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DOI:10.16065/j.cnki.issn1002-1620.2014.06.009 档案开放是档案利用工作的一项重要内容，依法开放档案是国家档案馆主动做好档案利用工作的法定职责。而档案开放离不开公布，其与公布相随相伴。本文从梳理档案开放、公布与利用的概念和关系入手，对国家档案馆档案开放工作的历程及现状进行分析，并结合实际提出依法加强档案开放工作的对策。 1 档案开放、公布与利用的概念及其关系 依据直接涉及国家档案馆档案开放、公布与利用问题的法律法规、部门规章和规范性文件以及行业标准的有关内容，梳理分析档案开放、公布与利用的概念及其关系。 1.1 档案法律和行政法规的相关规定 档案法律没有对档案开放、公布和利用的概念做出规定。《中华人民共和国档案法》(简称《档案法》)设有“档案的利用和公布”一章，共5条(第19-23条)，明确规定了档案开放期限和开放档案目录的定期公布，利用开放和未开放档案的手续，移交、捐赠、寄存档案单位和个人利用档案的权益，档案的公布权，以及档案馆研究人员的配备等问题，但没有说明档案开放、公布和利用的概念。《中华人民共和国档案法实施办法》(简称《档案法实施办法》)也设有“档案的利用和公布”一章，共7条(第20-26条)，对《档案法》中档案利用和公布的内容进行了细化，特别是明确了档案开放时限的四种情况，包括本办法实施之日起开放、档案形成之日起满30年开放、随时开放及延期开放；明确了法定“利用”和“公布”的概念，其中利用“是指对档案的阅览、复制和摘录。”公布“是指通过下列形式首次向社会公开档案的全部或者部分原文，或者档案记载的特定内容：(一)通过报纸、刊物、图书、声像、电子等出版物发表；(二)通过电台、电视台播放；(三)通过公众计算机信息网络传播；(四)在公开场合宣读、播放；(五)出版发行档案史料、资料的全文或者摘录汇编；(六)公开出售、散发或者张贴档案复制件；(七)展览、公开陈列档案或者复制件。”但《档案法实施办法》也没有对档案开放的概念做出规定。 1.2 档案部门规章和规范性文件的相关规定 档案部门规章和规范性文件都没有对档案开放、公布、利用的概念做出说明。档案部门规章和规范性文件的相关规定，是国家档案馆开展档案利用与开放工作的直接依据，如《档案馆工作通则》(1983年4月26日国家档案局发布)第四章“档案的利用”，共7条(第18-24条)，对档案馆开展档案利用工作做出具体规定，其中第18条提出“档案馆应积极主动地开展利用工作，并根据党和国家有关规定开放历史档案。”其余6条，主要对档案馆应设立阅览室、编制必要的检索工具和开放档案目录、积极开展编研、举办各种形式的展览以及提供利用的要求等做出规定。《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》(1991年9月27日国家档案局、国家保密局发布)，共13条，主要对国家档案馆保存档案的解密权限的划分、解密手续、涉及控制使用的内容、划控工作的组织、国家秘密档案和划入控制使用范围档案的管理要求以及违法应追究的法律责任等做出了明确规定。《各级国家档案馆开放档案办法》(国家档案局令第2号，1991年12月26日国家档案局发布，1986年2月颁发的《档案馆开放档案暂行办法》同时废止)，共17条，主要对档案开放年限、开放程序、开放条件、开放档案的利用手续以及档案公布等问题做出了具体规定。《外国组织和个人利用我国档案试行办法》(国家档案局令第3号，1991年12月26日国家档案局发布)，共10条，主要明确了外国组织和个人利用档案馆已开放档案的方式，利用档案的手续、程序以及相关要求。但上述文件都没有对档案开放、公布、利用的概念进行解释。 1.3 档案行业标准的相关规定 《档案工作基本术语》(DA/T1—2000代替DA/T1—1992，国家档案局于2000年12月6日批准，2001年1月1日实施)第7部分，对档案“利用”、“开放”、“公布”术语做出定义表述，即“7.1利用access and use 利用者以阅览、复制、摘录等方式使用档案的活动。7.2开放opening 档案馆将达到一定期限、无需控制使用的档案向社会公开提供利用的活动。7.3公布publishing 将档案或档案的特定内容通过某种形式首次公布于众。”关于档案利用和公布的定义，《档案工作基本术语》与《档案法实施办法》的解释相一致或相补充；而关于档案开放的定义，是目前我国档案界的权威解释。此外，该标准还对咨询服务、档案证明、档案展览、阅览室、密级、降密、解密、编纂、大事记、组织沿革、基础数字汇集、专题概要、档案出版物等术语进行了解释。 通过上述对档案法律法规、部门规章和规范性文件以及行业标准涉及档案开放、公布和利用概念的梳理，可以得出三点结论：其一，档案开放是档案利用工作的重要内容，档案利用规定大多包括对档案开放时限、范围、程序或手续等内容的要求，依法开放档案是国家档案馆的法定职责，是主动做好档案提供利用的基础性工作。其二，档案开放与公布密不可分，公布是档案开放的必要环节。国家档案馆向社会开放档案，必须同时通过一定形式向社会公布开放档案的目录、原文或特定内容。其三，档案利用既包括利用者使用档案的活动，也包括档案馆主动提供档案服务的活动。前者主要包括阅览、复制、摘录等方式，后者包括档案开放、咨询服务、出具档案证明、举办档案展览、史料编纂出版等方式。档案馆只有依法开放了所有应开放的档案，才能最广泛地方便利用者使用档案，并通过各种方式积极提供档案为社会服务。 2 档案开放工作历程及其分析 自20世纪80年代开始，我国国家档案馆开放历史档案以来，伴随国家改革开放的不断深入和经济社会的稳步发展，档案开放经历了由半开放向全面开放的转变。但从30多年国家档案馆开放档案的实践中，可以明显地看到档案开放工作进展缓慢，且呈紧缩趋势。 2.1 档案开放由半开放走向全面开放 档案开放经历了由半开放(1980年至1986年以前)向全面开放(1986至今)的转变，即由面向馆藏历史档案向面向馆藏全部档案，由面向学界和有关部门向面向社会各界公众，由为应急应需开放向定期分批有序开放的转变。 1980年3月17日，经党中央、国务院批准，国家档案局发布《关于开放历史档案的几点意见》，文中提出两点：一是1949年以前的历史档案，即国民党统治溃灭以前的旧政权档案，除了极少数部分必须加以限制外，拟向全国史学界和有关部门开放；二是1949以前的革命历史档案，除某些特定部分必须限制利用外，拟向搞党史研究的部门开放。[1]此后，1982年11月20日中共中央办公厅、国务院办公厅转发国家档案局《关于历史档案开放问题的报告》，1983年4月26日国家档案局发布《档案馆工作通则》，这些文件都是针对开放馆藏历史档案提出明确要求。 1986年2月7日，国家档案局发布《档案馆开放档案暂行办法》，文件首次提出：“各级各类国家档案馆保管的档案，自形成之日起满三十年(除未解密或需要控制使用的部分外)，均应分期分批地向社会开放。”1987年以后，相继出台了《档案法》《档案法实施办法》《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》《各级国家档案馆开放档案办法》《外国组织和个人利用我国档案试行办法》等档案法律法规、部门规章和规范性文件，这些法律效力不同的文件，从不同规范对象和适用范围对国家档案馆开放档案的时限与内容、开放的条件与要求、开放档案利用手续与程序以及档案公布与编研等问题做出相应规定，从而使国家档案馆开放档案逐步走向有序化、制度化。截至2010年底，各省、自治区、直辖市各级综合档案馆开放档案共6306万余卷件[2]；截至2014年6月，北京市档案馆开放档案5批，共65万余卷件。各国家档案馆都在结合工作实际分期分批向社会开放档案。 2.2 档案开放工作任重道远 虽然国家档案馆开展档案开放工作已经历30多年，但总体来讲是在低端徘徊。其主要原因包括：档案法律法规、部门规章和相关规范性文件对国家档案馆开放档案的一些规定不够细化或缺乏相衔接的具有可操作性的配套制度；档案馆档案资源不断丰富而在现有人员条件下档案编目、鉴定工作跟不上；近年来国家档案局发布了一系列关于确保档案开放、利用安全的文件，各国家档案馆对已开放档案做重新鉴定，使“不开安全、少开保险”的思想普遍存在等。这些因素都影响到档案开放工作的开展，造成了各国家档案馆开放档案占馆藏档案总量的比例逐渐走低。以北京市各级综合档案馆2003年以来开放档案数据为例，说明馆藏档案总数逐年增加而档案开放率却持续下降情况(见下表)。
上述2003-2013年北京市各级综合档案馆开放档案情况表的数据，可以说明两点：其一，各级综合档案馆馆藏档案总数逐年上升，而开放档案总数占馆藏档案总数的比例却不断下降，从29.1％降至17.5％，其中建国前开放档案数量占开放档案总数从66.2％降至61.64％；其二，各级综合档案馆建国前开放档案数量占开放档案总数的比例一直高达60％以上，随着馆藏档案增量主要是来自接收建国后形成的档案，加强馆藏建国后档案的开放工作，是提高档案开放率、满足社会利用档案需求的关键。 北京市各级综合档案馆档案开放情况在我国各级综合档案馆具有代表性和普遍性。据不完全统计，截至2003年，全国各省、自治区、直辖市各级综合档案馆开放档案3402万余卷件，占馆藏档案总量24.3％；截至2004年，开放档案3819万余卷件，占馆藏档案总量23.4％；截至2010年，开放档案6306万余卷件，占馆藏档案总量20.5％。[4]从全国各级综合档案馆总体情况来看，馆藏开放档案数量占馆藏档案总量的比例也呈下降趋势。我国档案馆档案开放率远远低于世界许多国家，如欧美多数国家档案馆档案开放率已达到或超过60％，其中美国档案馆有90％以上的档案对公众开放，俄罗斯档案馆档案的开放率约在80％-90％之间。[5] 综上可见，我国档案馆档案开放工作整体水平不高，与国外档案馆档案开放率比较也有较大差距。随着我国坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，以及全社会法律意识、档案意识的逐步增强，档案工作者应当增强在法律框架下破解档案开放难题、加大档案开放工作力度的紧迫感与自觉性。 3 加强档案开放工作的对策 为使国家档案馆馆藏档案更广泛地为社会利用，档案工作者应进一步增强法制观念、树立法治思维，准确理解档案法律法规关于档案开放的立法精神，明确档案开放的原则、程序、标准和要求，将依法开放档案的职责履行到位。 3.1 明确档案开放原则 档案开放原则是指导做好档案开放工作的指导思想，是制定档案开放具体措施的重要依据。明确档案开放原则，是依法做好档案开放工作的前提。根据法定的档案工作基本原则，笔者认为，各国家档案馆档案开放工作应当遵循服务至上、确保安全、保护知识产权和个人隐私原则。 3.1.1 服务至上原则 服务至上原则，是指档案馆应当最大限度地满足社会对馆藏档案的利用需求，除开放后有损于国家、社会组织和个人利益的档案外，都要尽可能开放。这里的服务包括服务内容、手续、方式等。服务至上原则强调的是，以向社会开放、方便公众利用为普遍，以限制利用、延长开放期限为例外。 服务至上原则的提出，主要依据于四方面： 其一，档案法律法规。《档案法》第1、5条关于立法宗旨和档案工作原则条款，明确指出是为了有效地利用档案和便于社会各方面的利用；第19条明确规定，档案馆应当定期公布开放档案目录，并为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便。《档案法》第19条和《档案法实施办法》第20条关于经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，从“可以少于30年”到“可以随时向社会开放”，以及馆藏档案自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，应当经上一级档案行政管理部门的批准，才可以延期向社会开放的有关规定，这些都说明档案法律法规关于档案开放的立法精神是以尽可能开放、方便利用为原则，对延期开放档案提出了需要审批的限制条件。虽然对于“经济、科学、技术、文化等类档案”没有后续规章或规范性文件加以明确，但在不损害国家、社会组织和个人利益的前提下，积极探索随时开放档案的范围和内容符合档案法律法规关于档案开放的立法精神。 其二，重要指导性文件。2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》。这是新形势下党中央、国务院做出的一个高屋建瓴、总揽全局、具有鲜明时代特征的纲领性、指导性文件。文件在第三部分“建立健全方便人民群众的档案利用体系”中对创新服务形式、强化服务功能、加大开发力度、加快推进传统载体档案数字化、促进资源共享等方面提出了明确要求。其中特别指出，各级国家档案馆要严格按照档案法积极开展档案鉴定工作并开放应开放的档案。各档案馆要依法做好档案查阅服务，改进查阅方式，简化利用手续，免除利用收费，最大限度满足利用者需求。在服务内容上，既要做好帮助有关单位建立和管理档案的服务，又做好为社会各方面提供档案利用及政府公开信息、其他信息的服务，特别要积极把涉及民生的各类档案、信息及时整理、鉴定出来，优先提供利用，更好为维护人民群众合法权益提供支持。 其三，重要讲话精神。自2014年9月开始，全国档案系统在认真贯彻落实十八大以来习近平同志系列重要讲话精神的同时，又在深入学习2003年时任中共浙江省委书记、省人大常委会主任的习近平同志在考察浙江省档案局馆时的讲话。习近平同志在讲话中强调，档案工作确实要由封闭向开放、由重保管向重服务转变，要及时向领导机关、向社会提供有价值的信息，为经济建设、社会发展服务。要加强对档案的征集和整理，并加以分析，加以研究，提供给社会，把对现实可利用的有重大价值的档案资源，尽可能地向社会开放；要依法管理档案工作，由重行政管理向依法管理转变。2014年9月4日，国家档案局局长杨冬权同志在学习习近平同志考察浙江省档案局馆时讲话座谈会上提出，从根本上说，保存档案的最终目的是为了利用，开放档案、开展服务是档案工作中的中心环节。[6] 其四，国际标准。《档案利用原则》作为国际档案理事会就利用工作发布的第一个国际标准，不仅是对过去各国档案开放利用工作经验的总结，也为各国完善档案开放利用政策提供了科学指导和统一标准。《档案利用原则》规定，档案工作者“通过印刷品、数字产品、机构网站或与外部的出版合作项目等方式，主动地将公众普遍感兴趣的馆藏提供利用。在决定如何公布档案时，档案工作者应考虑到利用者的需要。”“档案工作者要提供最大限度的档案利用”，“要努力缩小法定限制范围”。[7] 显然，档案开放工作遵循服务至上原则，积极依法开放应开放的全部档案，为社会提供全方位优质便捷的服务，直接体现了档案工作的根本宗旨和基本原则，是档案开放工作应坚持的重要原则。 3.1.2 确保安全原则 确保开放档案安全，是指档案馆开放档案既要依法有效保护档案实体不受损毁，又要维护国家和社会的利益不受损害。 确保开放档案安全，从档案实体而言，要求优先对开放档案进行数字化，以档案数字化副本代替原件提供利用。从档案信息而言，要求建立档案开放审核机制，即对拟开放档案进行逐件逐页的审核。未经开放审核、审批的档案不得以任何形式公开，严防有损国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的档案被开放。在确保档案实体和信息安全的前提下，最大范围、最长久地发挥档案服务社会的作用。 确保开放档案安全原则的提出，依据于档案法律法规、国际标准和相关文件。《档案法》第1、5条关于立法宗旨和档案工作原则条款，明确指出要有效地保护档案和维护档案的完整与安全；《档案法》第19条和《档案法实施办法》第20条规定，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。国际标准《档案利用原则》要求，开放的前提是不违反档案安全规定或必要的利用限制。国家档案局近年来也相继印发通知，要求做好开放档案划控、鉴定工作，开展开放档案等方面安全专项检查等，这些文件都对确保开放档案安全提出明确规定。确保档案安全是对档案工作的基本要求，也是档案开放工作应遵守的基本原则。 3.1.3 保护知识产权和个人隐私原则 保护知识产权和个人隐私原则，是指开放档案不得违反国家有关知识产权保护的法律规定，不得有损公民声誉和合法权益。所谓知识产权是指人类智力劳动产生的智力劳动成果所有权。它是依照法律赋予符合条件的著作者、发明者或成果拥有者在一定期限内享有的独占权利，一般包括版权(著作权)和工业产权。版权(著作权)是指创作文学、艺术和科学作品的作者及其他著作权人依法对其作品所享有的人身权利和财产权利的总称；工业产权则是指包括发明专利、实用新型专利、外观设计专利、商标、服务标记、厂商名称等在内的权利人享有的独占性权利。[8]所谓个人隐私是指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密，隐私权是自然人享有的对其个人的、与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。[9] 保护知识产权和个人隐私原则的提出，主要依据于档案法律法规、国际标准和国家有关部门制定的相关规定。《档案法》第21条、《档案法实施办法》第25、26条明确规定，对于向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人，对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用意见的，档案馆开放公布档案时应维护他们的合法权益，并不得违反国家有关知识产权保护的法律规定。国际标准《档案利用原则》也明确规定，在相关法律基础上，承认符合文化规范的隐私权，尊重私人资料所有者的权利；捐赠档案和个人档案的利用受移交协议(如捐赠契约、遗嘱或者来往信函)中设立的条件限制。国家有关部门制定的相关规定，如最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定(2013年11月13日最高人民法院审判委员会第1595次会议通过，自2014年1月1日起施行)，要求人民法院在互联网公布裁判文书时，应当删除自然人的家庭地址、通讯地址、身份证号码、银行账号、健康状况等个人信息；商业秘密等。[10]可见，保护知识产权和个人隐私同样是档案开放工作应遵循的原则之一。 3.2 明确档案开放工作基本程序 档案开放是一项具有很强政策性、专业性、程序性的工作，其主要内容包括开放鉴定和公布，而鉴定是公布的基础。一般而言，档案开放工作应当经过初审、复审、审批及公布等程序。 3.2.1 初审 成立主要由档案局馆具体业务部门、档案移交单位或熟悉所鉴定档案内容的有关单位人员组成的鉴定小组。鉴定小组按照鉴定标准和要求，对拟开放档案进行逐件逐页审查，形成开放鉴定初审意见，并附拟开放档案及延期开放档案文件级目录。 3.2.2 复审 成立主要由档案局馆主要领导、主管业务领导和相关处室负责人组成的鉴定委员会。鉴定委员会对开放鉴定初审意见和相关文件级目录进行审核，形成复审意见。鉴定小组根据复审意见形成档案开放鉴定工作报告，其内容包括鉴定档案的范围、内容、数量、鉴定结果等。 3.2.3 审批 召开档案局馆长办公会，对鉴定委员会提交的档案开放鉴定工作报告进行审议。审定开放档案，必要时，报请本级政府主管档案工作的领导同意后开放；审定拟延期开放档案，并报请上一级档案行政管理部门批准后延期开放。 3.2.4 公布 经审定开放的档案，档案馆应当通过法定形式，即报纸、刊物、图书、声像、电子出版物等发表，电台、电视台播放，网站等网络传播，档案或者其复制件展览、公开陈列等，向社会首次公开开放档案的目录、全部或者部分原文，以及档案记载的特定内容。 上述四项工作，是上下承接、先后关联的四个环节，规范四个环节的工作，有助于确保档案开放工作的质量。 3.3 明确档案开放鉴定的标准和要求 为了有效地做好档案开放工作，使馆藏档案应开尽开，并避免开放鉴定出现因人而异的主观随意性，应当在明确档案开放鉴定的具体标准和要求方面进行探索实践。其中包括以下4项标准和要求： 3.3.1 进馆前已公开的档案，移交进馆后则保持开放 如行政机关主动公开的文件，移交进馆后的文书档案保持开放；法院在互联网公布的裁判文书，移交进馆后的诉讼档案保持开放。如果一件档案在进馆前已有部分信息公开，移交进馆后已公开的信息依然公开；未公开的信息则须经过开放鉴定后再决定是否公开。 3.3.2 编制档案馆档案进馆范围和开放期限表 档案行政管理部门在指导机关、企业编制文件材料归档范围和档案保管期限表的基础上，指导各国家档案馆编制档案馆档案进馆范围和开放期限表，将文件材料归档范围和档案保管期限表(限于保管期限为永久或30年以上内容部分)与档案进馆范围和开放期限表的内容进行衔接，对照档案种类、内容和保管期限具体标识档案开放期限，以细化各类、各项内容档案的开放时间。 3.3.3 馆藏涉密档案必须先解密后再进行开放鉴定 按照《中华人民共和国保密法实施条例》的有关规定，已经依法移交各级国家档案馆的属于国家秘密的档案，由原定密机关、单位按照国家有关规定进行解密审核。机关、单位被撤销或者合并的，该机关、单位所确定国家秘密的变更和解除，由承担其职能的机关、单位负责，也可以由其上级机关、单位或者保密行政管理部门指定的机关、单位负责。因此，各国家档案馆要将馆藏的涉密档案在通过有关机关、单位的解密审核后，再进行开放鉴定。 3.3.4 审批延期开放档案应当明确延至期限或再审条件 目前，审定延期开放档案的具体延长期限，没有法律依据。根据实际，可以考虑采取三种方法：其一，延至保管期限满。如档案保管期限标识为50年等具体期限的，保管期限满后鉴定为需要延长保管期限时，则再进行开放鉴定。其二，延至满30年。档案保管期限为永久的，可以依据《档案法》关于一般以形成满30年为一开放时限的规定，自审批可延期之日起，满30年再进行开放鉴定。其三，延至限制利用条件解除。如出现政策调整或经档案形成者同意等情况，可以再进行开放鉴定。 总之，国家档案馆档案开放的原则、程序、标准和要求等问题，既是档案工作理论需要探讨研究的问题，也是档案工作实践面临的亟待破解的难题。档案工作者要运用法治思维和法治方式，积极推进档案开放工作，勇于探索有效解决问题的办法，在实践中使档案开放工作的基本理论不断丰富、相关法律规范不断完善，从而更好地引导、指导档案开放工作健康有序开展。
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