我国养老保险基金管理的模式选择，本文主要内容关键词为：养老保险论文,基金管理论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国的养老保险基金处于入不敷出的状态，主要是个人账户资金基本上用于支付已退休人员的养老金，并未积累，造成个人账户“空账”，而且养老基金由于投资渠道单一，难以实现保值增值。本文通过国际上通过的三种养老保险基金管理模式的利弊分析，并结合我国的实际情况和问题，提出一种适合我国国情的养老保险基金管理模式。
我国自80年代开始实行国有企业退休费用社会统筹，对养老保险进行重建和改革。到1999年，我国的企业职工养老保险制度结束了多种养老保险办法并行，养老保险待遇水平差距过大，统筹水平低，管理不规范的状况，职工养老保险制度终于在全国范围完成了统一。但是，我国的养老保险基金基本上处于入不敷出的状态。1989～1999年中国养老保险基金收支情况如下（见表1）。 目前个人账产资金基本上用于支付已退休人员的养老金，并未积累，造成个人账户“空账”，而且养老基金由于投资渠道单一，难以实现保值增值。本文通过分析国际上通行的三种养老保险基金管理模式的利弊，并结合我国的实际情况和问题，提出一种适合我国国情的养老保险基金管理模式。
表1 1989～1999年中国养老保险基金收支情况
年份基金收入(万元)基金支出(万元)累计结余(万元)
19891467469
1188292
679899
19901788178
1493363
978760
19912157084
1730714
1440688
19923657660
3219145
2200683
19935035402
4706303
2585889
19947074245
6610902
3047662
19959500507
8476087
4298338
199611717639 10318689 5785604
199713379100 12513300 6828500
199814590000 15116000 6116000
199919650000 19250000 7340000
资料来源：劳动部（1997，第17页）；劳动和社会保障部、国家统计局（1997、1998、1999年度）。
国际通行的养老保险基金管理运作模式主要有以下三种：一是国家财政成立资金运用部或投资公司，直接运行管理。我国目前即采用这种模式。二是建立准政府性质的社会保障资金管理机构。三是完全交由民营或私营的养老基金管理公司以及信托投资公司征收，管理运用。
以上三种模式可以用下列典型案例加以评价。
（1）日本的“第二财政”。第二次世界大战后， 日本养老保险的金融体系与国家财政密切相关。日本的养老保险由三部分组成：一是民间企业职工加入的厚生（即卫生与福利部）养老保险；二是自营业者、农民、渔民、零散小企业职工加入的国民养老保险；三是公务员、公营企业等特殊行业职工加入的互助养老保险。前两部分均由厚生省社会保险厅管理，并列入国家财政的预算范畴。第三部分由各行业互助协会自行管理。前两项养老保险的筹资模式是社会统筹制下的部分积累。养老基金存放在大藏省资金运用部，成为财政投融资的重要资金来源。而财政投融资的资金分配原则上不经过金融市场，是依据国家的政策导向进行，主要是进行长期运营，如向基础产业投资；短期运营；认购股票。由此可见，日本的养老保险基金主要是国家直接管理，并由国家设立的资金运用部门根据宏观形势，国家的有关经济政策进行运作投资，而且是纳入国家预算管理的。在日本经济高速增长时期，养老保险基金作为财政投融资的重要资金组成部分，融资成本低，期限长，可以极大促进国家的经济建设。并目基金使用效率较高、这种管理模式还有利于统一管理，统一运用，基金的安全性较高。但是，这种管理模式的最大问题是养老保险基金难以获得稳定的收益率，并不能超过险种自身的设定利率。在日本泡沫经济时期，股市极度活跃，资金运营利率平均达到7.7％，而在泡沫经济破灭后，1991年的资金运营一度陷入亏损，1993年度平均收益率恢复到4.6％。此外，由于存在利差损，即投资收益率与资金成本利率之差，当人口老龄化来临时，可能出现支付危机。另外，这种管理模式可能由于国家投资部门的官僚主义、机构臃肿而导致决策较慢，形成决策时滞，有可能错过最佳投资时机，造成投资失误，缺口只能由国家财政进行填补。
（2）准政府性质的社会保障资金管理机构模式。目前， 我国已有这一模式的雏形。如上海浦东发展银行的社会保险基金部，主要管理运用上海市的基本养老保险基金，财务上与总行分离。《上海市城镇职工养老保险办法》规定，养老保险基金的银行帐户设在上海浦东发展银行，养老保险基金的保值、增值运营、委托上海浦东发展银行进行。上海浦东发展银行负责养老保险基金的征收，支付，增值运营，应与其他商业经营账目分开设立，独立核算。市社会保险管理局应定期或者根据市社会保险委员会的要求，及时对养老保险基金的使用和管理情况进行监督，汇总和核实。并且上海成立了市社会保险委员会和市社会保险管理局及其下属的社会保险事业管理中心。由此，我们可以分析上海市的养老保险管理体系，其中，基金法人——市社会保险委员会，基金管理人——市社会保险局及其下属社会保险事业管理中心，基金保管人——上海浦东发展银行，基金投资人——上海浦东发展银行社会保险基金部。这一体系结构清晰，各主体之间权责明确。但是，也存在着以下问题：第一，基金投资人是基金保管人的一个部门，虽然在财务上实行独立核算，但是保管人的监督功能不能保证。第二，养老风险资金属于长期稳定的资金，而商业银行资金的运用渠道主要是信贷资金，这将导致“长资短用”这样，虽然在流动性上有所保证，但是收益率不会太高，除去一些必要的费用，难以实现养老保险基金的保值、增值。
（3 ）交由民营或私营的基金管理公司以及信托投资公司管理运营。这种模式最早从智利开始。目前智利拥有养老基金管理公司15家，平均每家管理96万个职工的个人账户。国家成立养老保险管理总署，对基金管理公司进行监督。养老基金的投资利润扣除管理费用以后，归个人账户所有。各公司在投资项目，投资利润和管理费用有所不同，职工可以根据偏好、结合各家公司实际情况选择一家养老基金管理公司。养老保险基金投资种类可以是政府债券，抵押债券，存款及金融机构担保票据，公司债券，公司股票、房地产，生产性资金，外国债券。各种资产的投资比例不得超过一定限额，并且主要以债券为主。此外，国家还规定了最低盈利水平来保障职工的利益。这一模式的优点主要是将竞争机制引入了一般由国家政府垄断的养老保险基金，可以克服政府管理模式的一些弊病，如官僚主义，决策较慢，绩效难以衡量，可以给职工以更多的选择。此外，私营管理模式引入市场机制能够提高养老保险基金投资收益率。据世界银行披露，1980～1990年间实行市场化经营管理的英国，美国，荷兰的养老基金投资收益率分别为8.8％，8％和6.7％， 而同期公共机构管理的厄瓜多尔，埃及，赞比亚等国的收益率都在－10％以下，亏损严重的土耳其为－23.8％（见表2）。但是， 这一模式的主要缺点是由于引入了竞争机制，基金管理公司为了吸收更多客户，扩大基金规模，加大了宣传营销费用，配备了庞大的展业队伍，使得营销成本和管理费用增加，占投资收益的比重较大。甚至高于规模巨大的公共管理模式。美国商业养老保险的管理费用和手续费占保险费的35％，英国私营基金会由于管理费造成的收益减损每年达到5.2％， 智利私营养老金的管理费占缴费工资的1.5％（见表3）。国际劳工组织通过调查认为，在养老保险的行政管理问题上认为公共部门比私营部门开支昂贵显然是错误的。
表2 公营／私营养老及时收益率比
公营/私营 公营 私营
国家 新加坡印度埃及土耳其
荷兰 英国美国智利
时期 80～90
80～90 81～89 84～88
80～90
80～91 80～92 80～93
实际收益率 3% 0.3%
-11.7% -23.8%6.7% 8.8%8% 12.3%
资料来源：世行（1994.95）
表3 国际劳工组织1987～1989年社会保障管理费用开支调查
现收现付模式基金积累模式 私营养老金管理费
国家 管理费国家管理费国家 管理费
法国 1.7% 新加坡 0.8%
美国 35%
德国 1.5% 马来西亚4.5%
英国 5.2%
美国 0.8%
印度 5.4%
智利 1.5%
资料来源：财政部等（1998）
以上对三种模式的分析表明：日本的养老保险基金管理模式即国家政府机关直接管理模式，优点是统一管理，基金运用能够与国家经济政策相结合，有利于国家经济增长，缺点则是有可能产生官僚主义，机构臃肿所带来的效率低，难以获得稳定的收益率；上海养老基金管理模式即准政府性质的社会保障基金管理模式，优点是各部门权责明确，机构清晰，缺点则是可能造成“长资短用”现象；智利模式即完全由私营的基金管理公司以及信托投资公司运营，优点是收益率较高，克服了公共管理模式的弊病，引入了市场竞争机制，但是，问题在于基金管理费用占投资收益的比例过大。
这三种模式可谓各有利弊，而建立中国养老基金管理模式则必须考虑到中国的实际情况。现阶段，中国养老基金管理模式主要还是国家政府机关进行直接管理，即第一种模式。并且有些地方进行试点改革，试图克服公共管理的弊端，创造出一种适合我国国情的模式。中国现在所面临的问题如前所述，管理较混乱，成本高而效率低，个人账户空账严重等等。产生这些问题的主要原因则是管理模式自身的弊病所带来的。中国目前的国情是建立社会市场经济，引入竞争机制，而养老基金管理确是国家完全垄断。养老保险在某种意义上说是公共物品，可以由政府提供供任何人享用，但并不是纯粹的公共物品，任何一老年者对养老金享受的增加，势必要减少他人对养老金的享受或增加他人对养老金的缴费额。因此作为一种非纯粹的公共物品，不能完全由政府垄断经营。但是，现阶段我国的法制建设还不健全，监督机制也不完善，如果采用完全的私营管理模式，则有可能因监管不力造成养老基金流失，或者被用于非规定的投资项目而造成投资失败等问题。而且，国内老百姓由于长期生活在计划经济时代，认为国家建立的部门机构才是安全的，则有可能不信任完全私营的基金管理公司。这种观念不改变，建立完全的私营模式也不可能。
综上所述，笔者认为在中国建立的养老基金管理模式，可以结合三种模式各自的优点，而克服三种模式的弊端。因此，可以考虑建立这样的一种模式：建立强制性的准政府性质的社会保障资金管理机构，准政府性质的社会保障资金管理机构将其资金委托商业银行管理，多家竞争性的管理公司专门负责社会保障资金的保值增值，推动资本市场的发展。这种模式的主要架构：基金法人、管理人——准政府性质的社会保障资金管理机构，基金保管人——商业银行，资金投资人——多家管理公司。这个模式中，在面对职工办理社会保障资金的缴纳和支出的环节，有准政府性质的社会保障资金管理机构，对社会保障资金实施统一的强制性管理，统一管理职工的个人账户的各种信息，同时委托商业银行共同办理有关业务。商业银行则负责基金的保管。笔者认为，这个模式有以下的优点：
（1）充分发挥了不同机构的专长和优势， 在社会保障资金的不同阶段通过合理分工来提高运行效率，如商业银行的账户管理专长、基金管理公司的资金投资专长等。此种模式较好的结合了三种模式的优点：强制性的准政府性质的社会保障资金管理机构可以得到老百姓的充分信任；而且也无需展业费用和营销费用来争夺客户，能够显著节省基金管理公司的经营成本；竞争性的多家基金管理公司负责投资也可以提高投资收益率。
（2）能够促使商业银行积极增加收费型收入，开拓理财服务， 提高经营管理水平。
（3）整个运作环节体现了相互制约的原则。 较之原来的社会保障资金管理体制、对于社会保障资金的管理更为严格、规范。这种模式由商业银行负责基金的保管，可以避免地方政府或者各部门以种种措口非法挪用基金。
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