高校办学自主权刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,自主权论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近十几年来，我国高等教育体制改革的一个极为重要的内容是扩大高校的自主权。在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中，“扩大高等学校办学自主权”是作为这一文件的五个主要议题之一加以强调的。《决定》认为：“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过死的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”
由此可见，高等学校办学自主权问题，是当前高等教育改革的一个极为重要的问题，也是高等教育体制改革能否获得成功的关键所在。为此，理论界需要对这一问题作出认真而深入的探讨。
一、高校办学自主权：概念分析
“自主”一词，从语义上来分析，“自”者，自我，自己；“主”者，主持，掌管，如《孟子·万章》“使之主事而事治”一语中的“主”即为此意。因此，所谓的“自主权”实际上是指“自我主持的权力”。
在概念层次上，“自主”一词是对应于“他律”一词而界定的，它体现的是认识或行动的能动性与主动性。因此，任何自主行为，必须满足以下三个条件：①它是行为的决定者，是行为的发动者；②它是行为实施过程中的调节者；③它对行为之结果负责，对所实施行为承担着义务和责任。而这三个条件是任何他律行为所不具备的。但在另一方面，也必须看到，任何“自主”，都是有条件的自主，相对的自主，是在一定的“受动性”制约下的自主。这种相对性受制约于三个方面：第一，从系统论角度来看，系统的整体性是一种相当重要的特性，在系统中总是存在着这样那样的特殊联系（内在的或外在的），高等教育是我们整个社会的一个有机组成部门，是社会这个大系统中的一个子系统，因此，它的实际运行受到社会各种因素、各种力量的影响与制约；第二，从行为主体的能动性实现的条件来看，对作用对象内在的客观规律的正确认识是发挥能动性或主动性的必要条件，高等学校自主办学能否收到较好的效果，取决于办学者对高等教育客观规律的认识正确与否，取决于办学者能否科学地按高等教育的客观规律办事；第三，由于人类的任何行为都是社会行为，所以还必须受制约于行为本身显现的或潜在的社会性，必须符合社会的主导价值观念，高等教育无论是从办学方针还是从培养目标、无论是课程设置还是教学内容，都必须满足社会的要求。〔1〕在这样一个意义上， 高等教育的办学自主权是一种有限的并且受到多种多样因素制衡的权力。应该看到，自主权的概念是一个相对的概念，确切地说，它是一个相对于制衡权的概念，没有自主权的竞争是一种无活力的竞争，而在没有制衡只有自主条件下的竞争则是一种无序的竞争。从哲学上来看，自主与制衡是一个问题的两个方面，它们之间存在着相辅相成的辩证关系，缺一不可。
在现阶段的我国，在对高等学校办学自主权的讨论中，似乎对高等学校办学自主权的制衡问题强调得不够，研究得不够。
二、我国高校办学自主权的演变：历史的分析
建国以后，与高校办学自主权有着紧密联系的我国高等教育领导体制经历了一个曲折的摸索与演变过程。这一过程大致可分成四个阶段。
第一个阶段是从1949年至1958年，高等教育领导体制以高度集中为基本特征，也即强调高等教育部以及中央人民政府各业务部门对各高等学校的统一领导。例如，1953年高等教育部根据政务院《关于修订高等学校领导关系的决定》，发出通知，确定148 所高等学校的直接管理关系：高等教育部直接管理8所，中央各业务部门管理30所， 大区行政委员会管理72所（根据1950年政务院颁发的《各大行政区高等学校管理暂行办法》，“各大行政区高等学校暂由各大行政区教育部或文教部代表中央教育部领导”），省、市、自治区管理38所。因此，归地方管理的高校只占总数的25.68%。
第二个阶段从1958年到1962年，高等教育领导体制的特征是下放权力，也即中央除了保留对少数综合性大学和某些专业学院的直接领导之外，把其他高校都下放给省、市、自治区来领导。中共中央于1958 年4月4日发出《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》， 教育部根据中央的规定，会同有关部门将原中央领导的229所高校中的187所下放归地方领导，幅度达81.66%。
第三个阶段从1962年到“文革”开始。这一阶段主要是基于前两个阶段的经验与教训，尝试既能保证中央对高等学校的有效领导又能顾及地方的积极性的领导体制，这集中地反映在1963年中共中央、国务院颁发的《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》。这个文件基本上确立了中国的高等教育领导体制。“文革”结束后不久，即在1979年9月18日， 中共中央转批了教育部党组提交的建议重新颁发《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》的请示。中共中央在转批时指出：上述决定总结了建国后十几年领导管理高等学校的经验，当时试行的效果是好的，现在又作了必要的修改，还是适用的。
第四阶段从1985年5月27 日《中共中央关于教育体制改革的决定》为标志，一直延续至今。在这份具有里程碑式意义的历史文献中，中共中央本着“在新的经济和教育体制之下，各地将有充分的可能发挥自己的经济和文化潜力，加快教育事业的发展”的精神，进一步明确了分级办学的基本原则，并且规定：“为了调动各级政府办学的积极性，实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制。”1986 年3月12日，国务院颁发了《高等教育管理职责暂行规定》，对国家教委、国务院有关部门以及省、自治区、直辖市政府的高等教育管理职责作了具体的规定。其中，对国家教委在国务院的领导下主管全国高等教育的工作职责作了12个方面的具体规定；对国务院有关部门在国家教委的指导下管理其直属高校的工作职责作了9个方面的具体规定；对省、 自治区、直辖市管理本地区内的高等学校的工作职责作了7 个方面的具体规定。与此同时，扩大高校办学自主权也被提到议事日程上来，《决定》同时提出：“要扩大高等学校的办学自主权。在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生；有权调整专业方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或与外单位合作，进行科学和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流，等等。对不同的高等学校，国家还可以根据情况，赋予其他的权力。”1986年3月12日， 国务院颁发的《高等教育管理职责暂行规定》进一步明确了高等学校管理权限扩大的8 个方面的内容：①在保证完成国家下达的培养人才任务的前提下，可以按照国家规定的比例实行跨部门、跨地区的联合办学，接受委托培养生和自费生。②执行勤俭办学的方针并在遵守国家财务制度的前提下，按照“包干使用，超支不补，节约留用，自求平衡”的原则，可以安排使用主管部门年度事业经费。③按照主管部门批准的总体设计任务书、总体规划、长远和年度基建计划，在向主管部门实行投资包干的前提下，可以自行择优选择设计施工单位。④按照干部管理权限，可以根据规定的干部条件、编制和选拔步骤由校长提名报请任免副校长，其他各级行政人员以及聘任、辞退教职工。⑤经批准，部分高等学校可以按照国家的有关规定评定副教授和教授的任职资格；审定授予硕士学位的学科、专业，增补博士研究生导师。⑥根据有关政策与规定，可以按社会需要调整专业方向，制定教学计划、教学大纲，选用教材，进行教学内容和方法的改革。⑦在保证完成国家下达的科研任务的前提下，可以自行决定参加科研投标，承担其他单位委托的科研任务，面向社会开展技术服务和咨询。⑧在国家外事政策和有关规定的范围内，积极开展对外交流活动。
通过上述对历史的简单回溯，不难发现，建国以来，办学权限的下放问题（在一定程度上也是高校办学的自主权问题）一直是高等教育领域中想解决的一个重大问题，中央政府在这个问题上的犹豫与反复，说明了解决这个问题的难度。但是，从另外一个方面来看，也反映了解决这个问题的重要性与迫切性。这几年，在《中共中央关于教育体制改革的决定》的指引下，我国高等学校办学自主权在很大程度上得到了扩大，高等学校也出现了勃勃的发展生机，但同时，在前进的道路上也出现了一些问题。
三、扩大高校办学自主权：实践的分析
1991年初，国家教委批准南京大学、东南大学进行校内管理体制的改革，同年年底又批准五年高校进行校内管理体制改革。此后，类似的校内管理体制改革试点学校不断增加。经过几年的探索，这些高校在人事制度、分配制度、住房制度、医疗制度和退休制度等方面进行一系列改革，并已都取得了阶段性的成果。
扩大高校办学自主权的突破口，同时也是迄今为止改革成果最为显著的环节，是高校招生制度和毕业生分配制度的改革。80年代中期以来，根据《中共中央关于教育体制改革的决定》，高校在招生与毕业生分配中实行三种不同的办法。一是“国家计划招生”，这部分学生的毕业分配实行在国家计划指导下，由本人选报自愿、学校推荐、用人单位择优录用的制度；二是“用人单位委托招生”，委托单位按议定的合同向学校交纳一定的培养费，毕业生则按合同到委托单位工作；三是“计划外自费招生”，学生交纳一定数量的培养费，毕业后可由学校推荐就业，也可自谋职业。为了满足实施新招生办法的需要，从1985年开始，各地改革了原来的“统一录取”招生体制，实行招生工作“学校负责，招办监督”的新体制，使之能兼顾高校和政府两个方面的作用。1987 年5月13日，国家教委颁发《关于扩大普通高等学校录取新生工作权限的规定及其实施细则》，对新的招生体制作了法规性的规定。由于高校扩大了招生自主权，极大地调动了学校的办学积极性，同时也极大地改善了学校的办学条件。据统计，仅在1986年至1988年间，高等学校共招生委托培养学生15.76万，1988年在校的委托培养学生总数已达20.46 万。 1988年全国共有82895名考生报考自费生，实际录取48037人，本科实际收费标准为1600元／每生·年，专科为1300元／每生·年。以此推算，仅在1988年，高校通过招收委培生和自费生而增加的教育经费额就接近2亿元。下表是1995年全国1054所普通高校的有关情况〔2〕。
表：1995年全国普通高等学校本专科招生
三种形式学生数（万人）
毕业生数 招生数 在校学生数
总计 80.5492.59290.64
国家任务 54.0762.68206.59
委托培养 17.4717.55 47.93
自费生8.8 12.18 35.36
由于在这一方面的改革获得成功，高校的招生制度和毕业生分配制度改革在90年代进一步加大了力度。从1995年开始，先是在部分高校实行“缴费上学”制的试点，在取得经验的基础上，自1997年起，全国高校招生全部并轨，实行交费上学，同时不再分国家任务、委托培养、自费生三种计划形式。大学生的培养费用由国家包下来、大学生的毕业分配由国家包下来的做法已成为历史。
但是，从实际情况来看，在这几年的扩大高校办学自主权的实践中，至少在思想上，我们似乎过多地注重了高校“自主权”扩大这一个方面，于不同程度上忽视了对自主权实施后如何进行相应的制约。这个问题典型地反映为前几年高校教育、教学质量于不同程度上出现的滑坡现象，更为严重的是还有个别高校甚至出现弄虚作假、滥发文凭的问题。
高校教育、教学质量滑坡现象的致因无疑是复杂的。但是，在高校扩大办学自主权的过程中对高校办学质量制衡因素的缺失，无疑是其中一个极为重要的因素。
众所周所，新中国成立以后建立起来的高等教育体系是一个在计划经济体制下形成的高度统一的体系，政府包揽一切是这一体系的基本特征，高等学校是政府主管部门行政指挥的实施者，因此，尽管“自主权”是十分有限的，但各个管理环节之间的协调或制衡却是由政府部门统一掌握的，并由此于某种意义上来看多多少少保证了高等学校的办学质量。改革开放以后，在高等学校办学自主权不断扩大的同时，对高等学校教育、教学质量监控力度未能及时加大，更谈不上建立一整套测评机制，这在很大程度上助长了部分高等学校非理性的办学动机以及由此而来的非理性的教育秩序。
四、高校办学自主权与其制衡：国外的分析
国外的高等教育，尤其是发达国家的高等教育已有一段相对较长的发展历史，研究国外高等教育发展过程中的经验与教训，对正确认识我国高等学校办学自主权的扩大有其特定的借鉴意义。
1966年，英国《听众》杂志在其1 月号中刊登了一篇题为《不要插手干预大学！》的文章，不指名地指责英国教育与科学部以及隶属于财政部的“大学拨款委员会”〔3〕应向“近10 几年来大学……发展的总方向都成问题”这一状况负责。两年以后，时任剑桥大学副校长的阿什比（Eric Aahby，1959—1967曾负责大学拨款委员会工作，1959年任英国贝尔发斯特大学副校长）在伦敦大学伯克贝克学院的一次报告中对这一指责进行了驳斥。他以“作为拨款人和受益人都有第一手经验”这样一种特殊的身份，认为大学的发展是受三种“力量”支配的；第一种力量是来自政府，第二种力量是大学拨款委员会和一些专业研究团体，第三种力量是大学本身内在逻辑所产生的力量。其中第三种力量是大学发展的主要力量。在关于大学“自主权”这个问题上，他认为：“英国44所大学，都是根据皇家特许状建立的独立社团。但大学现已体会到四十几个有独立自主权的社团如果是一盘散沙，它们的自治权就没有保障。这些相互依存的社团所需要的是集体自主权，就是每个社团依然享有各自的种种自主权，但对关键性重要事务共同采取一致行动。”他最后的结论是：“不要插手干预大学么？不，在七十年代那是胡说。”〔4〕
关于世界不同类型高等教育体制的研究，美国高等教育学者克拉克（Burton R.Clark ）曾从最简单的层面上提出三种不同的类型（即：国家体制、市场体制和专业体制），在此基础上提出了呈三角形的协调模式：这三角形的三个角，分别象征着国家权力、学术权力和市场影响，所有的高等教育体制依其对这三个要素的依赖程度均可在这个三角形中找到自己的位置。根据克拉克的研究，从本世纪60年代和70年代以来，典型的以国家统一协调为特征的“一元化”高等教育体制（诸如瑞典）正在向分权制方向进行改革，以扩大高校的自主权；而像美国这样的以自主选择和市场交换为特征的高等教育体制则出现明显的向着“更加严密和范围更为广泛的正规体制的一般转移”，以适应因高等教育的扩张而产生的“克服混乱现象，恢复秩序的需要”；与此同时，也出现了第三种情况，即“一个国家的高教系统可以主要由学术权威担任协调，不管协调的好坏，而不是通过国家官僚的命令或市场型的相互作用”，在这种类型的高等教育体制中，对高等教育各主要方面的决策来自于大学教授，而不是政府官僚或市场关系，意大利就是这样一种情况。关于这三者之间在今后可能发展中的关系，克拉克认为，“在历史上从联邦的、联合的或市场的环境同发展起来的高教系统，可能很广泛地发展缓冲型的学术权威影响。在官方高层的真空，至少由专家占据以作出某种决定。由部一级控制的高教系统较少缓冲机构。在这些国有化的高教系统中有两种可能性。一种可能性是中央的文职官员将亲自掌握权力，负责领导整个高教系统。……另一种较大的可能性是权力将进入著名专家之手，他们以与他们管辖相宜的方式深入和围绕政府有关各部。 ”〔5〕在克拉克主持的另一项研究中也涉及到学术权威决策模式，在其研究报告中，他们得出了一些基本结论，其中，“一个更具有根本性的论点是：教学和科研在成为完全自治的活动或受到来历监督的时候，它们都会受到损害。作为决策的学者，需要一个对之负责的伙伴。这个伙伴可能是国家官僚机构，或者，是学者们自己院校的行政部门，或者是一个基金会——一个学者们必须定期向它证明他们的活动与学科和社会的关系的权威机构。反过来，这个权威机构，又应该向学者们提供必要的自治和资金，并向他们传递社会的要求。”〔6〕这也就在理论上表明， 高等教育管理的一种体制模式都是各种社会影响力（在这里，学术权威的管理也是社会影响的一种形式）的综合表现，是国家权力、学术权力与市场影响的一种有机的整合过程，就高校自主权而言，它是这一整合的现实产物。在这个意义上来看，高校自主权是一个相对的概念，它现实地受到多种社会因素的制衡。
五、通过中介评估实现自主与制衡的统一：简短的结论
如何围绕高等学校办学自主权问题，来解决高等教育中客观存在的国家权力、市场影响和学术权威三者之间的关系，建立自主与制衡相统一的体系结构，这需要我们认真考虑。从我国建国以来高等教育体系改革的历史经验以及国外有关的研究来看，根据我国的国情，我认为应明确下面几个方面的基本认识。
1.我国地大物博，区域性发展的不平衡现象极为明显。高度的统一管理并不能适应这种国情。因此，在“三级管理”的宏观管理背景下，进一步扩大高校自身的办学自主权是势在必行的。扩大高校办学自主权，应该说是毋庸置疑的认识前提。
2.在高校扩大办学自主权的同时，应该充分考虑到国家（政府）、市场与专家三者之间对高校办学自主权的制衡作用，应有一种机制来反映、实现这三者的制衡作用。在这一认识下，建立一整套完善的评估机制，形成一个相对全面的中介机构，对高校办学情况进行客观、公正、科学的评定，这是对高校办学自主权实施制衡的一种比较理想的选择。
3.以对高校进行评估为目的而成立的种种中介机构，是对高校的实际教育（教学）过程及其结果进行测评、了解并在效果上实施对高等教育加以导向（或制衡）的运作机制。因此，中介机构在性质上应该能成为国家对高等教育进行宏观调控的有效途径之一；成为高校了解市场变化并检验高校种种改革能否适应市场需要的重要途径之一；成为专家管理高等学校（或者参与高等教育决策）的现实途径之一。〔7〕
注释：
〔1〕关于后一点，在认识论中似乎并没有得到足够的强调。 在现实中，仅凭“对客观事物内在规律的正确认识”这一要求是不够的，作为社会行为，其结果首先要取得社会的认可，方能获得自身的价值。
〔2〕资料来源：国家教委人事司综合处：《1995 年全国教育统计资料选编》，《教育人事工作（高教版）》，1996年第4期。
〔3〕大学拨款委员会（又译“大学教育经费评议会” ）成立于1919年。根据1946年重新调整的该委员会职权是：“调整大不列颠大学教育的财政需要：向政府建议关于议会满足这些需要所拨款项的分配事宜；搜集、研究和分发有关国内外大学教育情况的资料；与大学和其它有关团体协商，帮助制定并轨行为保证大学充分适应国家需要而时常需要提供的有关大学的发展计划。”该委员会于1989年3月30 日结束了自己的使命，为新成立的“大学基金委员会”所取代。
〔4〕参见：〔英〕阿什比著，滕大春、 滕大生译：《科技发达时代的大学教育》，人民教育出版社1983年，第49—62页。
〔5〕参见：〔美〕伯顿·R·克拉克著，王承绪等译：《高等教育系统——学术组织的跨国研究》，杭州大学出版社1994年，第153—159页。
〔6〕参见：王承绪主编、 张维平等编译：《学术权力——七国高等教育管理体制比较》，浙江教育出版社1989年，第171页。
〔7〕专家治校， 并非一定要让学术权威直接参与学校的日常行政事务的管理。通过在对高校的特定项目评估时充分听取专家意见或者直接组织专家班子对特定项目进行评估（从而对办学加以实实在在的导向），也不失为专家治校的一种值得肯定的形式。
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