政府在农村公共产品供给中的职能分析，本文主要内容关键词为：职能论文,政府论文,产品论文,在农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
按照萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义，纯粹的公共产品或劳务，即每个人 消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。同时公共产品或劳务具有 与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分割、消费的非竞争性和受益的非 排他性。而凡是可以由个别消费者所占有和享受，具有敌对性、排他性和可分割的产品 就是私人产品。介于二者之间的产品称为准公共产品。[1]
一、农村公共产品的性质决定政府的职能定位
农村公共产品是相对于由农民或家庭自己消费的所谓“私人产品”而言的，它是用于 满足农村社区内农业生产和农民生活的公共需要的产品或服务。农村公共产品属于公共 产品的组成部分，它也具有一般公共产品不可分割、非竞争性和非排他性的基本特征。 因此，农村公共产品的本质特征决定政府在农村公共产品供给中的职能定位。
1、私人部门提供农村公共产品具有一定的局限性
首先，由于农村公共产品具有非竞争性，一方面意味着增加一个人消费所引起的边际 成本为零，按照价格等于边际成本的资源有效利用原则，对这一产品不应该收费。于是 如果这种产品由市场提供，厂家为补偿自己的费用支出，必然会对这种产品的使用收费 ，而对于使用这种产品的任何收费，都会使人们减少消费这种产品。另一方面在消费是 竞争性而排斥不可行的情况下，市场提供公共产品将引起另一种效率损失，即它可能导 致公共产品供给不足。
其次，由于农村公共产品具有非排他性，强迫享受公共产品好处的人支付提供公共产 品所需的费用是十分困难的，那么，他的理性选择就是不支付任何费用，而倾向于成为 “免费搭便车者”，结果是提供公共产品的投资无法收回。追求利润最大化的私人企业 自然不会提供这类产品。早在1740年大卫·休谟就提出“公共的悲剧”现象，他认为在 一个经济社会中如果有公共产品或劳务存在，免费搭车者的出现就不可避免，但如果所 有的社会成员都成为免费搭车者，最后结果则是没有一个人能享受到公共产品或劳务的 好处。[2]
2、提供农村公共产品是政府的基本职能
由于农村公共产品所具有的基本特征，致使私人部门在供给公共产品过程中存在一系 列问题，从而造成农村公共产品领域资源配置的市场失灵。然而农村公共产品供给上的 市场失灵，并不是说农村社区不需要公共产品。相反公共产品与私人产品一样对于农村 社区及其农民来说是必不可少的，而且有时显得更为迫切。因此，在公共产品供给出现 市场失灵的情况下，以政府为主的公共部门就成了农村公共产品的主要供应者。
首先，在人类早期历史发展过程中，人们抵御洪水、干旱等自然灾害的能力是非常有 限的，组织这类防御工程活动是很困难的，因为这些重大而艰巨的工程是社会个人或某 些社区所不能胜任的，只能依靠国家集中全国的资源和人力来进行，从而导致了政府的 产生并构成政府活动的主要行为。在现代社会的市场经济中，由于市场缺陷的存在，使 政府在经济运行中负有对市场经济进行制定游戏规则和宏观调控的责任，政府要履行好 这方面的经济职能，离不开公共产品的充分供应和利用。因此，提供公共产品弥补市场 失灵是政府一项重要职能。
其次，由于政府自身的特殊性，使其具备强大的供给农村公共产品的能力。(1)政府作 为公共权力机构，有能力为供应农村公共产品而运用强制手段动员经济资源；(2)政府 是一种长期存在的公共权力结构，能够持续地向农村提供公共产品；(3)国家可以通过 立法赋予政府供应农村公共产品的责任，并授予其筹资和分配资源的权力，从而使政府 供应农村公共产品具有稳定性和合法性；(4)政府通过征税取得的资金用于农村公共产 品的供给保证了融资渠道的畅通。因此，政府不仅应该，而且也能够向农村社区提供农 村需要的公共产品。
综上所述，政府应是农村公共产品的供给主体，那么政府在提供农村公共产品的过程 中，又如何来界定自身应承担的职责以及安排履行职能的方式，这主要应根据农村公共 产品自身非竞争性和非排他性的程度来决定。
一般来说，农村纯公共产品必须全部由政府提供。这是因为，纯公共产品的非排他性 和非竞争性特征的存在，导致公共产品无法排除他人免费消费，如农业发展战略研究、 大江大河治理、农业科技成果推广、农业环境保护、农业信息网的建设、农业基础科学 研究以及与国防建设有关的民兵建设、与国民素质相关的义务教育等应该由中央政府来 提供。农村地区的公共道路、供电、供气、公共卫生保障体系、失业、养老保险和救济 等地方性纯公共物品的供给主要由省级政府承担。因为，上述纯公共产品大都是跨地区 、跨流域、跨行业的，这类纯公共产品的供给，一是无法区分谁是具体受益者，谁是非 受益者；二是即使能够区分，也很难确定某人从公共产品中所获利益的具体数额。所以 说，纯公共产品应该由中央政府或地方政府供应，其所需的生产费用由公共财政承担。
对于农村准公共产品兼有公共产品和私人产品的部分特征，既具有满足社会公共需要 性质又具有满足个人需要性质。因此，农村准公共产品可以由政府提供，也可以通过市 场机制由民间资本提供。但是，对于农村准公共产品来说，其中相当部分属于农村的基 础设施，其“公共”程度仍然较高，如水利工程和防洪设施，其投资金额大，且效用具 有不可分割性，市场机制发挥不了作用，需要政府来提供。不仅如此，许多农村准公共 产品的受益对象并不是封闭的，公共产品的效用具有外溢性。如上所述的大江大河治理 ，大型水利工程，跨地区的病虫害防治等，这些区域性混合公共产品不仅不可能依靠市 场来提供，而且也不能仅仅依靠区域所在地政府来提供，而是需要上级政府进行协调， 同时还需要上级政府对下级政府的资源配置给予部分补偿。
二、政府在农村公共产品供给中的现状与原因分析
农村公共产品的性质特征决定了政府在农村公共产品供给方面承担着义不容辞的责任 。但从目前来看，我国各级政府提供的农村公共产品与农民的需求以及政府自身的职能 规定还存在一定的差距，具体表现在以下几个方面：
1、政府职能“错位”。在我国农村公共产品供给中，政府职能的“错位”之一，是政 府系统内部即中央政府与地方政府之间以及乡政府与村民委员会之间由于职责不清，分 工不明，造成农村公共产品供给过程中的职能混乱。在公共经济学中，我们根据公共产 品消费的空间把公共产品划为全国性公共产品和地方性公共产品。全国性公共产品的供 给属于中央政府的职责范围。但是，在我国农村公共产品的供给过程中，一些本来应该 由中央政府提供的公共产品却通过政府权威转移事权交由下级政府提供，最终落到乡政 府和农民头上。如：基础教育、计划生育都是基本国策，优抚工作是拥军优属和拥政爱 民工作的重要组成部分，民兵训练属于国防事业的组成部分，其产品的生产与供给都是 为了全国人民的共同利益，是全国性的公共产品。按照分级财政管理原则，支出应由中 央政府来承担，应当纳入中央政府预算。但这些事权目前主要由乡政府以及村委会承担 。据统计，在2000年的农村困难户救济和散居孤、老、残、幼供养中，国家支出为8.32 亿元，而集体供给为23.386亿元；在农村中小学的教育经费中，中央财政占2%，省地两 级财政占11%，县级财政占9%，乡村与农民占教育经费总额的78%(1999年数据)。
政府职能“错位”之二，是一些本来应该由政府承担的职责推给了农民，混淆了私人 产品和公共产品的界限，比如农民承担的教育、计划生育、优抚、民兵训练和交通等公 共事业所需的五项“统筹”费用；以及用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产的 公积金；用于“五保户”供养、对特别困难户的补助以及其他集体福利事业支出的公益 金；用于干部报酬和管理开支的管理费等三项“提留”费用，都属于农村公共产品的成 本开支，应该由各级政府从公共财政中支付，而不应该由农民负担。
2、政府职能“缺位”。目前，我国农村公共产品供给中政府职能“缺位”主要体现在 两个方面：一是农民急需的生产性公共产品供给严重不足。随着我国财政体制和行政体 制改革，许多过去由中央政府或省政府的农村公共产品供给的责任转移到县乡两级政府 承担。但由于县、乡政府的制度内财政收入有限，而制度外资金投入又缺乏相应的监督 和有力的激励，导致了农村生产性公共产品供给的严重不足。比如，大型的农田水利设 施、大型农业固定资产投资、农作物良种开发和培育以及有关农产品市场供求信息预测 等。二是涉及到农村可持续发展的农村公共产品供给严重短缺。这些公共产品包括农村 基础教育、农民的医疗保障及农村的环境保护等。这些公共产品对提高农民素质，保持 农村可持续发展，具有重大的意义。然而，由于地方政府财力有限，大部分农村的基础 教育供给不足，学校的数量和教师的质量无法满足农村发展的需要；我国农村医疗保障 普遍缺乏，使农民成为最大的自费医疗群体，农民“因病致贫”、“因病返贫”的逐年 增多，“看病难”、“上学难”已成为广大农民的两大难题。
3、政府职能“越位”。政府在农村公共产品供给中的“越位”主要有以下三点：第一 对农户的农业生产干预过多，政府对农户的直接管理方式不正确，对农业生产的指导性 计划不合时宜。第二，农村基础设施建设超出了农民的负担能力。农村政府的政绩工程 、形象工程没有产生实效，仅仅给乡镇财政留下债务。第三，农村乡镇政府职能过大、 机构臃肿，导致了农村乡镇政府的行政支出过大，进一步促使农村政府一些职能部门出 现乱收费行为。
政府在农村公共产品供给中的职能混乱，原因是多方面的，但主要原因有以下几个方 面：
1、非均衡发展的制度安排导致公共产品供给中的城市偏向
由于我国在新中国建立伊始就推行优先发展重工业的非均衡发展模式，实行城乡分割 的多元经济结构。政府通过提取农业剩余支持工业资本积累和城市经济建设在处理城乡 关系上投资的“城市偏向”，形成了城市公共产品一直由国家负担，而农村公共产品的 短缺却是农民自己解决。改革后虽然进行了一些调整，但总的指导思想并没有从根本上 改变。政府通过制度安排和政策支持，把大量的公共产品提供给城市，使大部分城市居 民的生活水平和居住环境在最近10几年有了巨大变化。相对于城市而言，农村很大程度 上实行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度。农民生产、生活所需的公 共产品大多数是由农民以上缴税费的方式自己承担。正是由于非均衡发展的城乡公共产 品供给制度的安排，导致农村公共产品供给的严重短缺，极大制约了农业的可持续发展 。
2、政府对农村公共产品供给的责任划分不尽合理
一是从中央到地方各级政府都有许多相同的供给责任，如教育、科学、文化、国防、 卫生等，但没有一个法律明确规定各层级政府在供给责任上的具体划分。二是各层级政 府和村民自治组织的供给责任也非常相似，同样缺乏明确划分。由于公共产品供给责任 不清，其后果必然是互相推卸责任并最终推到基层政府和村民自治组织头上，造成乡村 两级负担过重。三是中央政府把有些事权下放得过低，又没有给予足够的转移支付，使 县乡政府的事权与财权高度不对称。如基础教育、计划生育、民兵训练农村治安、烈军 属的优抚费用等应由中央政府负责的事权却下放给乡镇，而且也不给予足够的转移支付 ，使得乡镇供给公共产品的责任过重。
3、事权与财权分离的财税制度制约了地方政府的职能发挥
一是以分税制为基础的国民收入再分配应先划分事权，然后再根据事权确定支出，最 后确定各级政府应得的收入。而我国现行的分税制则先划分中央与地方的收入，在事权 的划分上，中央与地方各级政府及乡政府与村民委员会之间的管理体制仍很混乱，造成 了事权与财权的分离，尤其是农村基层政府及农民自治组织，往往有事权，而无财权。 要想向农民提供公共产品，只好举债运作或摊派。二是与分税制相联系的财政收入多种 预算渠道造成了国民收入再分配的扭曲格局，违背了公共财政完整、统一、公开的原则 ，致使地方政府特别是乡政府和村民委员会向农民征收的乡统筹、村提留等非公共财政 资金成为农村公共产品供给的重要经费来源。
三、政府应切实承担农村公共产品供给的职责
1、明确各级政府在农村公共产品供给中的职责
农村公共产品构成上的层次性决定了不同层级政府间承担农村公共产品供给的责任是 不一样的，因此，当前各级政府间的事权混乱是农村公共产品供给体制矛盾的症结所在 。所以必须科学划分中央政府与地方政府以及乡镇政府与村民委员会之间的职责范围。 凡属全国性的农村公共产品，由中央政府供给，包括社会治安、货币稳定、公平分配、 政府活动等，应该由中央政府无偿提供，不应再向农民征收。这些公共产品大多与农民 的直接利益关系较小，但它们关系到国家的总体利益，应由中央政府承担供给责任。凡 属地方性的公共产品，地方政府承担，地方政府应主要从事本区域内的农业基础性及社 会效益较显著的项目的投资及管理；有外溢性的跨地区的公共项目则由中央政府和地方 政府或各个受益的地方政府共同提供。乡镇政府的职责应该是维持农村社会治安、制定 城镇发展规划、进行乡镇基础设施建设和建立农村社会保障体系，为农民和乡镇企业提 供咨询、培训等服务。村集体组织可以通过集资供应村范围内的道路建设、公共农用固 定资产、运输设备、村集体福利、村办集体企业等本社区内的公共产品。
2、重视农村公共产品供给，保证城乡协调发展
首先，政府要调整财政和国债投入结构，加大对农业、农村基础设施建设的投资。在 实施积极财政政策的过程中，政府应适当增加国债资金用于农业、农村的数量和比重， 使农村能够获得较多财政资金，由此为增加农村公共物品供给总量提供资金保障。农村 公共基础设施短缺，关键是资金短缺，如果各级政府都能把农村像城市一样对待，大量 投入财政和国债资金，农村公共物品严重短缺的矛盾将会大大缓解。
其次，要将公共物品的供给重点放到能直接影响农民生产和生活环境方面来。目前， 农村基础设施严重短缺，政府很难在短期内迅速满足需要，只能选择重点优先发展。例 如，近两年可以将重点放在中小型农田水利、节水灌溉、农村道路、人畜饮水、医疗卫 生、通电通讯、市场信息体系和乡村9年制义务教育等建设方面，重点增加这些方面的 投资，为降低农业生产成本和改善农民的生活消费环境创造良好的条件。
此外，为了加快农村公共品的供给速度，政府还可以通过财政补助、税收、价格等政 策，引导农民或民间企业搞一些基础设施建设，比如以财政补助形式鼓励农民开展职业 培训，用补贴的办法推广农业先进技术，以贴息的方法支持农村合作组织和行业协会发 展公共服务业等等。
3、深入农村税费改革，建立公共财政体制
目前进行的农村税费改革从根本上斩断了我国长期实行的农村制度外公共产品供给的 融资渠道，减轻了农民负担。但是，由于我国各级政府间的事权与财权的不对称，除了 东部地区个别农村工业发达外，大部分中西部地区的农村因乡镇企业落后，乡镇政府税 源基础十分薄弱，基本上没有财政收入。而根据宪法规定，乡政府负责“领导本乡的经 济、文化和各项社会建设、做好公安、民政、司法、文教卫生和计划生育等工作”。其 职责范围几乎涵盖了农村社会生活各个方面。与其庞大的职责相比，乡镇制度内财政所 能筹集到的公共资源显然是力不从心。因此，在通过农村税费改革，减轻农民负担，规 范融资渠道的同时，建立科学的公共财政体制，特别是要进一步完善乡镇政府的财政体 制，是保证农村公共产品供应落到实处的关键。
(1)按照分税制条件下每级政府应该有自己的主体税种的要求，可在将与农村经济密切 相关的农业税、农业特产税、耕地占用税、契税划分为乡级财政主体税种的同时，把农 民负担的提留统筹改为农村公益事业建设税，并也将其划分为乡级财政的主体税种。
(2)对农业各税进行一次调整和清理。在摸清现有耕地状况、重新评定常年产量的基础 上确定新的农业税税率。主要是扩大征税范围，调整征收标准，缩减优惠政策，完善征 管办法。
(3)新设立的农村公益事业建设税是一种所得税，应以纳税人即每个农村居民户的实际 收入为纳税对象。改变目前按人口或按土地平均分摊负担的现状，建立按农民收入分摊 负担的制度。
(4)建立科学的转移支付机制。建议对各级机构严格实行定编定员，核定各级财政支出 基本额度，再根据各地的国内生产总值测定税源，收大于支的，确定比例上解，支大于 收的，确定比例补贴，使转移支付真正补贴到财政困难的地区，以保证财政困难的地区 在促进政治、经济和社会事业发展的同时，不把其发展的成本转移到农民身上。
4、为农村公共产品供给提供必要的法律保障
农村的基本公共产品要逐步立法，使之制度化、法律化。一方面要认真贯彻国家已有 的相关法律；另一方面修改不适应新形势的法律法规，细化和完善相关的法律法规；同 时要制定并出台新的相关法律法规。要逐步加快制度化、法制化的步伐，尽快制定并实 施农村公共卫生条例、农村义务教育实施条例、农村土地承包法实施细则、农村最低生 活保障制度等，为农村公共产品供给提供必要的法律保障。