诱致性政策支持”体系主要包括税收优惠政策、文化创新政策、科技创新政策、财政金融创新政策、人才引进创新政策等体系。但全民健身公共服务体系创新的诱致性政策支持体系是一个有机的整体，各诱致性政策支持体系之间存在着相互作用、影响、制约的协同关系，某一种诱致性政策支持体系的改变都会对其他政策支持体系的发挥起到加强或削弱的作用，从而影响整个全民健身公共服务体系创新的方向和前进的道路。要想找出一条成功构建全民健身公共服务体系创新发展的道路，必须全面深刻认识全民健身公共服务体系创新有效需求诱致性政策支持体系的作用机理。
图3 全民健身公共服务体系创新需求的政策体系分类图
在全民健身公共服务体系创新有效需求诱致性政策支持体系中的税收优惠政策、文化创新政策、科技创新政策、财政金融政策和人才引进创新政策等要素对全民健身公共服务体系创新有效需求政策支持体系并不处于同一层次。全民健身公共服务体系创新有效需求创新和其他政策支持体系的发挥需要以税收优惠政策、文化创新政策作为重要的基础。其中，税收优惠政策是推动全民健身公共服务体系创新构建的重要物质力量。税收优惠政策可分为营利性健身场所优惠政策、非营利性健身组织税收优惠政策和非税收优惠政策等。因此，逐步加大非盈利健身组织的税收优惠政策扶持的力度是政府财政扶持全民健身公共服务体系创新的根本，是实现全民健身公共服务体系创新的重要途径。另外，文化创新政策可以作为完善我国全民健身公共服务体系创新构建的路径选择之一，文化创新政策也是提高全民健身公共服务体系创新构建服务质量的有效途径。因此，需要科技创新政策、财政金融政策与人才创新政策支持的有效结合，才能建立有效的全民健身公众的需求表达机制，才能构建全民健身公共服务体系创新的发展战略，才能实现全民健身公共服务体系创新的快速、健康发展。见图4。
图4 全民健身公共服务体系创新有效需求诱致性政策支持体系
2.3.2 全民健身公共服务体系创新的“强制性政策支持”体系
相关政策的扶持是全民健身公共服务体系创新所必需的。其中，强制性政策支持体系是影响全民健身公共服务体系能否健康完善发展的关键因素。全民健身公共服务体系创新的强制性政策支持体系主要包括政府政策、法律政策和社会保障政策等。见图5。
图5 全民健身公共服务体系创新有效需求的强制性支持政策体系
2.3.2.1 政府政策扶持体系 政府政策扶持体系包括长期内和短期内发挥作用的政策体系。长期内的政策扶持体系目标是通过一系列的法律制度的政策制定，逐步提高全体公民健康水平的增长率，相应的法律制度的政策措施是逐步提高城乡居民经常体育锻炼人数的增长率；短期的政策扶持体系目标是通过全民健身运动的开展，逐步提高全体国民的体育健身意识，充分发挥体育的健身作用。政府政策扶持体系作为全民健身公共服务体系创新的重要保障，对全民健身公共服务体系创新将起到引导、管理、扶持和控制的作用。全民健身公共服务体系创新是体育公共服务体系创新的一种特殊的公共服务形式，其促进全民健身公共服务体系创新的构建涉及许多部分，并通过对相关休闲健身消费的拉动作用，与其他部门相辅相成，互相促进，共同推动全民健身公共服务体系创新的发展。因此，这就需要各级政府的高度重视，为其全民健身公共服务体系创新提供良好的政策环境。但从现实的情况看，政府对全民健身公共服务体系创新政策扶持的支持力度还不够，如财政政策支持(包括可以将全民健身公共服务发展纳入各级政府国民经济和社会发展计划、增加财政预算资金和开发、促销资金以及建立发展基金等)体系；建立金融政策支持(包括健身体育旅游项目优先垫款、建立新的融资机制、支持休闲体育旅游企业发行债券、上市融资等)体系。
2.3.2.2 法律援助政策 法律就是国家按照统治阶级的利益和意志制定或认可并由国家强制力保证其实施的行为规范的总和，包括宪法、法律(就狭义而言)、法令、行政法规(新治安管理处罚条例)、条例、规章、判例、习惯法等各种成文法和不成文法。法律政策是指通过国家立法机关自上而下建立起来的有关开展全民健身运动的法律制度的约束政策，它是补充和完善国家立法机关出台相关全民健身计划实施的法律制度的专项法律法规政策，它是在《中华人民共和国体育法》、《全民健身条例》和《全民健身计划》等法律法规政策指导下制定的具有可操作性的具体法律政策，使全民健身活动的开展实施符合客观规律并与我国的社会经济、文化、体育等发展水平相适应，其功能就是为健身者提供一个良好法律法规支持政策环境，实现依法治完善全民健身运动开展的制度。法律政策目的是通过出台法律法规扶持政策保障全民健身工程实施的顺利进行。法律政策的制定是实现公民体育健身权益的具体体现。利益是指全体公民的各种体育健身需要及其满足。它不仅是指全体国民在经济上、物质上的需要及其满足，也包括政治上、精神上和体育健身方面的需要及其满足。
2.3.2.3 社会保障政策 社会保障政策是通过国家立法和政府行政干预，解决全民健身公共服务体系创新的有关问题，制定和构建一系列促进全民健身活动开展的制度与措施，逐步加大国家公共财政对全民健身公共服务体系创新的经费投入，进一步保证《全民健身计划》贯彻落实的安全性，逐步改善全民健身活动的社会支持环境，其核心是解决城乡体育均等化的问题，建立以满足全体国民体育健身权利为核心的体育公共服务实施宏观管理与调控政策机制和制度。从我国推行的全民健身公共服务均等化的现状来看，应建立政府主导、单位和公民共同参与的社会保障制度，从供给最为基本的全民健身公共服务体系走向构建多元化的全民健身公共服务体系。但从相应的社会保障制度构建的角度来看，目前我国并未能建立起相对稳定有效的全民健身公共服务管理制度，尤其是尚未建立完善的残疾人健身的社会保障制度，而无法保障残疾人体育基本公共服务的供给，一定程度上严重地影响到了全民健身公共服务体系创新的构建。
2.4 全民健身公共服务体系创新“诱致性政策支持”体系与“强制性政策支持”的协同作用关系
全民健身公共服务体系创新的功能与价值在于满足人的体育健身需求，服务体系的创新应从人的健身需求出发，实现民生健康之本。但全民健身公共服务体系创新有效需求的政策支持体系的功能或作用，不是单个要素的简单相加，而是相互联系和相互作用的关系。全民健身公共服务体系创新需求的诱致性政策支持体系是强制性政策支持体系存在和发展的基础和前提；反之强制性政策支持体系完善了诱致性政策支持体系，为诱致性政策支持体系功能与作用的发挥提供了保证。在诱致性政策支持体系中税收优惠政策、文化创新政策、科技创新政策、财政金融创新政策和人才创新政策与强制性政策支持体系中的政府扶持政策、法律援助政策和社会保障政策之间存在着相互作用和制约关系(图6)。
图6 全民健身公共服务体系创新需求的诱致性政策支持体系与强制性政策支持体系的协同作用关系图
3 结语
要实现全民健身公共服务体系创新健康、有序发展，需要全民健身公共服务体系创新政策作为其基本保障体系。优化科学的全民健身公共服务体系创新构建的各项政策，能更好地明确各级政府、部门、组织和个人在全民健身公共服务体系创新构建管理工作中的职能、权限和义务，协调各方关系，规范全民健身公共服务体系创新的行为。任何政策都是公共政策系统与政策环境相互作用下的产物，适应环境的需求而产生，同时也是随环境的变化而走向终结的，都要经历政策的制定、执行、评估、调整、终结共5个过程。全民健身公共服务体系创新构建政策也不例外，具有鲜明的时代特征。当前加强全民健身公共服务能力建设是我国全民健身公共服务体系创新构建政策的主要目标，落实《中华人民共和国体育法》的各项规定，具体体现在《公共文化体育设施条例(2004年)》、《全民健身条例(2009年)》、《全民健身计划(2011-2015年)》、《体育事业发展“十二五”规划》、《奥运争光计划(2011-2020年)》等规范性文件中。近几年来，上述政策法规在我国全民健身公共服务体系创新构建的发展过程中发挥了重要作用，但这些还很不够，建议要在已有相关法律法规的基础上，加快我国《体育法》的修改和完善，进一步明确界定法律领域中全民健身公共服务体系的身份，明确公民应尽的体育健身方面的义务和具有的体育健身方面的权利，使公民的体育健身权得到法制保障。在党和国家制定的指导全民健身的方针政策实施过程中，各级地方政府必须深刻领会一系列的方针政策，并以认真贯彻落实科学发展观的高度来认识它，真正做到确实把认真贯彻落实党和国家制定的指导全民健身开展的方针政策放在首位，以切切实实提高方针政策的执行能力和水平，发挥党和国家制定的指导全民健身开展的方针政策在构建全民健身公共服务体系创新中的地位和作用，从而开创全民健身公共服务体系创新构建的新起点，全面推进全民健身公共服务体系创新构建的可持续发展。
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