改革预算编制的意见，本文主要内容关键词为：预算编制论文,意见论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
细化预算编制、编制部门预算，是推进预算管理制度改革的基本内容。我们认为，此项改革的终极目标，就是要使编制的预算科学、合理、透明、公正并具有可操作性，体现预算的严肃性、权威性。具体目标至少应该包括：编制预算的法律和政策依据衔接配套，预算编制时间充裕，预算编制方法科学规范，预算科目明细清楚、功能完备。
一、完善预算法及相关法律和政策规定
（一）修订《预算法》。在现行《预算法》中，要增加编制预算草案的具体规定。一是进一步明确预算编制的时间及阶段目标。二是预算草案按部门编制，除特殊情况（如国防支出、外交外事支出、救灾支出）可按使用性质编列预算外，其他各项支出均应直接编列到部门。三是规范预算支出安排的顺序和原则。四是预算调整与变动的内容及审批权限。五是政府规范各部门在预算编制和预算执行中的职能和地位，各级党的领导机关及人民政府、党和政府的有关部门在制定各项政策规定时怎样遵循财政预算法规等。
（二）修订与财政预算管理直接相冲突的法律和规章的有关规定。《预算法》是财政预算管理的母法，在预算编制和预算执行中具有绝对的权威性。因此，在修订《预算法》的同时，凡涉及某一部门或某一领域支出安排的原则、方式等内容与《预算法》相冲突的，应一律从有关法律和规章中删除。为确保某项社会事业发展或体现国家产业政策而必须出台的财税优惠政策，可在年度预算法案中具体体现。
二、保证预算编制所需的时间
（一）从法律上将编制预算草案的时间规范为一个完整的年度。编制一套严谨的预算，从最初思路到最终方案，若没有充分的时间来保证是难以想象的。现行预算自批准后即开始调整变动，一直到预算年度终了为止，就是因为预算编制的时间太短，难以全面考虑预算编制过程中的各个方面。
（二）为了保证预算编制在较大跨度期间有序进行，可将预算编制划分为四个阶段：第一阶段，对上一年度预算执行情况进行总结评价，确定下一年度预算政策乃至今后几年财政政策的总的原则和指导思想，收入预算总额及支出预算的重点和大体方向，也就是对下一年度的预算草案作一个基本定位。第二阶段，由财政部门编制预算草案提交本级政府审查，并对预算草案进行修改。第三阶段，由同级政府将预算草案提交政府各部门（含所有的预算单位，下同）讨论。第四阶段，将经政府各部门讨论修改的预算草案提交本级人民代表大会讨论，直至批准。批准后的预算方案由政府颁发各部门执行。上级政府给下级政府的各项补助资金，应在第二阶段结束后通知下级政府财政部门，以便同时编制预算草案。
（三）为便于目前预算编制时间上的接轨，可提前部署编制下一年度预算的有关大政方针及具体要求，并自上而下逐年提前，最终提前到上年初即对编制下一年度预算草案进行部署。
（四）为体现国家财政政策及产业政策的连续性，在编制年度预算时，应同时编制三到五年的滚动预算。滚动预算亦应报有关部门批准。年度预算法案应体现业经批准的滚动预算的政策导向。
三、改革预算科目的设置体系
（一）预算大类科目按部门设置，下设明细项目。大类科目下再按具体支出项目编制款、项、目级明细预算，如公务员工资、耗材费、印刷费、差旅费、车辆燃油及修理费、办公楼维修费及基建项目开支等等。特别是公务员工资支出，不仅是考察一个部门（或单位）管理水平的重要指标，也是计算个人所得税的重要依据，有必要设置一个“款”级科目单独核算。对于需由本级使用但暂不能确定执行部门以及具有特殊用途的项目预算，如国防支出、救灾支出等，可按使用性质设置大类科目。
在按部门设置科目的同时，应将部门经费预算和部门管理的发展资金预算分开核算。现行办法是将部门自身所需的经费预算和部门管理的生产和事业发展资金混在一起。这既不利于考核部门经费预算的合理程度，也为部门挪用发展资金提供了方便。
（二）对下级政府的补助开支，应明确补助项目、补助数额和受援对象。现有的体制补助（或体制上解）、税收返还收入、转移支付补助、政策性结算补助等科目可继续保留；对于专项拨款补助，则应进行清理，属于基数性财力补助的要归入“体制补助”科目进行补助，其他确需对下级给予专项拨款的补助，可直接列报本级财政支出，不再要求下级列报支出。
（三）体现复式预算的要求。根据建立我国复式预算体系的指导思想，在科目的设置上尽量体现复式预算的功能要求。目前预算分为一般预算和基金预算，难以满足反映财政对不同政治经济层面的参与和保障程度。如工资性支出，在职人员的工资支出和离退休人员的工资支出在性质上是相同的，但体现的功能则不一样，前者体现的是国家管理性支出，而后者体现的是社会保障性质支出。结合中央财政提出的建立我国复式预算体系的基本思路，应尽快编制并实施复式预算。新的预算科目体系的改革，应体现这一发展趋势。
（四）预算科目设置改革完成后，将以部门为主线的预算科目体系作为法定预算科目。现阶段可将现行预算科目作为辅助科目，两套科目体系同时运作，逐步取消现行预算科目。
四、全面编制部门预算
（一）将部门预算确定为预算法案。现行法定预算的形式，是根据收入和支出性质归类的一种收支分类表格，没有确定到部门。而部门预算年度的支出预算，是由财政部门根据人大会批准的总预算，参照部门上一个预算年度的预、决算数据及本预算年度的变化情况等因素来分解确定的，并由财政部门下达各部门执行。按这样的方式和程序确定的部门支出预算，其执行结果与下达的预算相比，往往存在着较大的差异（主要是在年初预算之外，又追加支出预算的情况较为普遍）。这种现象表明：年初确定的部门预算本身欠缺合理性，现行部门预算不具备严肃性和约束力。因此，强化部门预算的法律地位，增强其法律约束力，进一步完善部门预算的编制方法是较为理想的途径。具体思路是：在将收支预算科目按部门设置之后，预算草案按部门编制，预算草案经批准后作为年度法定预算。同时，将批准的部门预算改由政府签署命令的方式下达，以增强部门预算的行政和法律约束力。
（二）完善部门预算编制方法。(1)确定合理的定员定额标准。根据公共财政理论，定员定额标准的确定，应以本级财政可用财力为基础，结合本地区成本差异情况（如运输距离、工程造价、地理气候等因素）及部门之间业务量的差异情况确定。随各方面条件的变化，定员定额标准应在不同的历史阶段作适当调整。(2)实行“零基预算”法。实行零基预算方法，必须具备一定的前提条件，主要包括全面、准确掌握有关部门的基本情况，确定合理的支出定额，以及先进的管理手段等。部门的基本情况，主要指部门的职责、人员数量及构成、人员工资状况、车辆及其他固定资产及使用情况等。确定合理的支出定额，是指对不同的部门设置的经费标准、与所处历史阶段相适应的经费标准。先进的管理手段，主要是指管理工具和方法。由于需要掌握的部门基本情况非常详细，必须建立专门的数据库来记载整理各项数据，同时为及时了解动态情况，还需对变化了的数据随时更新，财政部门与各部门实行微机联网也是十分必要的。
零基预算的基本作法是：根据工作任务，按照现行财务开支范围、标准，将确定纳入零基支出因素的项目，依照国家预算科目划分为人员经费与公用经费两大块。人员经费以各行政事业单位编制人数、国家规定开支标准为依据核定预算额度，并针对年度预算执行中经有关部门批准的人员变动情况，相应调整预算。公用经费的开支标准可在抽样调查的基础上根据因素属性，按“人平定额”和“事平定额”或综合两种定额交互核定。人平定额适用范围主要是办公费、水电费、公用取暖费、书报费等；事平定额适用范围主要是会议费、购置费、修缮费等。
五、完善有关的配套改革措施
（一）严格预算的调整和变动。不管是部门预算还是总预算，如果经常发生调整或变动，其严肃性将不能充分体现。因此，我们认为，凡是在批准的法定预算基础上发生的任何变化情况，都应由有权机构进行审查。具体包括：(1)为了维护预算法案权威性和严肃性，收支总额一般不再调整，当年收入超收、以前年度的净结余等，原则上不得在预算执行中动用，应作为下一年年初预算财力统筹安排支出。(2)财力及支出总额的变化。确需动用历年净结余、收入超收及上级政府新增的一般性财力补助安排当年支出的，要按照预算草案的报批程序专项报本级人大常委会批准后颁布执行。上级补助的各项专项拨款补助，由于已列作上级政府支出，不增加本级支出，可不再报批。(3)本级部门预算法案支出总额的变动，包括核减或增加支出的，应按照预算草案的报批程序专项报本级人大常委会批准后经政府颁布执行。(4)部门预算法案只涉及科目之间此增彼减，总额不发生变化的，可只报经本级财政部门批准后即可。
（二）将预算编制与预算执行相分离。(1)将财政部门和有关部门的职能分开。目前财政部门既负责预算的编制，也负责组织各部门预算的执行，这一机制制约了部门在组织预算执行中的积极性及相关的责任。改革的目标是：预算编制由财政部门负责，预算执行由有关部门负责，财政部门不再具体组织部门收支预算的执行。(2)将财政部门内部各职能部门的职能分开。目前的主要问题是财政部门内部各职能部门的职责划分不清楚，预算管理部门和财务监督部门都在编制预算（甚至是以财务监督部门为主来编制部门预算），经常出现财务监督部门为其管辖的部门争预算、随意调整预算的情况。改革的目标是：将预算编制和组织预算执行这两项业务严格分开，分别由不同的职能部门来完成，互不交叉；预算编制部门不负责预算的组织执行，预算执行部门不负责编制预算及调整。特别是支出预算的执行应实行单一账户制度，由财政部门直接支付。
（三）建立科学、完善的收入征管机制。其要点是：(1)收支预算经本级人民代表大会批准后，财政部门应将税收任务正式批复到本级税务部门，以落实法定税收收入预算。(2)在年度预算执行中，建立定期对税收收入完成情况的质询制度，审议和判断税收预计完成情况。(3)由本级人大常委会对年度税收完成结果进行严格考核。(4)上级税务部门应科学合理地分配税收任务。税收任务不但要考虑经济发展及税源情况，更重要的是参考下级部门的年度收入预算，包括各地区地方税收数额、构成等。(5)地方财政部门应做好有关衔接工作，包括及时向上级税务部门提供下一年度税收预算草案及有关情况，争取做到分配的税收计划与最终批准的预算相一致。(6)应通过健全制度，规范税务部门为下级政府组织税收、执行预算的责任。
（四）避免财税政策变化对预算执行的影响。我们认为应从两个方面着手：(1)不在预算法案批准后出台影响当年预算执行的减收增支政策。目前不管是中央财政还是各级地方财政，年度预算成立后，每每又面临较多的财税政策变化，出台政策的部门包括各级党委、政府，财政、税务及其他有关部门，既有减少当年收入的，也有增加当年支出的。有关政策规定没有经过法定程序批准，预算法案没有得到应有的重视，不便于贯彻执行。要避免这种情况，可采取以下措施：一是原则上不出台对当年预算执行有影响的减收增支政策，即使非要出台，也应从下一年度开始执行。二是必须立足于具有高度连续性的中长期财政计划，编制某一年度预算草案，从而控制政策的“临时”变化。(2)要考虑下级财政的承受能力。按现行分税制财政体制，地方可用财力更多地受制于上级而不能完全自主的情况下，因政策调整而对下级财政造成减收增支的，需全面考虑下级财政的承受能力。具体可从三个方面考虑：一是将政策实施范围尽量限定在本级政府和部门之内，确需下级政府比照执行的，由下级政府制定具体规定。二是在政策出台之前，先征求下级政府意见，尽量在下级政府财力许可的范围内制定政策。三是对于必须出台而下级财政又无力承受的政策，上级财政应给予必要的财力补偿。
（五）集中财政资金的管辖权。目前财政性资金包括预算内、预算外、政府性基金三块，每一块资金的用途也是多方面的，有人员经费、办公经费，也有发展经费，而真正由政府统筹的资金仅是预算内的一块。我省1998年这一块只占到财政性资金总额的51.14%。这部分资金安排得再科学合理，仍然不能完全反映整个财政资金安排的科学合理。因此必须将各项财政资金实行由政府统筹管理，全方位综合协调，合理编制预算。
标签：预算编制论文; 预算法论文; 预算执行论文; 一般预算收入论文; 部门预算论文; 预算调整论文; 政府支出论文; 预算控制论文; 税收原则论文; 财政补助收入论文; 财政年度论文; 财政制度论文; 时政论文; 财政学论文; 税收论文;