彩票：“微笑税收”星光熠熠——记上海市社会福利彩票事业，本文主要内容关键词为：上海市论文,福利彩票论文,税收论文,星光论文,彩票论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年对彩票业来说注定是个多事之秋，先有北京“双色球转播”事件，后有西安“宝马彩票”案，真是“一波未平，一波又起”。西安青年刘亮为讨回一个公道而爬上6米高的广告牌抗议的行为，揭示了中国彩票的社会公信力正受到伤害。随着社会各界对宝马彩票案的持续关注，中国彩市存在的种种弊端一一暴露无遗。12月3日，伴随着西安宝马彩票案的最终宣判，这一轰动全国的大案也最终落下了帷幕。戏虽收场了，留给我们的思考却挥之不去。一方面，中国彩票业的确在近20年间成长茁壮；另一方面，如火如荼的彩票事业却夹杂着刺耳的不和谐的音符。我们不能借口说，这是成长的代价。我们迫切需要面对的是，对中国彩票业的发展现状进行检视。中国彩票业，你知道自己背负几何？中国彩票业，你知道自己目前发展的瓶颈何在？中国彩票业，你将如何快速地飞翔？
从“星光计划”谈起
在上海市普陀区有这么一个社会福利院，它始建于1991年，是一座由政府出资兴办的区级养老机构。至2001年，福利院从未进行过大修，存在设施陈旧老化、屋顶墙面渗漏、自来水管锈蚀、管道阻塞、电力容量不足、电梯存在安全隐患等一系列问题，严重影响着住院老人的日常生活。这一棘手问题终于在2002年因福利院喜获一笔620万元的资金而画上了句号。历经两年修缮之后，福利院的居室设备、设施、环境绿化等焕然一新，不仅在硬件上跻身于全市养老机构的中高档行列，而且各项服务功能普遍增强，呈现出一片养老新气象。老人脸上都洋溢着灿烂的微笑。
这笔资金源于一个名为“星光计划”的爱心工程。像普陀区福利院这样享受“星光”的例子在上海乃至全国不胜枚举。从2001年起，民政部启动实施了全国“社区老年福利服务星光计划”，其宗旨是为最贴近老年人生活、老年服务需求量最大的社区居委会将辖区缺少、缺损的有关设施补齐、补好。在未来3年内，中央及地方的民政部门应把彩票发行所筹集到资金的80％（约40～50亿元）用于资助社区老年人福利服务设施。福利彩票竟然提供了如此巨额的资金来源，恐怕大众未必知晓。
随着改革开放的深入发展，市场竞争越来越激烈，社会上存在的老年人、残疾人和社会贫困者等问题越来越突出。单以老龄化而论，我国目前60岁以上的老年人有1.3亿，约占人口总数的10.2％；今后一个时期，我国老年人口还将以较快速度增长，到2015年，60岁以上的人口将超过2亿，约占人口总数的14％。随着中国人均预期寿命的延长，老年人的养老费问题、医疗问题、照料问题、社会参与问题、精神健康问题等都将纷至沓来。与此同时，我国社会保障事业发展却相对滞后，社会保障资金严重不足。这是因为过去实行的是现收现付制，没有为老职工建立个人账户和积累起养老金，所以养老保险改革后建立起来的老职工个人账户，基本上是空账户。老职工的养老基金没有融资来源，只能靠“社会统筹”和从现职职工个人账户中支付。到1998年，便开始陷入当期收不抵支的困境；1999年，全国有25个省（区、市）出现赤字。在这种情况下，中央政府不得不以每年数百亿元的预算来填补基本养老保险的收支缺口……
中国的老龄化问题以及社会保障体系建设所遇到的困难，使社保资金陷入极度紧张之中。要解决这一矛盾，除了财政投入外，还须依靠更多的辅助保障手段。通过发行福利彩票筹集福利基金则是其中颇为重要的一个。
作为一种特殊的金融凭证，作为筹集社会闲散资金并用于公益事业的一种工具，彩票素有“微笑的纳税女神”和“无痛税收”之称。众所周知，彩票融资的最大特点是聚小为大，积少成多，这是一种不用还本付息的特殊融资手段。彩票通常是与社会公益事业联系在一起的。经济学家认为，政府发行彩票的做法相当于征税，买彩票的人是“纳税”，“微笑纳税”由此得名。
中国彩票：一个亟待成长的婴童
1987年我国开始发行福利彩票，1994年发行体育彩票。迄今为止，通过发行彩票累计筹集的社会公益金已经达到572.5亿元。目前，我国彩民已过亿人，2003年彩票发行额度也已达400亿元，依35％的公益金提取比例，每年可用于公益事业的资金达100多亿元。
就上海的福利彩票业而言，彩票品种从单一到多样，从1987年发行第一张即开型福利奖券开始，陆续推出彩票套票、“电视摇奖”、电脑福利彩票准热线系统（37选7）、“天天彩选3”和“天天选4”等；发行范围不断扩大，自2003年10月15日开始，本市的“37选7”福利彩票正式改为“江浙沪大乐透”（37选7），发行范围从上海地区扩大到长三角地区——江、浙、沪三地，并于2004年6月开发出长三角六省市“东方大乐透”，形成了区域性联合销售模式；彩票销量和资金募集量逐年放大，从1987年人均购票不足1元发展到现在的88元，年销售量从几百万元发展到10多亿元，已经累计销售60多亿元，“总销量”和“人均销量”连续3年在全国福利彩票评比中名列前茅；中奖奖金和上缴税金同步增长，截止2004年9月底，本市福利彩票发行中心已经发放的中奖奖金达30.55亿元，中奖者不计其数，仅1999～2004年底，“上海风采”福利彩票共产生百万元以上大奖298人次，其中500万元大奖获得者87人次；截止2004年9月底，已上缴代扣代缴个人所得税2.19亿元。
透过上海看全国，彩票在我国取得了飞速的发展。2004年5月，民政部副部长李立国在北京透露，中国福利彩票发行已突破1000亿元人民币，筹集彩票公益金323.5亿元人民币。中国彩票市场无论是在彩票印刷、发行，还是在市场营销，以及筹集资金的回收、分配、使用等方面，均已初步形成系统，彩票已经成为遍及我国城乡的经常性的经营活动，成为市场经济的一部分。
但是，中国的彩票事业还十分稚嫩，与发达国家的同行相比，它更像一个蹒跚学步的婴童，差异之大不可同日而语。
世界彩票业的历史非常悠久，据史料记载，早在1530年的意大利佛罗伦萨就诞生了全球第一个公开发行彩票的机构。据世界彩票协会统计，目前全世界已有150多个国家和地区发行了彩票。1999年，全球彩票销售额达1286.4亿美元。近年来，全球彩票业销售额一直保持着15％以上的增速。时至今日，彩票已成为世界第六大产业。就世界各国而言，2000年度美国的彩票销售量为364亿美元，意大利为161亿美元，德国为94亿美元，西班牙为93亿美元，英国为87亿美元。拿全球彩票业最为发达的美国来说，据Mintel公司发布的《Mintel美国彩票业调查报告》，目前大约有一半的美国人在买彩票，2002年各州预算来自彩票收入的部分占到总预算的5％以上。截止2004年8月，美国有39个州和哥伦比亚特区都发行了彩票，如今美国的彩票业的市场容量已经达到了440亿美元。而中国的福利彩票和体育彩票年销售总量只有48亿美元。如果按一个地区或国家的彩票人均购买量大致相当于这个地区或国家人均收入的1％计算，中国有13亿人口，2003年人均收入为1087美元，则中国彩票市场的潜力至少有140多亿美元。
励精图治：明天会更好
中国彩票业经过近20年的发展，已取得了长足的进步，但问题也不少。
——我国的彩票市场目前还不规范，发行透明度不够，案件不断。西安宝马案的大白天下、湖北体彩假球风波、辽宁中奖彩票被注销……一个个彩市黑幕的揭开，使整个彩票事业在运行机制、管理机制等方面存在的问题暴露无遗，彩票的社会信誉受到了公众的质疑。近些年来，各种形式的“私彩”与非法“六合彩”泛滥社会。据估算，目前大约有几十亿元的“私彩”在发行，严重影响了正常彩票的发行，扰乱了金融及商业秩序。
——彩票监管多重，市场监管不力。2001年前，彩票的监管部门为中国人民银行，其后移交给财政部；而目前中国彩票由民政部负责发行的福利彩票和由国家体育总局负责发行的体育彩票两大彩票发行系统组成。2001年10月30日发布的《务院关于进一步规范彩票管理的通知》中，明确规定了财政部与民政部、国家体育总局在彩票管理和发行方面的职责范围：财政部负责起草和制定国家有关彩票管理的法规、政策，管理彩票市场和彩票资金；民政部和国家体育总局分别负责组织福利彩票和体育彩票的发行与销售活动。由于财政部与民政部、国家体育总局在行政上是平行关系，所以很难落实监管，实际上只能由这两个部门实施自我监管。因此，财政监管名存实亡。
——彩票市场的法律法规不健全。世界上大多数国家的彩票业走的都是先立法后发行的道路。但我国自1987年发行彩票以来，至今没有一部统管全国彩票市场的法律法规。现行的最具法律效力的法律文件是国务院颁发的行政法规，而起主要作用的是财政部和民政部等几个相关部门所制定的规章。这些行政法规和规章对彩票的发行、资金分配和使用、财务管理公开和信息披露、中奖规则、从业人员资格等方面的要求并不十分明确，加上现行《刑法》对博彩类犯罪界定的缺位，使无数彩民的利益随时面临被侵犯的威胁却状告无门，也使彩票发行过程中出现的种种违法行为惩处无据。近年来，尽管人大代表多次提议立法，但又迟迟未果。
为了进一步规范我国的彩票市场，加大对彩票市场的监管力度，笔者建议：
——尽快制定《彩票法》。目前设立《彩票法》已迫在眉睫，应尽快颁布《彩票法》或《彩票管理条例》及实施细则，建立完善的彩票法规体系，以规范指导彩票市场。《彩票法》的基本内容应包括：发行审批的主体、发行条件、彩票类型、资金的分配和使用、审计制度、财务公开及信息披露、中奖者权益、开奖规则等；同时，需对现行《刑法》进行必要的补充及修正。
——鼓励和保护具有社会公益性的“公彩”，禁止和取缔以中饱私囊为目的的营利性“私彩”。要加快建立国家级彩票组织或彩票公司，各省、市、区可相应成立分支机构，基本垄断全国的彩票市场。
——依法整合彩票资源，将现行的两大发行系统合二为一。打破部门垄断，整合民政部和国家体育总局两大系统的彩票发行。同时，统一彩票行业的监管权力，设置独立的垂直的监管机构，以加强对彩票市场的监管力度。彩票市场的监管要做到专业化、制度化和规范化。彩票市场有其自身的运作规律，因而政府监管也应遵循市场规则，避免行政行为对彩票市场的过度干预。
——彩票筹资应由国家统一安排、视轻重缓急，专款专用。逐步扩大公益金的使用范围，从原先仅限于民政和体育部门逐步扩大到红十字事业和社会保障基金等领域，促使彩票业从部门彩票向国家彩票转变。
回顾过去，成就颇大，不足犹存；展望未来，挑战巨大，空间无限。富有爱心和期待幸运的人们正日益成为中国彩票业的巨大生力军，他们不会因噎废食，因为他们对这个公益事业充满宽容；他们不会灰心，因为中国彩票业虽然稚嫩但前景无限。“众人拾柴火焰高”，我们有充分的理由相信，这个“微笑的纳税女神”在你我的支持下，一定会越来越靓丽，会把更多的爱心阳光向神州大地播撒。微笑税收，星光熠熠，我们期待着……