综合功能区划的区域实践——以东北地区为例，本文主要内容关键词为：东北地区论文,为例论文,区划论文,区域论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
区划是地理学的传统工作和重要研究内容，也是制定和实施区域社会经济发展战略的基础[1]。自建国以来，我国地理学家完成了大量区划工作，为国民经济建设和社会发展做出了重要贡献[2-6]。近年来，郑度院士等学者指出：随着我国自然和社会经济格局的重大变化，过去的纯自然或单部门的区域刻画已不能适应新的形势需要，区域发展亟待跨自然和人文的区域刻画，即综合区划[1]。我国“‘十一五’规划纲要”（简称“纲要”）首度提出的按照四大主体功能区对国土的开发和利用进行规划正是这样一种综合区划的先行理念，它为空间发展提供了具有实际操作意义的运行模式。“纲要”中明确提出：“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区”。这一“功能—区划”的空间发展观对我国社会经济发展的空间组织的影响将是深远的。
藉“东北地区振兴规划”编制预研之契机，本研究以该地区为研究对象，进行了一次综合功能区划的实践。本研究依循的基本框架大致可分为“全局判断——分区评价——方案确定”三个步骤：(1)从多个方面分析判断东北地区空间总体发展的整体态势和阶段；(2)构建指标体系，对各区域单元的开发现状和开发前景分别进行评价，从而划分出不同类型区域；(3)以前两步的研究结果为依据，本着“五个统筹”和科学发展观，遵循因地制宜的区划原则，确定出各类主体功能区，并分别给出具体的功能定位、发展导向和支撑体系构筑的措施建议。最终获得的东北地区主体功能区划分的建议方案，为“东北地区振兴规划”的编制提供科学的技术支撑；此外，本研究作为一次主体功能区划的尝试，研究实施框架对于今后的相关工作具有一定借鉴意义。
2 自然、人口和社会经济发展概况
本文所指东北地区包括黑龙江、吉林、辽宁三省和内蒙古自治区的呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市以及锡林郭勒盟五个地级区（简称蒙东地区），陆地总面积占全国的15.3%，人口为全国的9.2%，GDP约合全国的11.8%。
2.1 自然条件分析
2.1.1 资源条件
本区最大的地形特征是内蒙古高原东段和大、小兴安岭以及长白山系从三面呈马蹄形环绕着东北平原。地处温带，气候温和湿润，发育着黑龙江、松花江等水系，具有良好的气候和水土资源，为农业发展提供了有利条件，形成了我国最好的一熟制作物种植区和重要的商品粮基地。但长期的自然环境演变以及过度（不当）开发导致了水土流失、草场退化等问题，在未来发展中须予以充分重视。东北地区同时还拥有种类多、储量大、配合较好的矿产资源以及丰富的森林资源，因而也成为我国资源型城市分布最集中的地区，奠定了它作为我国重要的重工业基地和能源、木材供应基地的坚实基础，尤其是在保障我国能源供应中起着至关重要的作用。
2.1.2 土地利用
全国土地利用调查数据显示，东北地区林、草、耕地比重大，分别占到37.42%、24.48%和21.55%。基于土地利用的视角观察区域：Ⅰ类是土地利用强度较高的区域，发展用地相对紧张；Ⅱ类为土地利用受限制较多的区域，涉及与生态环境安全和水土资源保护等有关的地域；Ⅲ类则是土地利用潜力较大的地区，土地挖潜空间较大，是满足未来区域发展用地需求的保障。据此思路评价东北地区发展用地的情况，评价指标以各个区县内与不同水平层面（强度、限制、潜力）相关的利用／覆盖类型的土地比重与东北地区平均水平的比值为准。
图1 东北地区各区县土地利用强度水平、限制水平、潜力水平评价（从左至右）
Fig.1 The intensity,restriction and potential level of land use by county in northeast China(from left to right)
图1显示，土地利用强度水平较高的区域主要集中在中部平原地区和三江平原地区；土地利用限制性较强的区域主要由蒙东地区高原、大小兴安岭、长白山等地区构成；而土地利用潜力较大的区域与土地利用强度水平较高的区域基本吻合。
2.2 人文方面分析
2.2.1 人口分布
本区人口分布与地形格局高度耦合，绝大部分人口集聚在中部的东北平原地区；人口在“哈尔滨—大连”一线以及东北沿海经济带的集聚程度远高于其他区域，轴线集中明显。依据综合交通区位、人口集聚程度、经济产出强度等指标，同时兼顾县级行政单元集中连片的原则确定出哈大发展轴线（图2），该轴线所经过的区域面积仅占东北地区的7%，人口总量却占到34%；人口密度高达394人／km[2]，是全区平均水平的4.81倍。然而东北地区人口密度（82人／km[2]）远低于全国平均水平（135人／km[2]）；即便是哈大发展轴线所经过的区域——东北地区人口密集程度最高的区域，与京津冀、珠三角、长三角等地区相比较，人口集聚程度也是相当低的（京津冀为380人／km[2]，珠三角462人／km[2]，长三角811人／km[2]）[7]，与它们的核心发展地带比，差距更大。
此外，哈大齐、吉中、辽中以及大连形成了四个主要人口集聚地区，黑龙江省东部的佳木斯、牡丹江等城市有形成新人口集聚区的趋势；而大小兴安岭、长白山、三江平原、呼伦贝尔草原、以及科尔沁和浑善达克沙漠等地区则人口稀疏，这些地区为东北地区振兴提供着生态、环境支撑，同时也是我国实施可持续发展战略中重要的生态保障地区。
2.2.2 经济活动
从GDP绝对量看，本地区经济活动表现出与人口分布相类似的空间态势，除了锡林浩特市、赤峰市和通辽市，以及黑龙江省东部的资源型城市GDP较高以外，经济总量主要集中在哈大发展轴线，占全区GDP的52.03%，人均GDP是全区平均水平的1.55倍。
从GDP相对量分析，经济活动“轴线极化”态势更加清晰（图2），东北地区GDP的平均密度为100万元／km[2]，低于全国平均水平（143万元／km[2]），哈大发展轴线沿线区域高达746万元／km[2]，然而与珠三角的1756万元／km[2]和长三角的2263万元／km[2]相比，差距悬殊[7]。
图2 东北地区各区县人口密度和GDP密度分布图
Fig.2 The density of population and GDP by county in northeast China
2.2.3 产业发展
东北地区产业结构重化工特征明显，同构化问题比较严重，资源密集型产业仍然是其主要的优势产业（表1），而且省（区）际间产业发展协作不强，各自为阵，不利于资源的最优化利用。大中型企业的比重虽然较高，但是为主导企业配套的元器件、零配件的中小企业成长缓慢，产业发展配套能力弱。产业结构升级缓慢致使第三产业发展相对滞后，即便是哈大发展轴线经过的地区，第三产业的地位也不突出。重化工业主导、配套能力发育不足以及三产发展滞后等决定了东北地区的产业发展缺乏对就业的拉动作用；此外，民营企业发展滞后、中小城市和县域经济发展不理想也制约了就业再就业问题的解决。
3 开发评价及区域类型划分
3.1 评价思路
以区县一级辖区为研究对象，建立指标体系，综合运用GIS空间分析手段、AHP等评价方法以及主成分分析等，对开发现状强度和开发前景潜力分别进行评价，构造二维的区域划分量化标准（图3），划分出不同的类型区域；划分结果以及上文的空间总体发展概况是确定各类主体功能区的主要依据。
开发现状评价指标包括人口、经济、土地利用等方面的指标，典型变量包括人口总量、人口密度、GDP、GDP密度以及土地利用程度综合指数[8]等等。开发前景评价指标包括经济活力、创新潜力、财政实力、产业结构、区位条件、环境条件、资源条件等方面的指标，典型变量包括（人均）GDP增长率、大专以上学历人数及其相对比例、地方财政收入占GDP比重、人均地方财政收入、三产产值比重、综合交通运输条件指数、地形条件指数、耕地面积比重、水域比重等等[9～13]。考虑到评价的可操作性，尤其是数据的可获性，个别典型变量用市一级辖区平均数插值，或者用高度相关变量替代；权重的赋予采用Delphi方法。
3.2 划分结果
基于两套评价结果，同时考虑区域特殊限制因素（生态、资源、环境、政策等），并结合专家意见，从发展的基础和潜力切入，将东北地区划分为7种类型区（图版Ⅱ图4）。
图3 区域类型划分依据的“十”字图
Fig.3 The "status quo-prospect of development coordinates" for county-grouping
第1类：当前的综合发展基础雄厚，未来发展潜力大的区域。含36个区县。这些区域发展的现实性限制非常少，环境容量比较大，可以作为未来发展的一级区域或重点开发区域进行考虑，当然这些区域在产业结构等层面亟需调整优化。
第2类：当前的综合发展基础相对较好，未来发展潜力大的区域。包括17个区县。这类区域是既有“点”、“轴”向外扩张的首选区域，在未来发展中应当承担新的经济增长的任务，以促进既有“点”、“轴”进一步壮大规模，构筑“点—轴—集聚区”。
第3类：当前的综合发展基础一般，但是潜力较大的区域。涵盖了64个区县。这类区域应从基础设施建设和增大投入等方面着手，加大开发力度，挖掘区域潜力，推动地区发展。
第4类：当前的综合发展基础相对较好，未来发展潜力较大，但是存在某些现实性制约因素的区域。属于此类的区县共29个。这类区域，在未来发展中，应当通过区域联合争取突破限制，扬长避短，科学确定社会经济进一步发展的方向。
第5类：当前的综合发展基础相对较差，未来发展潜力较大，但存在限制因素的区域。包含了68个区县。这类区域应绕开限制，尽快找准定位，找对路子，在前进的过程中改善自身条件，获得进一步发展。
第6类：当前的综合发展基础相对较好，但未来发展潜力较小的区域。属于此类区域的主要是锡林郭勒盟所辖的6个旗。这类区域从全局生态安全考虑，不适宜开展进一步的大规模扩张性开发，应当依托现有经济基础，恢复、优化自然生态环境，以此提升潜力空间。
第7类：当前的综合发展基础薄弱，且未来发展潜力也相对较小的区域。主要涵盖了蒙东地区的13个旗县。这类区域短期内应当予以重点保护，在保护中培育开发潜力，以谋取未来的发展机会。
4 综合功能区划方案
4.1 区划原则
因地制宜确立如下主要区划原则：以“纲要”中有关东北地区的论述为基准，保持与国家政策的一致性；以现有人口和经济的空间集聚态势为基础，依据“点—轴”理论，重视沿海岸、江河或重要交通轴线等拓展方向，前瞻未来；保持区县一级辖区的相对完整性，内部联系密切，空间上集中连片；加强土地的集约利用和资源的保护，保持生态环境保护和建设的区域整体性；增强区域外向性，加强海、陆港口等对外贸易节点的建设；重视指导性，兼顾操作性，分区制定管理和发展的措施。
4.2 区划思辨
为了使东北地区振兴规划与国家政策做到有效衔接，以国家“十一五”规划中四大“主体功能区”的界定为基本框架对东北地区的区域功能进行划分，有利于相关区域政策的制定和实施。
表2显示在当前发展水平上，“优化开发区域”高于“重点开发区域”；而在未来发展潜力上，“重点开发区域”则强于“优化开发区域”。前文分析和评价显见，东北地区当前发展水平高的地区也是未来发展潜力大的地区——这一特殊区情决定了对于这类地区难以截然区分该“优化”还是该“重点”：一方面，其发展水平高只是相对于地区内部而言，与京津冀、长三角、珠三角等经济区相比较，尚有非常大的潜力，未来必是需着力开发的重点区域；另一方面，其内部存在的发展结构不合理等问题，亟需进行优化调整，诸如产业结构的升级换代、社会保障的完善、以及财政金融信用环境的营造，直接关系到东北地区在未来能否切实振兴。因此，这类地区未来的开发应双管齐下，既是重点又须优化。
从增强发展的外向性和提升在东北亚地区中地位的角度出发，沿边开放地区是未来开发的重点之一，目前而言，集中力量、点状开发是最有效率和效益的。
“限制开发区区域”和“禁止开发区域”具有相对的刚性，对于东北地区这两类主体功能的划分，主要以国家政策为基准，同时依据划分原则和具体区情，略有调整。
老工业基地改造和资源型城市（地区）可持续发展是东北地区拥有的特殊性问题，将其单独作为一类区域进行研究并制定相应的政策是必要的，研究表明，未来应当重点开展产业、城市功能的优化升级和接续产业的发展等方面的工作。
农业对地方可持续发展起着关键性作用，将其作为未来发展的重点并在区域上有所侧重，既有促进整个地区协调发展的作用，又具有保证国家粮食安全的重大意义。
4.3 区划结果
综上所述，为了保持与国家方针政策的一致，同时为突出区情、因地制宜，结合各个地方的发展态势和需求，采取空间上非全覆盖的方式，在四大主体功能区的框架下，本研究初步提出将东北地区的主体功能区域分为15个亚类（表3），图版Ⅱ图5为本研究的东北地区综合功能区划建议方案。
4.3.1 优化开发区域
(1)大都市经济区。即辽中大都市经济区，包括沈阳、鞍山、抚顺、本溪、辽阳和铁岭所辖的市区，面积占东北地区的3.00%，GDP占18.37%，人口占16.23%，人口密度达444人／km[2]，是全区的5.42倍，万人大学生比例较高，其大学生人数总量占东北地区的1/4，具有较好的研发人才资源基础；三产产值结构为10:48:42，一产比重低于东北地区平均水平，二、三产比重高于平均水平；沈阳是本区域毋庸置疑的核心，也是东北地区的第一大城市；我国重要的城市密集区，城市化水平较高，已经形成了较完善的城市发展网络，发展潜力大，但同时是结构、体制问题较多的老工业基地。
未来发展及其功能优化导向应突出三个层次：第一，通过城市土地利用结构调整和产业结构调整，促进沈阳市区的职能和产业升级，成为具有国内外影响的带动东北地区振兴的核心城市；第二，强化区域内各城市间协作联动，突出产业的分工协作，优化都市区内部的职能与空间结构，形成一体化的大都市经济区，成为东北地区率先振兴区；第三，加强与东北其他地区的联系，尤其是加强与大连、长春等城市的产业分工，以及对蒙东地区的辐射作用，发挥带动全区发展作用。
作为东北地区发展的主要引擎，辽中大都市经济区的主体功能是我国参与国际化经济的重点地区，东北地区重要的门户和东北亚经济圈的重要组成部分，以及具有全国意义的产业和城市重点发展和集聚区。周围有条件的县和县级市应作为重点开发区域，促进区域产业布局的调整和大都市经济区的形成。
(2)老工业基地与资源型城市。包括阜新、盘锦、四平、通化、白山、松原、齐齐哈尔、大庆、伊春、鸡西、鹤岗、双鸭山、佳木斯、牡丹江等城市。优化开发的重点是：优化城市功能，提升其竞争力与发展环境；通过延长产业链、发展新兴产业和接续产业，促进产业结构调整；加强生态环境建设，培育持续发展能力；注重社会发展，逐步实现全面建设小康社会的目标。
4.3.2 重点开发区域
(1)都市经济区。包括大连、长春、哈尔滨、吉林等城市，未来发展应突出内部结构优化，集约利用土地，强化与周围各城市的协作联动，突出产业的分工协作；主体功能是建成多种产业协调配套、新体制、高科技、外向型、生态化、结构合理、高速增长的新型经济密集区，以及城市化水平较高的人口集聚区和都市区。周围有条件的县和县级市也应作为重点开发区域，促进区域产业布局的调整和都市经济区的发展。
(2)综合性开发区。包括瓦房店市、普兰店市、庄河市、营口市区、锦州市区、葫芦岛市区、朝阳市区、凌海市、兴城市和绥中县，即东北沿海地区的“五点一线”地区，白城市区、延吉市，通辽市区、赤峰市区、乌兰浩特市区、锡林浩特市区、海拉尔市区。重点是作为未来发展的产业与人口集聚区，促进新兴产业的快速发展和人口的合理集聚。
(3)沿边开放区。包括以珲春为核心的图们江地区；以黑河口岸为核心的地区；以满洲里、海拉尔为核心的地区；二连浩特口岸为核心的区域；以绥芬河（东宁）为核心的区域；以丹东为核心的区域。从加快建设边境经济合作区、互市贸易区和出口加工区着手，促进这些区域“大通关”体系的形成。
4.3.3 限制开发区域
此类区域强调其保护的优先性、开发的有限性、产业的选择性；适宜发展生态型经济，在限制中适度开发，在生态环境建设资金上重点倾斜。
(1)资源开发区。包括黑龙江东部能源基地、霍林河—白音华—胜利能源基地、呼伦贝尔能源基地等。
(2)农业发展区。主要包括松辽平原、松嫩平原和三江平原国家已经布局的商品粮基地县。未来的重点是加强国家粮食安全基地的建设。
(3)重要生态功能区，见表4。
4.3.4 禁止开发区域
根据国家的相关法律法规，东北地区的禁止开发区域包括了国家级自然保护区50个，世界文化自然遗产5处，国家重点风景名胜区16处，国家森林公园108处，国家地质公园12处。这些地区可以在严格保护的前提下，探索出“保护与开发并举”的模式，以保护促开发，以开发养保护，强制保护和理性开发相结合；发展生态观光旅游，以及为其支撑的相关餐饮、旅馆等产业，以此增加收入、扩大就业。
5 结论与讨论
东北地区资源环境整体条件较好，社会经济要素主要在哈尔滨—大连交通运输通道沿线地区、沿海地区集聚，即东北地区的中部；但即便是人口集聚程度最高、经济活动最强的哈大发展轴线区域，与京津冀、长三角和珠三角比较，仍然存在较大差距，发展空间巨大，可见东北地区当前发展好的区域也是今后开发潜力大的区域；因此，未来振兴和发展还应以经济要素集聚为主。
根据这一空间发展总体态势的判断，本研究对东北地区进行了综合功能区划的研究，其作为“东北地区振兴规划”前期预研的重要内容之一，为东北地区未来空间总体布局的设计提供了科学的技术支撑，有助于构建合理的空间发展战略促进东北地区快速振兴。同时，本研究作为综合功能区划的一次区域实践，所构建的“全局判断——分区评价——方案确定”的区划实施框架对于今后其他区域主体功能区划分工作有一定借鉴意义。
综合功能区划是当前学术界和管理层关注的焦点领域，“四类主体功能区”的划分已经成为“十一五”规划的空间发展观念和具有操作性的实施规则，这种“功能—区划”的空间发展观和战略构思对我国社会经济发展空间组织的影响必然是深远的。但必须认识到，我国地域广阔，地带自然条件差异大，区际经济发展差距大，针对不同类型、不同尺度的区域，构建统一标准进行主体功能划分是不现实的做法[14]，但这并不影响对于本研究构建的区划实施框架的移用，只是全局分析判断的重点、分区评价的指标以及最终方案的主体功能区分类等需要相应做出调整。
本次综合功能区划在综合方面做得还不够完善，尤其是区域评价、分析过程中偏重于人文要素，尤其是社会经济指标，而对一些重要的自然要素重视不足，如矿产资源等，从而在一定上程度影响了最终方案的效力，在今后的研究和实践工作中有待进一步完善。