中共德宏州委党校 云南 德宏 678400
摘要：实现贫困人口精准脱贫，物质是基础，精神是保障。实现精神脱贫教育是保障，尤其是教育公平。维护教育公平的关键，是促进义务教育均衡发展，让适龄儿童享有平等的教育机会和教育资源。文章在义务教育法的框架下，从增加教育经费、完善政府政策制度、改革监督体系等方面提出解决思路和措施。
关键词：均衡发展；义务教育；社会公平；对策探讨
培养社会和国家合格公民的义务教育作为政府向适龄儿童提供的公共产品，其均衡发展是促进教育公平的重要手段,是社会公平正义在教育领域的延伸和体现。我国《义务教育法》明确义务教育的公益性、统一性和义务性。这决定了要让适龄儿童获得平等的教育机会和教育资源，实现教育的均衡发展。笔者基于德宏州实际，从边境民族地区义务教育在社会经济发展、经费投入、办学条件、师资水平、办学质量等方面存在的不均衡进行分析，有针对性地提出政府作为义务教育的主办者和管理者，把合理配置资源的重点放在区域内特别是县域内，是实现义务教育均衡发展的重要途径。
一、边境民族地区教育均衡发展是贫困人口精神脱贫之本
（一）党和国家的教育方略为边疆民族地区义务教育均衡发展奠定基础
党的十八大以来，党中央国务院一直把义务教育均衡发展工作摆在突出位置来抓。教育行政管理部门认真落实中央决策部署求，坚持把推动义务教育均衡发展作为教育工作的重点抓。2016年底全国共有1824个县（市、区）通过国家评估认定通过县区总数达到全国总数的64%。义务教育均衡发展水平总体上稳步提高，义务教育均衡发展工作取得阶段性成果。
（二）没有边疆民族地区义务教育的均衡发展,就没有全面义务教育的均衡发展
德宏州边境民族地区集山区、贫困、民族、边疆为一体，义务教育发展速度缓慢、水平滞后，区域、城乡、校际间失衡状态突出。这有悖于基础教育的公平性，损害了边彊少数民族的教育权益，背离了“平等、团结、和谐”的社会主义民族关系，制约了边彊民族地区和谐稳定发展。没有边彊民族地区义务教育的均衡发展,就没有全国义务教育的均衡发展。
（三）没有“精神脱贫”，就没有边疆民族地区贫困人口的“脱贫摘帽”
治贫先治愚，扶贫先扶教，教育扶贫就是扶“智”，是最根本的精准扶贫，是对贫困人口的精神扶贫关键措施。2016年省委、省政府出台了“脱贫摘帽”的具体实施办法，把“实现义务教育均衡发展，并通过国家督导评估”作为标准之一，要求强力推进义务教育均衡发展。伴随着扶贫攻坚计划的进行，2017年是精准脱贫的深化之年。只有把注意力投向基础教育，才能改变孩子才能真正阻断贫困的代际传递。
（四）推进义务教育均衡发展，是让边疆适龄儿童享有平等的教育机会和教育资源的重要途径
推进义务教育均衡发展，要让每所学校符合办学、国家办学标准，经费得到保障。教育资源满足学校教育教学需要，开齐国家规定课程。合理配置教师，全面提高教师整体素质。学校班额符合国家规定标准，坚决消除“大班额”现象。县域内学校之间差距明显缩小，率先在县域内实现义务教育基本均衡发展。为提高全体国民素质，德宏州用25年时间全面普及了城乡免费义务教育，2011年通过了国家“普九”验收，从根本上解决了适龄儿童少年“有学上”问题。
（五）科学制定义务教育均衡发展指标及标准，确保考核评估指标有据
根据《云南省贫困退出机制实施方案》（云厅字〔2016〕11号），“实现县域义务教育均衡发展，并通过国家督导评估”，德宏州制定了义务教育学校办学基本标准达标评估指标及标准。
表1：德宏州义务教育学校办学基本标准达标评估指标及标准
表注：①10项指标中，7项及以上达标的，认定学校基本达标；② 生均校舍建筑面积不含学生宿舍、教师周转宿舍；③ A1、A3、A4指标系指山区、中心城区（州县市政府所在地的老城区，人口高度密集、周边建筑已定型，学校无法扩建又不能搬迁及水源保护区）等特殊地区，可适当降低标准；A5、A6指学生人数较少、规模较小的学校，可按Ⅱ类标准进行评估。④ 校际间均衡。以生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值、每百名学生拥有计算机台数、生均图书册数、师生比、生均高于规定学历教师数、生均中级及以上专业技术职务教师数8项指标，按照国家统一计算公式，分别计算小学、初中综合差异系数，评估县级政府均衡配置教育资源的情况。
二、德宏州义务教育均衡工作取得的成效
为实现德宏州义务教育发展基本均衡目标，教育行政管理部门科学制定规划、指引均衡发展；加大教育投入、均衡办学条件；加强教师队伍建设、均衡师资配置；深化教育改革、缩小校际差距；加强教学科研、提升教育质量；积极采取措施、抓实控辍保学；关爱特殊群体、彰显教育公平；强化教育督导、促进均衡发展；加大宣传力度、提高公众满意度。
（一）科学制定规划、指引均衡发展
2015年德宏州人民政府按照《云南省人民政府关于促进义务教育均衡发展的实施意见》（云政发〔2011〕157号）文件要求，结合我州实际制定出台了《德宏州人民政府关于推进义务教育均衡发展的实施意见》(德政发〔2015〕162号)，提出了我州推进县域义务教育均衡发展的时间表、路线图规划，后又按照《云南省义务教育均衡发展联席会议关于调整部分县份义务教育均衡发展规划的通知》（云教联〔2016〕2号）进行了调整，最后确定了德宏州五个县市接受国家评估验收的时间为：2016年瑞丽市和芒市，2017年陇川县和盈江县，2018年梁河县。
（二）加大教育投入，均衡办学条件
严格落实教育经费“三个增长、两个提高”的法律规定，2011-2015年全州共投入教育资金953263万元，其中义务教育经费投入594897万元。2014年启动全面改善贫困地区义务教育学校基本办学条件工程。至2016年末，共投入资金5.29亿元，新建校舍面积29.2万平方米，新建室外运动场面积14.9万平方米，购置设备52.1万台/件/套，购置图书77.4万册。学校基础设施和教学仪器、图书等教育装备跃上了一个新台阶。
（三）加强师资建设，均衡教师配置
积极实施各类师资人才引进计划，畅通教师补充渠道，合理配置教师，加强教师交流与培训，不断提升教师素质。2010年以来，招聘教师3296名。2013年开展城乡教师交流工作以来，共交流教师719人。2012年州委、州政府评选“德宏州优秀教师领雁工程奖”以来，共评选表彰优秀教师、优秀教育工作者759人。2016年11月，州政府出台了《德宏州乡村教师支持计划（2015—2020年）实施办法》，州教育局、州财政局、州人社局出台了《关于落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策的通知》。稳定乡村教师队伍。
（四）深化教育改革，缩小校际差距
有序推进全州义务教育免试就近入学改革，实行了初中阶段不以分数为录取依据的招生办法，完善了小学升入初中免试就近入学办法，确保每一位小学毕业生都能进入初中就读。深入推进义务教育段学校办学联盟改革，促进优质教育向农村辐射，优质学校带动薄弱学校，实现区域内教育优势互补、资源共享。芒市、瑞丽市、盈江县义务段学校联盟办学改革迈出实质步伐，城区小学实行学区管理、联合招生，“大班额”和“择校热”现象得到有效缓解。
（五）加强教学科研，提升教育质量
确立了质量立教、质量兴教、质量强教的教育导向，加强教育教学研究，深化课堂教学改革，建立科学质量评价体系，全面提高中小学校教育教学质量。中小学课堂教学改革取得阶段性成效，试点学校示范引领作用开始显现。2016年初中学业水平考试，总分优秀人数比2015年增加810人、增加5.16%；总分低分人数比2015年减少989人、减少7.62%。
（六）积极采取措施，抓实控辍保学
坚持采取“双线”目标管理责任制和小学毕业生整体移交办法，落实县市、乡镇政府控辍保学法定职责，义务阶段学生辍学率逐年递减。至2016年12月，全州小学在校学生108738人，小学入学率107.45%，小学辍学率0.02%；初中在校学生49284人，初中毛入学率112.95%，初中辍学率1.15%。
（七）关爱特殊群体，彰显教育公平
州委、州人民政府出台《关于加强农村留守儿童工作的意见》和《关于做好进城务工人员随迁子女、外国学生接受义务教育后在德宏州参加升学考试工作的实施意见》，妥善解决了17513名留守儿童入学问题，全州19873名义务教育段进城务工子女随迁子女全部进入公办学校就读。新建了盈江县特殊教育学校，残疾儿童少年入学率逐年提高。
（八）强化教育督导，促进均衡发展
健全了教育督导体制,完善了督导工作制度，制定了《德宏州对县级人民政府履行教育职责评价办法》等相关规定，全面实施了责任督学挂牌督导学校制度，启动了现代教育示范学校督导评估，加大了教育督导工作力度，强化了地方政府和有关部门发展教育的职责，促进学校内涵发展。
（九）加大宣传力度、提高公众满意度
委托德宏电视台制作德宏州义务教育均衡发展宣传片，于2016年12月24日在德宏电视台新闻综合频道、公共频道首播，次日重播。12月27日在德宏团结报专版报道德宏州义务教育均衡发展情况。12月21日-27日期间在德宏团结报就芒市、瑞丽市义务教育均衡发展成效进行了系列报道。同时在德宏州教育局至德宏师专老校区之间进行约400米墙面宣传，宣传党和国家的教育方针、政策及义务教育、学前教育、高中教育取得的成效，营造全州上下关注、重视教育的氛围、提高公众对教育的满意度。
三、德宏州义务教育均衡发展存在问题和困难
德宏州作为全国30个、云南8个少数民族自治州之一。文化落后，教育起步晚，基础教育底子薄弱，教育发展过程中受到诸多因素的制约。全州在深入推进义务教育均衡发展方面上，实施改善农村学校办学条件，提高义务教育教学质量，保证所有适龄儿童“上好学”，坚持以人为本、促进人的全面发展，解决义务教育深层次矛盾、推动教育事业科学发展，促进教育公平，全面提升全州国民素质、建设人力资源强州，突破义务教育均衡发展瓶颈等措施取得了一定的成效。但是，在城乡之间、学校之间办学水平和教育质量还存在明显差距，各族群众对高质量教育需求与供给不足的矛盾依然突出，离《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》所提出的预期目标还没有完全达到。受限经济社会发展，个别县市还存在着亟需解决的问题。主要表现在重视不够、工作不到位、教育经费投入不足、调整学校布局不合理、城镇学校大班额问题较突出、部分农村学校办学条件较差、教师队伍建设滞后、学校管理水平较低等方面。
表2：德宏州义务教育均衡发展存在的薄弱情况
（一）均衡发展任务艰巨，普遍存在资源配置不均
资源配置不均的主要表现：硬件配置不均、经费标准、师资水平。硬件设施配置标准不均衡在不同区域、不同学校之间表现非常普遍。据统计，德宏州普通小学、初中生均预算内公用经费支出远远低于经济发达地区，中小学生均预算内公用经费县际差距很大。学科教师结构失衡；教师年龄结构失衡问题突出，教师工资待在县市之间遇失衡问题现象也突出。
（二）均衡发展复杂性加剧，生源总量不足且流动趋势分化
部分县市农村学龄人口增减程度和集中程度不一，对调整义务教育学校布局带来挑战。义务教育在校生中随迁子女流向比较集中、规模不断增多。预计随着“一路一带”、“孟中印缅”经济走廊和试验示范区建设力度加大，随迁子女在德宏中心城市和重点县市落户就学比例将增加，近距离迁移增加，远距离随迁减少、农民工随迁子女规模、结构和分布将加剧教育资源均衡配置的复杂性。
（三）督导力度不够、评价体系不全
加强义务教育均衡发展政策执行力度。新修订的《义务教育法》实施已将近4年，全州治理对在巧立名目的重点校、重点班力度不够，导致个别的择校风愈演愈烈，课外辅导班生机勃勃、五花八门。这无疑影响党和政府部门对学校教育的评价指标体系，导致学生素质教育的衡量标准不科学。
四、加快义务教育均衡发展，确保全州贫困人口精神脱贫
（一）继续抓好县级政府的责任落实
县市党委、政府，尤其是县市政府要把义务教育均衡发展列入重点工作，纳入经济社会发展规划，在政策措施上重点布局，在工作上优先考虑安排。要建立推动有力、检查到位、严格考核、奖惩分明、建立义务教育均衡发展问责机制。建立健全工作进度通报制度、验收制度、整改复查制度和政策资金支持工作机制，按期完成目标任务。分解明析县乡两人民政府目标责任，提出办学条件、经费投入、师资水平、教育教学质量方面缩小地区之间、城乡之间、校际之间以及人群之间差距的具体目标，如期完成辖区内义务教育均衡发展。
（二）继续抓住重点难点，集中突破薄弱环节
严格按照义务教育学校基本办学标准，本着缺什么、补什么工作原则，配齐农村学校图书、音体美器材、教学实验仪器设备，改善学生食堂等生活设施、宿舍条件。重点加快改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学面貌，切实小县域内学校差距。要给予贫困地区乡村教师更多的政策照顾，在专业发展上落实乡村教师培训计划，给予乡村教师生活方面更多的后顾。优化师资配置起区域内合理的校长、教师城乡交流机制，逐步解决教师队伍结构性矛盾，不断提升薄弱学校的教学水平。保障流动人口子女受教育权利，重视新生代农民工流动趋势对教育均衡发展问题。县市政府要着力“保基本、补短板”，把破解义务教育均衡发展的工作重心要放到农村地区。要关注破解进城务工农民随迁子女、城市下岗职工子女、农村留守儿童、残疾儿童等弱势群体上学问题。
（三）继续抓好投入保障
制定义务教育均衡发展规划，认真落实以县为主的义务教育管理体制。建立义务教育均衡发展监督、考核和奖惩、问责机制。依法保障教育经费投入，义务教育经费在财政预算中单列，保证教育经费做到“三个增长”。推进学校标准化建设，制定并实施薄弱学校改造计划，财政性教育经费向薄弱学校倾斜；农村税费改革转移支付资金用于义务教育的比例达到50%以上；足额征收教育费附加，及时足额划拨教育，专款专用；从土地出让收益中按省规定比例计提教育资金；根据城乡发展需要，学校布局合理，大班额比例逐年降低。
（四）深化义务教育体制机制改革
根据德宏边疆实际，突出创新导向，出台地方性法规和政府意见、义务教育均衡评估标准。在义务教育学校标准化建设、提高义务教育教学质量、保障特殊群体权益、义务教育均衡发展保障机制改革等方面推进学校治理结构改革。
适应义务教育发展中的新形势和新任务，既要解决当前出现的新问题，又要对不适应教育发展的体制机制进行大胆改革创新，善于突破体制性障碍，从制度层面保障义务教育均衡发展。建立更加科学有效的、动态的监测管理机制。
（五）有的放矢加大督导检查力度，切实发挥督导作用
建立试点项目库和严格督办考核，坚持动态管理和定期信息报送制度。推进义务教育均衡发展，需要充分发挥县市人大、政协的监督作用，督查教育法律法规的执行情况，定期向社会发布监测和督导报告。扎实做好义务教育均衡发展督导评估工作，保证县市按规划实现义务教育基本均衡发展。以督政推动政府履责。做好县市政府履行教育职责考核评价。以督学推动学校发展。引导学校规范办学、办出特色、办出水平。
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聂永芬（1967——），女，汉族，云南保山人，中共德宏州委党校，副教授。研究方向：公共管理。
论文作者:聂永芬
论文发表刊物:《文化研究》2017年6月
论文发表时间:2017/9/20
标签：义务教育论文; 学校论文; 教师论文; 德宏州论文; 全州论文; 县市论文; 标准论文; 《文化研究》2017年6月论文;