·教育学研究·

多维贫困视角下教育扶贫的国际经验与启示

柳晓明 ¹，黄利文 ²

( 1.淮北师范大学 经济学院，安徽 淮北 235000； 2.南开大学 经济学院，天津 300071)

摘 要： 教育扶贫有利于增强扶贫对象内生动力、防止返贫、阻断贫困代际传递，许多国家都对此进行了有益的探索。美国、澳大利亚、日本等发达国家在教育扶贫的制度建设、机构设置、绩效考核等方面均取得一定成效，以韩国和巴西等新兴经济体针对贫困群体的资助项目、平台建设、社会保障等措施也值得借鉴。我国需要从挖掘人力资源潜力、完善监管与考核体制、加快公共服务建设、完善协调机制等方面采取具体措施，进一步提升教育扶贫的层次与水平。

关键词： 精准扶贫；教育；人力资本；公共服务

消除贫困、改善民生是新时期世界各国共同面临的共同难题，联合国《千年宣言》将“消除极端贫困和饥饿”列为“千年发展目标”的第一项内容。相比项目式、救济式等扶贫手段，教育扶贫更有利于增强贫困人口的综合素质与内生发展能力，是减少长期贫困、防止返贫的重要途径。随着经济社会发展进程加快，特别是国家治理水平不断提高，教育在扶贫进程中扮演着越来越重要的角色。以阿马蒂亚·森为代表的多维贫困论者认为，贫困不仅表现为低收入水平更是基本能力的剥夺和机会的丧失，能力的缺失减少了贫困人口获得更多收入的来源渠道^[1]。舒尔茨认为经济的发展水平主要取决于人的质量，而人力资本则更多蕴含于劳动者所掌握的知识与技能之中。消除贫困不仅要提高扶贫对象的收入水平，更重要的是提升其知识水平与发展能力。因此，教育成为消除贫困、缩小贫富差距的重要手段，通过提供更多的受教育机会，提升贫困人口劳动技能与知识水平，提高其生产能力与生产效率^[2]。Nikos Benos研究一般均衡条件下不同种类教育政策叠加与增长之间的相关性，结果表明教育支出具有继承关系，存在着代际一致性^[3]。从现状来看，教育资源的匮乏限制了贫困学生的学习机会，使其遭遇家庭贫困和学校贫困的“双重叠加”。

由于家庭贫困带来的风险溢价，教育的机会成本和未来收益的不确定性会影响教育投资决策^[4]，削弱教育投资的吸引力。因此，教育发展所需的资金应更多来源于政府的财政投入。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这一新形势下，农村发展不充分、城乡发展不平衡这一问题必须要得到根本解决。这其中，提供农村人口特别是贫困人口的教育水平至关重要。党的十八大以来，我国政府高度重视贫困人口的教育问题，习近平总书记多次强调治贫先治愚，要把下一代的教育工作做好，特别是要注重山区贫困地区下一代的成长，再穷不能穷教育，再穷不能穷孩子^[5]。随着《关于实施教育扶贫工程意见的通知》等政策的制定和实施，我国从国家层面开展教育扶贫行动，力争逐渐消除城乡之间、不同区域之间教育资源的不均衡状态，全面提升贫困人口的受教育水平。在此背景下，从多维角度全面认识贫困问题的成因并采取相应措施彻底消除贫困，学习和借鉴其他国家在教育扶贫方面的经验，有利于进一步完善我国教育扶贫政策，提升扶贫工作的效率和水平，增强贫困人口的内生动力。

一、发达国家教育扶贫的主要经验及成效

发达国家在扶贫过程中，从不同方面为贫困人口的教育提供包括财力和人力投入在内的各种支持，同时制定严格的监管制度保障投入的效益与效率，从而推动贫困地区教育的发展，缩小不同区域之间教育水平的差距。

一是扩宽了农产品的销售途径。“互联网+农产品”销售模式在传统销售模式的基础上，突破了场地和时间的局限，拉近了生产方和消费方的距离，帮助农产品市场营销主体更好地认识市场需求、市场价格趋向以及竞争者的信息，推动了市场营销向精细化、专业化、个性化方向发展。

(一)美国

教育一直在美国的扶贫体系中扮演了重要角色。美国前总统约翰逊认为教育机会的平等对于孩子获得高质量的生活至关重要，于1965年相继颁布和实施《开端计划》《中小学教育法》等相关法规。作为一项早期儿童发展项目，《开端计划》的目标是追求教育公平、阻断代际贫困，由政府投入资金，为贫困儿童提供免费学前教育。《中小学教育法》通过对地方政府和学校的专项资助，为来自低收入家庭的学生提供平等接受教育的机会。该法案在颁布后每隔五年重新修订一次，而补偿性教育经费分配制度则一直延续至今^[6]。教育补偿的范围随着时间的推移不断扩大，目前已经覆盖大部分学校，补偿经费逐渐增多，经费拨款也从学区细化为学校、学生个人，使资助对象更为精准。

韩国政府非常重视对农村农业人才的培养，依靠人力资源开发发展农村经济。政府将参与农村建设的人力资源依据其从事的领域不同，分为两大类分别进行有针对性的培训。此外，韩国自20世纪70年代开始组织实施全国范围内的新村运动，这是一场由韩国政府主导调整经济结构的战略性全民运动。通过项目开发，激发农村居民特别是贫困人口的热情，让他们从中受惠，最终探索出一条符合韩国国情的农村振兴之路。这其中，加大对农业从业人员的培训、提升教育水平发挥了重要作用。

在扶贫经费使用上，联邦政府更加强调扶贫的绩效，对资助学校的运行状况与效能进行标准化评价。《中小学教育法》要求各学区对所拨款项的有效性进行评估，采取统一的标准化考试来测评学校教学效果，对表现不好的学校修改和调整拨款方式与额度。如果考核时学生达不到预先设定的学业标准，该所学校将面临信任危机，经费将受到一定程度影响，从而激励学校努力提高包括贫困学生在内的所有学生的学业成绩。

(二)澳大利亚

工作中，各级党组织发挥车头带动作用，围绕学习习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，学习党章党纪党规和中央及省、市委系列重要会议精神，组织开展理论中心组学习16次、支部学习128次、集中交流研讨32次。开展“作风建设年”活动，常委会先后6次组织到杭州、广州、郑州等地开展“对标学访”，推动各项工作提档升级。开设“人大讲堂”，辖党课、法制讲座、机关论坛、道德讲堂、共享课5个分支，举办各类讲座30余场。深入开展“两学一做”学习教育，落实全面从严治党主体责任，狠抓意识形态工作，严格执行“三会一课”、民主评议党员等支部制度，推行党员“政治生日”和示范支部建设，机关党建基础日益牢固、规范运行。

此外，通过制定和实施劳动力开发战略，澳大利亚政府注重提高社会弱势群体特别是贫困人口的技能水平和劳动参与率。通过开发非传统行业技能培训项目，制定有针对性的技能培训方案，提供技能培训机会，鼓励贫困群体进入非传统行业就业，提高贫困人员的内生发展动力。此外，政府还积极寻求与开辟足够的技能培训投资，倡导打破性别分离的合作基金模式，对鼓励弱势群体进入非传统行业产生积极影响，为最有可能进入劳动力市场的贫困人员消除后顾之忧。

《澳大利亚教育法案》(Australian Education Act，2013)^[7]对贫困地区的经费投入作了细致要求，明确规定教育经费分配的计算方法，根据该方案，每所学校除基础性经费外，还根据在校生规模、学生来源、学校所处区位等条件，确定经费计算方案。对教育的支持性援助由一般性资助转向分类资助，经费投入对象逐渐聚焦到学生个人，针对有特殊需要的学校或者个人提供具体的分配方案，经费形成差异化的分配机制。贫困地区学校在获得资助的同时，需要以行动计划的方式反映出经费的使用、预期目标和发展方向等，政府相关部门根据行动计划的主要内容和实际成果对学校进行考核与评估。

(三)日本

1995年，巴西启动“助学补助金计划”，该计划最早是一个市级项目。政府给与贫困学生的母亲或者家庭一定数额的补助，条件是该家庭必须确保孩子在学校就读并不得辍学。2001年巴西开始在全国范围内向地方政府支付该计划的部分资金，使“助学补助金计划”成为一个全国性项目。该计划对巴西入学人数增加、辍学率降低都产生了积极效果。此外，巴西从2003年起开始实施成人扫盲计划和全国工人职业培训计划等，包括帮助落后地区增强师资力量、免费发放教科书等。此外，为提高适龄儿童入学率，除为穷困学生提供各种助学金外，政府还指定巴西利亚大学等5所公立大学为贫困生预留一定比例的入学名额。

纵观新兴经济体的教育扶贫历程，韩国、巴西等根据各自国情制定多种政策和措施来提高贫困群体的教育水平和技术能力，增强贫困人口的文化素质，提升分析经济发展成果的能力和水平。

二、新兴经济体教育扶贫的主要措施

1954年日本政府规定各级政府都需承担振兴边远和落后地区教育的任务，并对为振兴教育所耗费的资金予以补助。按地区边远程度将全国贫困边缘地区划分为七个等级，国家和地方政府逐年额外增加教育投入，并规定这些投资只限用于充实教学设施、提高教师待遇和改善办学条件。

(一)韩国

2.1.3 制订计划 针对各类颅脑损伤的特性及住院的各个不同阶段，制定出具体、实用的健康教育的内容，并采取多样化的教育方式，如计划性教育、随机性教育、小组式教育、利用专题、小册子、黑板报等进行宣传教育，对患者及其家属进行系统的、有计划的指导，使健康教育达到预定的目标。

在农村人才培养过程中，政府部门、企业、协会、学校等社会各方面都参与其中^[9]。包括农村振兴厅、各道的农业技术院以及各市郡农业技术中心等在内的相关组织也积极开展对欠发达地区和贫困人口的教育与培训活动，提高贫困群体的教育水平和技术能力，促进农业产业结构的升级与农民收入水平的提升。

12月2日1版《推动上海营商环境有更大提升》，该标题有恙。推动环境提升，此短语不通；用“推动上海营商环境质量有更大提升”为准。

(二)巴西

拉美各国自20世纪90年代起相继实施了促进贫困人口人力资本开发的专项方案——“有条件的现金转移支付计划”，各国在此框架下开展了相应的子计划，如“机会计划”(墨西哥)、“助学补助金计划”(巴西)、“智利团结计划”(智利)等^[10]。其中巴西的“助学补助金计划”影响较大，被美洲开发银行和世界银行称为是加强对贫困人口保护的一项“最佳实践”。

日本政府非常重视贫困学生的教育问题，早在19世纪末就规定家庭特别困难的私立小学学生可以免除学费，并设立专门招收贫困儿童的私塾。日本教育基本法规定全体国民均有接受教育的机会，不因经济地位或门第而有差别。实践中日本政府一直通过采取扶贫支边政策来振兴落后地区教育、缩小区域间教育发展差距。政府出资，在特殊地区重点是贫困人口聚集区建立贫困学校，提供财政资金补贴，学生免收学费并获得免费的学习用品，老师的收入也高出一般学校的教员^[8]。

三、对我国教育扶贫实践的启示

从世界范围内不同国家教育扶贫的主要举措来看，各国都非常重视贫困地区的基础教育，加大对贫困人口的技能培训，提高贫困家庭的自我发展能力。只有给贫困人员提供更多受教育机会、增强内生动力，增强其参与市场竞争的能力，进而增加分享经济增长成果的机会，才能有利于缩小贫富差距。因此，在当前脱贫攻坚的关键阶段，各级政府应继续加强对教育精准扶贫的支持力度，创新机制，提升教育扶贫的层次和水平，努力实现城乡教育机会均等化，增强贫困人口的内生动力、阻断贫困的代际传递。

(一)加大教育扶持力度，充分挖掘人力资源潜力

完善政府主导、民间参与的教育培训体系，加大贫困地区职业教育与培训投入，开发贫困地区人力资源，提高贫困人口的文化科学素养，培养农村专业技术人才，提升受训人员的知识素养与技能水平，增强可持续发展能力。改革开放以来，我国农村地区特别是贫困地区的义务教育规模有缩减趋势，特别是撤乡并镇过程中乡村学校普遍实行撤并，乡村学校数量不断减少。数据表明，农村初中数量从2000年的39 313所降至2016年的16 171所，下降50%以上，同期农村小学从55.9万所降至10.6万，降幅更大，在一定程度上制约农村人口特别是贫困人口接受义务教育的程度。因此，需要加大对农村基础教育的财政投入，提高农村基础教育水平，让贫困人口及其下一代有机会接受较高水平的教育。在此基础上，加大对贫困人口的职业培训和农业技术培训力度，传授先进技术，力争使他们成为具有现代经营理念的职业农民和新型经营主体。

(二)加强监管与考核，提高教育扶贫的绩效水平

进一步完善监督体系，强化各协调主体的责任，促进教育扶贫过程中各项工作的制度化、规范化，确保教育精准扶贫各项工作协调、有序、高效运行。同时，建立和完善配套的教育扶贫考核指标体系，针对教育扶贫的主体参与程度、预期目标推进程度与效果、贫困人口教育水平提升程度、新增教育项目对扶贫工作的贡献度、扶贫对象的满意程度等方面进行量化考核，明确可量化的问责标准，并进行综合考核，考核结果作为对教育扶贫工作评价的重要依据。在此基础上，针对教育扶贫实行责任追究机制，对每一次的考核结果根据既定标准进行相应奖惩，对教育扶贫过程中出现的失责等问题进行追究。

(三) 加快贫困地区公共服务体系建设

为贫困人口提供基本的公共服务，实现公共服务均等化，才能为教育扶贫提供良好的外部环境。因此，各级政府应有规划地使用财政资金进行农村基础设施建设，重点是危房改造、道路交通、水电设施、文化设施等领域，持续改善农村生态环境。针对建设资金不足的问题，除加大专项财政资金投入之外，还可以根据地方政府财力状况分别选择市场供给、政府供给和PPP等不同供给模式，推动城镇公共服务向农村特别是贫困地区延伸，增强贫困地区公共服务的供给能力，逐步缩减并最终消除不同区域的公共服务差异。在此基础上，完善针对贫困群体的社会保险、社会救助、社会福利等生活保障机制，使扶贫对象在提升教育水平时无后顾之忧，有利于提升教育扶贫的效果。

赦免是国家元首或最高权力机关宣告对犯罪人免除其罪，或虽不能免除其罪，但免除或减轻其刑，进而削除刑事追诉权、刑罚裁量权或刑罚执行权的法律制度。［8］在许多国家，赦免制度在限制死刑立即执行中具有积极作用。以美国为例，美国联邦和部分州保留了死刑，其行政赦免在限制死刑执行中起到了重要作用。从1977年美国恢复执行死刑至美国联邦最高法院2002年在阿特金斯案(Atkins)中作出判决，共执行了784例死刑，90个死刑犯被赦免而免于执行死刑。［9］这说明赦免制度在美国限制死刑的立即执行中发挥了重要作用。

(四)推动跨区域扶贫工作的协调机制建设

我国幅员辽阔，贫困问题涉及面广、贫困成因复杂，教育扶贫必须因地制宜，立足国情和贫困人口实际状况，对参与教育精准扶贫的组织与机构进行统筹安排，充分利用现代信息技术，畅通协作渠道，在一定范围内实现教育扶贫信息共享，建立和完善科学、高效的教育扶贫协调机制。明确规定各利益相关者的权责范围，合理分配各类扶贫资源，提高资源配置效率。在此基础上建立公众参与机制，赋予利益相关者的知情权、参与权、监督权，增强社会各阶层广泛参与教育扶贫进程的意愿与动力。

参考文献：

[1]Amartya Sen.Poverty:An Ordinal Approach to Measurement[J].Econometrica，1976(2).

[2]T.W.Schultz.Capital Formation by Education[J].Journal of Political Economy，1960(6).

[3]NikosBenos.Education Polices and Economic Growth[J].University of Cyprus Working Papers in Economics，2004(2).

[4]邹薇、郑浩.贫困家庭的孩子为什么不读书:风险、人力资本代际传递和贫困陷阱[J].经济学动态，2014(6).

[5]习近平.做焦裕禄式的县委书记[M].北京：中央文献出版社，2015.

[6]张彩云、傅王倩.发达国家贫困地区教育支持政策及对我国教育精准扶贫的启示[J].比较教育研究，2016(6).

[7]Australian Education Act 2013[EB/OL]. https：//www.comlaw.gov.au/Details/C2013A00067. 2013-07-09

[8]董云等. 教育扶贫的国际经验及国内实践创新研究[J].世界农业，2013(3).

[9]黄吉等.国外文化精准扶贫案例研究与借鉴[J].图书馆杂志，2016(9).

[10]郑皓瑜.论拉丁美洲国家教育扶贫政策在消除贫困代际传递中的作用[J].山东社会科学，2016(4).

The International Practice and Enlightenment of Educational Poverty Alleviation From the Perspective of Multidimensional Poverty

LIU Xiao-ming¹，HUANG Li-wen²

(1.School of Economics ，Huaibei Normal University ，Huaibei Anhui 235000，China ;2.School of Economics ，Nankai University ，Tianjin 300071，China )

Abstract :Educational poverty alleviation is conducive to enhancing the endogenous motivation of the poverty alleviation targets，preventing them from returning to poverty，and blocking the intergenerational transmission of poverty. Many countries have made useful explorations. Developed countries like the United States，Australia，and Japan have achieved certain results in the system construction，the organization establishment，the performance evaluation and other aspects. The newly emerging economies such as South Korea and Brazil have taken measures for vulnerable groups including the funding projects，platform construction and social security. China needs to take specific measures to further accelerate the process of educational poverty alleviation，such as excavating the potential of human resources，improving the supervision and assessment system，speeding up the public service construction and improving the coordination mechanism and others.

Key words :accurate poverty alleviation；education；human capital；public service

中图分类号： F320.3

文献标识码： A

文章编号： 2095-185X(2019)01-0078-04

收稿日期： 2018-12-24

基金项目： 安徽省哲学社会科学规划项目(AHSKQ2016D53)

第一作者简介： 柳晓明(1978-)，男，安徽巢湖人，讲师，博士，研究方向为区域经济与精准扶贫。

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