中国农地调整与使用权流转：几点评论，本文主要内容关键词为：农地论文,几点论文,使用权论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、历史总结
大部分关于中国农地和租佃制度的讨论，以及描述中国农民如何倚重土地、重土轻迁的研究文献都表明，土地是农民的传家宝和命根子，无论是自耕或租赁土地，都非常强调土地占有和经营关系的稳定，除非极端情况，农民绝不会放弃土地和土地经营。
步德茂等人在考察18世纪广东土地商品化过程时，揭示出农民大多憎恶与土地分离，他们典卖土地通常是由于婚丧大事所需不得已而为之。典卖价格一般是“绝卖”（不可回赎）价格的60％～80％，原主可以在双方同意的一段时间内赎回土地，赎回权不可剥夺。而且，由于农村经济的商品化，土地价值提高，回赎权经常成为争议的一个焦点。有时回赎争端十分复杂，可以追溯到好几代人，涉及好几个家庭。回赎典卖土地权利的争端有时甚至达60年以上。（注：步德茂等：《从传家宝到商品：乾隆年代（1736～1795）广东省土地商品化与土地产权演化的进程》，载文贯中主编：《中国当代土地制度论文集》，湖南科学技术出版社，1994年7月第1版，第17页。）帕金斯在讨论中国农地租佃问题时，也描述了中国农民对土地的执着感情。他认为中国农民不会为了要取得投机或经商的资本，或者因为想变动一下处境而出卖他们祖传下来的土地。大多数土地的转让都是因为债务逼迫才发生的。1个农民为了要提高农田的生产力而去借债的事情是少有的。通常是家中有人生病、1年以上灾荒和婚丧等事用完了农民的积蓄，因而不得不借助高利贷，在无力偿还的情况下，被迫放弃用来作为借款抵押的土地。但基于土地对农家生存和社会稳定的重要意义，历来土地买卖是受到种种复杂、严厉制约的。（注：[美]德·希·帕金斯：《中国农业的发展（1368～1968年）》，上海译文出版社，1984年9月第1版，第114页、第132页。）黄宗智认为，尽管清代土地转让确实在增加，但（土地）很少有绝对的出售。农户一般都不愿出卖土地，而是在遇到生老病死、红白喜事或坏年成而缺钱时，将土地典出或活卖，资以借得部分地价的货币。但处于困境的小农往往在契约到期时无力赎回土地，这样一个在生存线上挣扎的小农常会迫不得已把土地绝卖。但政府在理论上对土地买卖是加以限制并认为土地所有权是不可转让的。所以只要土地交易注明是活卖，法律上出典者即可永远享有赎回的权利。即使契约未注明是活卖，典卖者在30年内仍可赎回土地。只有当原订契约上特定注明交易是绝卖时，原主才无赎回的权利（注：[美]黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，中华书局，2000年6月第1版，第109页、第161页。）。
非常值得注意的是，因为土地经营对农民是如此重要，在土地所表现的权益中，在农民看来，土地经营权相对于土地所有权于使用者更有意义。比如在20世纪初的长江三角洲，土地所有权常常演变为两层地权，即田底权（实际的所有权）以及田面权（表现为经营权）。黄宗智描述了这一情景：为满足城市富人投资土地的愿望和贫困农民出卖土地的需要，田底权的买卖越来越频繁和自由。但与此对应，长期以来田面权却异常稳定。田面权按传统进行交易，凡属活卖均有赎回的权利，以及绝卖时同族和邻居习惯上有优先权。而且，土地的稳定性在农民看来田面权才是最重要的，因为这决定了谁种哪块地，期限是多长。田面权的买卖受各种习俗的约束，极少绝卖。换言之，农民耕种的土地有极大的稳定性，大部分村民一代一代耕种同一块家庭田地。由于有双层的土地占有关系，土地关系等于田底和田面双重权利，租佃土地通常除了向拥有田底权的地主交纳地租外，还要向拥有田面权的雇主交纳租金。相反，在华北没有类似长江三角洲的双层土地占有制。土地转手和租佃关系仅涉及单一的土地所有者，一个出卖田地的人可能作为买主的佃农继续在原来的地块耕作，但更常见的是土地买卖后耕作者也随之变换。因此，土地的频繁买卖也意味着土地耕作者的频繁更换（注：[美]黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，中华书局，2000年6月第1版，第109页、第161页。）。
从上述历史的描述中，至少可以得到以下几点有意义的说明：其一，对于农民而言，拥有土地和土地经营，不仅仅是一种生产方式，而且是一种生活方式，同时还是一种积累财富和财富可以继承转让的方式。非不得已，土地买卖和改变土地承租关系都极难发生。其二，从步德茂的论述中，可以看出，即使是典卖出去的土地，典卖者也要千方百计地设法赎回，为了争取这些权利，争夺可以长达几代人和几个家庭。其三，帕金斯的观点认为，即使有某种机会，农民也不会轻易地出卖他们的土地，历史地看土地买卖和转让，事实上发生不多。其四，黄宗智的研究则说明，政府对土地买卖是要加以严格扼制的，土地买卖市场是一个充满风险、道德约束和信息不畅的环境，政府在法律上主张维护土地典卖者的权利。在长江三角洲，即使田底权在地主之间买来卖去，但对农民经营有意义的田面权却异常稳定，并不轻易变动。
另一揭示土地租佃关系稳定的说明，是关于永佃制如何流行的研究文献。张五常的研究认为：在永久性租约下，土地所有者拥有对土地的田底权，佃农拥有对土地的田面权，通常两种权利是相分离的。永久性租约发生限于下列情况：一是佃农开垦（私人拥有的）荒地，并将荒地转变为农田，由此，从土地所有者那里获得对田面的永久（所有）权；二是佃农对土地进行永久性的改良，比如，在将要变为沙地的田地上建造水土保持设施；三是在劳动力稀缺而土地充裕的地方，土地所有者靠提供永久耕种（田面）的权利吸引远处的佃农；四是佃农以一次性支付的方式来获取永久耕种土地的权利；五是农民在需要钱时，卖掉田底所有权，但保留对田面的耕作权。由于土地的田面权与田底权是分离的，土地所有者与佃农都可以自由地出售他们的权利，无需征得对方的同意（注：张五常：《经济解释》，商务印书馆，2000年11月第1版，第75页。）。帕金斯引据的资料表明，长期和永久的租佃“契约”，在长江中下游和其他高度商品化的地区如福建（东南）沿海一带以及主要的产米富足有余的地方如湖南中部等地，是通常和主要的形态。在这些地方，佃农租进的土地常常可以传给他们的子孙，佃农的更换一般很不频繁（注：[美]德·希·帕金斯：《中国农业的发展（1368～1968年）》，上海译文出版社，1984年9月第1版，第114页、第132页。）。黄宗智也表述了相同的观点，他的研究表明，长江下游地区盛行永佃制，永佃制在20世纪30年代中期分别占江苏、浙江和安徽省全部租约的41％、31％和44％。反之，在华北地区租佃关系变动率相当高，永佃制只占全部租约的4％。这类事例充分证明，在生产稳定地区，比如长江流域大部分地区和商品化高度发达地区，制度安排鼓励长期的使用年限，否则佃农会被鼓励采取糟蹋地主资本的办法提高自己的收入。与此相反，北方地区因为灾害等原因，生态系统远不如长江中下游地区稳定，实际上很少采取永佃制。因为对缺乏稳定生产力的地区，永佃或长期租佃关系可以诱致的固定投入并不重要（注：[美]黄宗智：《华北的小农经济与社会变迁》，中华书局，2000年6月第1版，第221页。）。这类历史事例反复表明的一个中心观点，就是租赁关系的稳定，对地主和佃农而言，都是非常重要和很有意义的。
我之所以不惜笔墨对旧中国土地于农民的重要性进行引述和评论，完全是因为对中国这样具有几千年农耕文明传统的国家，土地经营、土地占有和占有关系的稳定对中国农户家庭生产和生活的意义如此重要，以至于在今天也未曾有什么实质性的变化。因此，在家庭承包制制度框架之下，土地产权关系的稳定，土地地块调整、土地经营面积多少、距离远近、肥沃程度，对每个农户而言，虽不会像旧中国那样动辄危及生存，但绝非是一件小事。检索农村改革以来政府出台的农地政策，基本线索始终是维护农民的土地权益的，政策规范也始终是围绕化解土地经营稳定和调整矛盾展开的。而无论是关于农地经营的时间期限，抑或是农民拥有土地的权利范畴界限，绕不开的就是土地稳定与调整的权利之争。在土地集体所有、农户家庭经营的制度安排下，如何处理土地分配的公平与土地利用的效率，实际上已成为当前中国农地制度改革的一道难解之题。
土地对中国农民如此重要，甚至可以通过非农产业相对高速发展、农外就业机会大量增加的今天，土地使用权流转仍然长时期处于缓慢增长的事实中得到反映。事实上，尽管最近两年土地使用权流转速度加快，但由于缺乏规范化的土地流转机制，大部分农民宁愿土地长草，也不肯放弃占有土地。结果在世界上人地关系最为严峻的国家，出现了一方面是土地资源高度稀缺，一方面是土地经营粗放和撂荒的奇特现象。如何提高土地资源的配置效率，恐怕不仅仅是政府和社区作为决策者思考的大事，事实上也是农民作为经济当事人希望得到妥善处理的问题。
因此，在家庭承包制制度确定后，土地调整和土地使用权流转作为制度安排相伴而生的两大问题。对这两大问题提出自己的观点和看法，构成了本文的主题。
二、影响农地调整的因素分析
中国农村上地经常性地变动和调整，大概是今天世界上独一无二的制度现象了。土地集体所有，家庭经营的形式，是世界上唯一可以不断进行土地调整以适应社区家庭人口变化的制度安排。土地调整产生于中国农地集体所有、家庭经营制度的内在规定。既然土地集体所有，就决定了在社区范围内人人都有份，加上土地在绝大多数地方是按人均分、又是家庭经营，而社区人口是一个变数、家庭人口也始终是个变数，两个变数对应社区一般不变的土地资源总量。为了确保人人公平占有土地，人人公平经营土地，由此决定了农户承包经营的土地经常处于调整变动状态。这种土地调整是新中国成立初期的在土地单一的农民个体所有、个体经营和人民公社时期的集体所有、集体经营制度安排下都不会发生的独特现象。即使是在旧中国土地地主所有、雇工经营的租佃制下，地主与雇工之间围绕土地经营发生的也更多是特定地块租赁时限长短的谈判，而不是关于租赁时限和租赁地块不确定状态下的交易。需要指出的是，无论从哪个角度讲，频繁的土地调整，对农户的经营预期、对土地资源的保护性使用以及对土地的长期性投入都是一种损害，也是对家庭承包制制度安排的侵蚀。
实际上，几乎与家庭承包制基本制度在全国确立的同一时期，土地调整的现象就应运而生。早期调整土地的目的，在于使均分的土地满足社区人口生活和生产的基本需求，而近期的调整，增加了对劳动力利用和土地配置效率的考虑，但社区人口平均占有依然是土地频繁调整的主要动因。因此，就全国范围而言，除非一直是坚持土地集体经营的社区（全国不到2％的村和不到农地总量的2％的土地），20年间鲜有从未进行过土地调整的社区。杨学成等2000年对山东、江苏、江西、河南四省344个县（市、区）742个村的调查表明，实行土地家庭承包制以来，89.6％的村对土地进行过次数不一、程度不同的调整，平均次数为3.9次。其中，大调整的次数平均为1.9次，调整最多的为一年一调。而在实施“土地承包期延长30年不变”政策之前，多数村决定和实施了土地调整。在已有土地延包方案的601个村中，有432个村（占71.9％）决定进行土地调整，其中，进行大调整的有247个村，占41.1％，进行小调整的有185个村，占30.8％，只有140个村，占23，3％，决定不调整土地（注：杨学成等：《关于农村土地承包30年不变政策实施过程的评估》，《中国农村经济》，2001年第1期。）。而中国（海南）改革发展研究院组织的一次对全国河北、陕西、海南等涉及东中西3大区域的13个省的291户农户问卷调查，发现农户承包土地期限内调整现象普遍发生。有的在承包合同和土地使用权证书中明确规定，土地承包期限内可以调整土地，有的规定了调整的间隔时间，有的规定了调整的规范程序。以至于在回答“你认为今后30年使用期内还会进行土地调整吗？”的问题时，50.5％的农户选择了“还会调整”，只有13.7％的农户选择“肯定不会调整”的答案（注：中国（海南）改革发展研究院：《简报》，总第320、321期。）。例举的调查几乎覆盖全国，但对土地经常性调整的回答都是肯定的。从全国农地调整情况观察，到1999年底，在已开展延包工作的村组中，有57％的村组对原承包地作了调整，其中17％的村组作了大调整（注：《中国农业发展报告（2000年）》，农业出版社，2001年6月第1版。）。充分表明土地调整是现阶段农地制度变迁中的普遍现象。
中国政府高度重视家庭承包制制度框架下的土地的稳定关系。20世纪80年代中期提出农户土地承包期延长15年不变，90年代又提出在农户承包期15年到期后再延长30年不变。政策主题都是强调土地承包关系的稳定，目的在于增加农户对制度安排的信念以及对土地经营和投入的预期。
但一个高度重视农民对土地占有关系、强调土地稳定的国家，为什么农地始终处于调整状态。除却个别农村社区由于决策者的偏好，可以凭借调整土地权力谋取私利外，大部分地区其实是囿于社区人口不断增长的事实，而被迫做出的无可奈何的选择。在前述例举的几次调查中，土地调整最大的原因来自社区范围内的人口增减，其次才是使资源配置更为合理以及其他诸多因素。比如杨学成等组织的4省调查，土地调整的原因依次列为：人口增减为78％，合并地块便于耕作为13.5％，耕地被征用为7.3％，其他为1.2％（注：杨学成等：《关于农村土地承包30年不变政策实施过程的评估》，《中国农村经济》，2001年第1期。）。
对中国的绝大多数农民来说，土地经营一直是他们经济收入的主要或唯一来源，尤其是对中西部缺乏农外就业机会的农民更是如此。在平均分配土地的基础上，根据人口变化随时进行土地调整，并不是少数地区、少数农户的要求。根据这种情况，为了最大限度地稳定农户土地承包关系，中央提出了针对土地变动的“大稳定、小调整”政策，此项政策出台于1984年，当时是作为农户土地承包期15年不变的配套制度提出的，主要是考虑到15年时间太长，部分农户有调整承包地的要求。因此，本着基本制度和政策稳定的前提，预防人口变化引发的人地关系过于悬殊的情况，允许通过“大稳定、小调整”的办法解决社区新增人口的土地问题。但是，在随后的几年中，土地频繁调整使土地变得更加细碎，尤其是引起农民对土地承包的预期不足，进而影响到农户对家庭承包制制度安排的信念。政府在1993年结合土地承包期延长30年不变的政策，基于防止土地调整带来的细碎化，尤其是为了增加农民对土地承包的稳定预期，又出台了提倡在有条件的地方实行“增人不增地，减人不减地”的政策。但是，“大稳定、小调整”和“增人不增地，减人不减地”两项政策显然是有矛盾的。前者的要害在于允许调整（无论是大调整，抑或是小调整），后者强调的是稳定（无论人口是否增减，承包的土地面积都不变）。事实上，有助于平衡社区农户之间土地——劳动力比例的土地调整，呈长期和短期之间的反比关系。调整土地固然可以使社区成员享有的资源均等，并提高了土地的短期配置效率。但它同时又破坏了农户对土地使用的长期保障，从而影响了农户投入的长期效率。因此，政府围绕农地经营出台的政策，尤其是在处理土地经营与土地调整方面，一直是在制度规定上走钢丝绳，处于两难决策的境地。
农业部农村改革试验区和美国华盛顿大学农村发展研究所1996年联合组织了一项对陕西和福建两省4县1080户农户的调查。调查结果表明，93％的农民赞同确保土地有长期甚至永久使用权，假若有长期使用权，他们愿意对土地进行长期投资。但同时他们对“增人不增地，减人不减地”的政策态度又非常模糊，45％的农户支持这一政策，但49％反对这一政策。换言之，仅仅不到一半的农民支持土地不调整政策（注：[美]罗伊·普·罗斯特曼等：《对中国执行“增人不增地，减人不减地”政策的展望》（RDI学术报告）。）。调不调整土地甚至影响到农户对“土地承包期延长30年不变”的政策的态度。杨学成组织的调查表明，在不赞同这一政策的农民中，主要原因就是“不同农户的人口在30年内将发生增减变化，土地承包30年不变会导致不公平”（注：杨学成等：《关于农村土地承包30年不变政策实施过程的评估》，《中国农村经济》，2001年第1期。）。由此看来，在农地经营上，长期稳定的土地使用权和经常性土地调整带来的平等权利之间始终存在矛盾。中国农民期望得到长期稳定的土地使用权，但他们同时又希望能随时得到土地以抚养新增加的人口，土地调整是保护他们这一利益的屏障。土地调整与不调整经常是农民遇到的一个难题，特别是对于预期家庭人口增加抑或是预期家庭人口减少的农户。前者希望增加土地，后者不希望减少土地。
认真检索一下决定土地调不调整的原因，很容易看出人均承包土地面积的多少是影响土地调整最主要的因素。人地矛盾突出，农户要求调整土地的频率增加。反之，农民对调整土地的要求并不强烈。其次是农户收入对土地经营的依赖程度也是一个重要因素。农户家庭来自土地经营收入比重越高，越在乎土地调整，尤其是当人口增加时，更希望通过土地调整来满足经营需求。再次，是社区非农产业的发展程度，非农产业越发展，农民收入中土地经营份额越小，农民对土地调整的兴趣越淡薄。反之，愈是社区非农产业不发展，社区集体收入主要来自农业收入，社区和农户都在乎土地的调整。第四，归结为社区决策者的意志和调地偏好。在不少的情况下，社区决策者可以利用土地调整满足自己的权利私欲。
显然，即便是在一个较长时期内，要彻底消除土地频繁调整的现象是困难的。但认真分析引发土地调整的原因，真正涉及全社区每一个农户，尤其是涉及到每一特定田块的大调整，并不是随时发生的。能影响大调整的因素并不多见，加之大调整涉及面广、工作量大，交易费用很高，政府历来是持谨慎态度的。中央政府就明确要求，一是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全社区范围内几年重新调整一次承包地；二是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；三是不能借调整增加农民负担。其实真正值得引起高度关注的是经常发生的小调整，引发农户预期不足的原因，主要源于频繁的土地小调整。化解矛盾的办法可以例举很多，比如通过土地使用权的流转；通过机动地的调配等。尤其是发展非农产业，包括有效地转移农业劳动力等都是减少土地调整频率的积极因素。农业部改革试验区与美国华盛顿大学农村发展研究所联合进行的调查证明，在1080个调查农户中，尽管有49％的农户不赞同“增人不增地，减人不减地”的政策，但只要辅之其他相应的措施，比如：在社区执行这一政策前进行最后一次大调整，采取“动帐不动地”的作法，从社区机动地调地给新增人口，给新增人口以耕地以外的其他土地，尤其是这些措施结合起来加以考虑。同意采取“增人不增地，减人不减地”的办法，杜绝社区土地频繁调整的农户高达93.6％（注：美]罗伊·普·罗斯特曼等：《对中国执行“增人不增地，减人不减地”政策的展望》（RDI学术报告）。）。关键的问题是要给农民充分的权益和选择的机会。当然，需要提醒的是，彻底杜绝土地调整现象于中国这样人地关系十分严峻以及有着农地集体所有、家庭经营基本制度安排的国度，可能是一个十分漫长的过程。
三、农地使用权流转：基本动因
农地调整并不等于农地流转。恰恰相反，有效克服农地频繁调整的治本之策就在于开辟农地使用权流转市场。所谓农地使用权流转，严格意义讲，是指农地的承包经营权流转。在家庭承包制的制度框架下，农地产权结构被分解为三种权利，其一是所有权；其二是承包权；其三是经营权（使用权）。因此，土地使用权流转的涵义，就是拥有农地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，也即保留承包权，转让使用权。从土地使用权流转的实际情况看，尽管涉及的土地和农户数占土地总数和农户总数的比例并不大，但区域差别明显。
土地使用权流转形式多样，但应该严格地界定为发生于农户与农户之间，或农户与企业、社区等经济组织之间，基于市场交换原则、通过土地使用权流转价格反映的特定经济行为。其主要形式有转让、转包、入股、互换等，以转包为主。转包是土地使用权自发流转的主要形式，转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行土地承包合同规定的权利义务。外出打工，从事非农经营又不放弃土地的农户一般采取这种方式。转让是指承包农户经社区同意将承包期内全部土地或部分土地让渡给第三方经营，由第三方履行土地承包合同的权利和义务。转让后原承包关系终止。互换即承包农户之间和社区之间为便于耕作一类的需要，相互交换地块，主要解决土地细碎化和经营分散问题。租赁则是指维持原承包农户双方约定的权利和义务关系，接包者只交纳租金给原承包农户或社区。国务院在国发（1995）7号文件中就提出：在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包土地依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。土地承包经营权流转的形式、经济补偿，应由双方协商，签定书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案。政策清晰地界定了土地使用权流转的内涵。
应该讲，相对于农村土地大量和高频率的调整，政府对土地使用权流转一直是予以支持和鼓励的。但从现实看，多年来政策不支持的土地调整频繁发生，而且几乎覆盖全国不同区域的所有社区，但土地使用权流转和租赁现象并不多见，在一个较长时期内，大部分地区的土地使用权流转和租赁市场很不活跃。大量的数据观察表明，直到20世纪90年代的中期以前，土地使用权流转的发生率一直是偏低的。农业部1993年进行的抽样调查结果表明，1992年全国共有473.3万承包农户转包、转让农地1161万亩，分别占承包土地农户总数的2.3％和承包地总面积的2.9％。农业部农研中心同年对全国近3万农户进行了抽样调查，在全部样本户中，有4.09％的农户将自己承包的一部分土地转包给他人经营，只有1.99％的农户转出了全部承包地，相应只有10.68％的农户转包他人耕地（注：《中国农业发展报告（1995年）》，农业出版社，1996年6月第1版。《中国农业发展报告（1995年）》，农业出版社，1996年6月第1版。）。另一项1998年对8省所做的调查显示，参与流转的土地只占全部土地的3％～4％，发生面最广的浙江省也只有7％～8％（注：姚洋：《非农就业结构与土地租佃市场的发育》，《中国农村观察》，1999年第2期。）。
值得注意的是最近几年，随着国民经济的高速增长，非农产业的发展和农村富余劳动力的流动，加上农产品供求关系发生阶段性变化，以土地经营为收入主要来源的农民收入增长缓慢甚至下降，使土地经营对农民生产、生活的重要性有所下降。非农产业高收入产生的“拉力”和土地经营低收入产生的“推力”使农地使用权流转速度有所加快。农业部最近完成的对广东、福建、浙江、海南、湖南、湖北、江西、江苏、安徽、四川、河北、黑龙江12省调查。当前土地使用权流转呈现以下特征：一是土地流转规模扩大，速度加快。2000年湖南流转土地125.3万亩，比1996年增长26.8％；江苏流转土地116.7万亩，比1999年增19.6％，占全省耕地的2.2％；浙江到2001年4月流转土地300万亩，比1997年增长11％，占全省耕地的12.4％；湖北到2001年预计达331.9万亩，占全省耕地的8.44％。二是土地流转区域不断扩张。最近两年，土地使用权流转由沿海发达地区向内地扩张趋势十分明显。江西土地流转面积315万亩，占全省耕地的9.3％；四川土地流转面积373万亩，占全省耕地的5.6％；黑龙江流转土地900多万亩，占全省耕地的6.8％。三是土地流转形式多样化。土地使用权流转有转包、转让、互换、入股、租赁（包括反租倒包）等形式。农户自发流转构成了土地使用权流转主体。农户自发流转主要采取转包、转让和互换等形式，其流转的比重湖南占75.6％，浙江占58％，江西占67.5％，福建占85.3％。此外，社区集体经济组织采取入股、租赁（反租倒包）形式也推进了土地使用权流转。通过集体经济组织流转的土地，其比重湖北占46％，海南占33.8％，浙江占26％，湖南占24.5％，福建占18.7％，江西占12.1％。江苏省调查，土地使用权拍卖有转包、转让、入股、互换、租赁和反租倒包、委托耕作等7种形式。其中由单位和个人租赁的占25％，反租倒包占22％，转包占20％，转让、互换各占11％，入股占2.5％，拍卖等其他形式占8.5％。尤其是反租倒包的土地流转形式，最近两年出现较多。农业部同一调查反映，在所有流转形式中，实行反租倒包的，浙江占25％，山东占32.6％，河北占11.4％（注：金文成：《全国农村土地流转情况、问题和建议》，《农村经济文稿》，2001年第7期。）。
这些年推动土地使用权流转的主要动因，来自于农业外部环境变化和农业内部的积极因素推动。首先，农产品供求关系发生重大变化，农业结构调整和非农产业发展，农业比较效益下降以及农业劳动力转移，为土地使用权流转在更大范围的推进提供了前提。在沿海发达地区，农户的主要收入主要来源于非农产业，土地对农民的生产和收入功能下降，使土地流转，尤其是入股、租赁、反租倒包这类流转形式很有市场。在中西部地区，土地经营效益下降，加上土地负担过重，土地对农民更多的是保障功能，农民要么弃耕撂荒，要么转包、转让、互换自己的承包地，也推动了土地使用权流转。其次，农业低迷，土地撂荒以及潜在的获利空间和机会为工商企业、个体大户和外商提供了投资农业的机会，公司式的农业经营方兴未艾。海南省统计1999年至2002年4月，外商租赁农地8388宗，面积达59.2万亩。再次，地方政府和社区对推动土地流转有积极性。比如福建惠安在推进现代化规划中，就明确提出要以“土地流转为突破口”带动各方面的工作，要求在坚持家庭承包制前提下，实现土地使用权流转，建立和完善适应农业产业化和市场需求的土地经营制度。
尽管当前土地使用权流转出现了一些突出问题：不少地方土地流转处于自发、分散和无序状态，缺乏有效的引导和规范；有些地方违背农民意愿，依靠行政手段强制推进土地流转，损害了农民承包经营权和农民利益，由此引发矛盾，形成农村不稳定因素；有些地方对土地流转的复杂性认识不足，无论是社区集体经济组织推进的土地流转，抑或是农民自发进行的土地流转，随意性很强，随意变更、撕毁合同现象频繁等。这些问题加剧了农村土地使用权流转的复杂性和不确定性，但同时也表明，土地使用权流转的健康推进，需要正视和解决深层次的矛盾和问题。
农地使用权流转的有序推进显然受制于多重因素的影响。其一是如何形成土地使用权流转的市场化机制。现阶段农民尽管拥有土地的经营使用权，但缺乏处置权，甚至社区拥有的土地最终处置权也是不完整的。由此决定了土地使用权流转要么是通过政府和社区行政性推动实现，要么更多地通过农户间自发进行的转入、转出实现。除了经济发达地区的部分社区已有一些约定俗成的交易规则外，其他大部分地区使用权流转是无序的。其二是如何解决土地使用权流转的封闭性。尽管近年来，尤其是沿海经济发达地区的使用权流转已实现了社会化的优化配置，企业和外地农户承租和转包农地已不是个别现象，但就大部分地区而言，土地经营和使用权转移是排他性的，这对土地资源在更大范围实现优化配置显然不利。当然，这种封闭性与缺乏有效的信息传递机制有很大关系，信息缺乏制约了土地使用权在更大范围的流转。其三是如何化解土地使用权流转的不稳定性。这种不稳定一是来自于非农产业的不发达和非农就业机会的匮乏。多数外出务工者是在城乡之间双向流动的，这决定了农业富余劳动力转移和非农就业的不稳定性。二是来自农业经营的不确定性。农地使用权流转与国民经济景气、农产品供求关系变化高度相关。当农产品供大于求，农地经营无利可图时，农民要求转出土地的愿望强烈；而当农产品供给紧张，农产品价格回升，农地经营有利可图时，农民很可能又要求收回已转包的土地，导致了农业经营的不确定性。三是农民收入的不确定性。土地撂荒，主要是农业比较效益下降和土地负担过重造成的，实际上是阶段性的特殊现象。就长时期和大部分地区而言，土地经营和农业收入仍然是农民收入的主要来源。农民收入的不确定性，造成土地使用权流转的不稳定性。
如何有序地推进土地使用权流转，提高土地、劳动力、资本资源的配置效率，需要认真思考。首先，对土地使用权流转趋势要有准确把握和清醒认识。从中国的基本国情看，在相当长的时期内，农业仍将是农民收入的主要来源，现阶段农民收入近60％来自农业收入，土地仍是农民生活的基本保障。从总体上判断，90％以上的农村还不具备土地流转条件。其次，要尊重农民的意愿，保护农民利益。土地使用权流转，核心是处理好社区与农户、农户与农户之间的经济利益关系。要保护农民的权益，尤其是社区组织实施的土地流转，是不是充分考虑了农民利益，农民的损失是否得到了合理补偿是必须思考的重要问题。再次，土地使用权流转要坚持分类指导。对具备条件，农民自愿要求的土地流转，要予以支持和保护，包括提供信息，减少交易成本等。对不具备条件的，尤其是农民没有要求的社区，推进土地流转一定要慎重，绝不能违背农民的意愿，侵犯农民的利益。无论是政府和社区，只能是因势利导，绝不能越俎代疱。要让农民通过土地流转切实增加收入，得到实惠。第四，鼓励和支持农产之间进行的转包、转让、互换等土地流转。农民作为经济当事人，享有充分的土地使用权、收益权和处理权，农户间发生的土地使用权转出、转入等行为，有利于协调劳动力与土地资源的平衡关系，减少土地撂荒，提高资源的配置效率。更重要的是，农户自愿进行的土地转出、转入行为，有利于家庭承包制基本制度的稳定，也是农民享有充分土地权益的体现，应加以鼓励和提倡，并予以规范。最后，政府和社区要提供有效的服务。土地使用权流转的政策性强，涉及面广，事关农民和社区的切身利益，涉及农业和农村社会稳定的大局。因此，政府和社区对土地使用权流转工作，要加强引导，要在家庭承包制制度框架的前提下，坚持“条件、自愿、有偿、规范、有序”的原则。作好指导、协调、服务、监督和管理等各项工作。
四、几点分析与评论
关于农地调整和土地使用权流转的讨论，全部意义在于这两个问题构成了家庭承包制制度变迁需要解决和正视的焦点。首先是我们为什么要强调土地经营的稳定，其次是土地调整能否避免，再次是如何使土地资源配置效率更高，第四是开辟土地使用权流转市场的新思路。本文的分析和评论如下。
1.为什么要强调土地经营稳定。土地经营是否稳定，表现为农户失去对土地占有的可能性大小。大部分强调土地经营稳定的文献，除了注重土地稳定对农户生产、生活的重要意义外，都将土地经营的长期稳定归结于有利增加对土地的投入，尤其是有助于形成固定资产性质的投资。比如Scott Rozelle等人的研究表明，地权稳定性对那些有长期效率的投入有系统的影响，尤其是在对土地进行的投资上，如排水和灌溉投资。同样，那些对土地肥力和生产率有长期效果的投入也适用——尤为明显的是有机肥和磷肥的投入（注：Scott Rozelle等：《地权、农民投资积极性与中国的农业生产》（论文报告）。）。帕金斯和黄宗智在研究旧中国的土地租佃关系时，对租佃关系的长期稳定有利于佃农对土地的投入也表述了同样的观点。
但是，在农地家庭承包制制度框架之下，强调土地与农民关系的稳定，其意义绝不仅限于对固定田块长期投资的意义。本文曾将家庭承包制下的土地经营内涵可以归结为四个方面：其一是收入功能，即农民通过土地经营获取收益；其二是就业功能，即农民通过土地经营尽量实现充分就业；其三是预期功能，即特定土地地块的承包经营对农民投资行为的反映；其四是风险功能，即土地经营为农民提供生存和发展的基本保障。显然，如何在土地经营中体现这四项基本功能，形成了制度安排的本质规定。至于如何使制度安排更有利于土地的长期投入，提高土地的生产能力，不过是依附基本制度规定的一项制度扩张效应。
从20年农地制度变迁的史实观察，随着农业外部环境的变化，家庭承包制的制度功能也相应发生变化。比如土地经营所产生的收入和就业功能，不仅对沿海经济发达地区农村社区的农民生产、生活的意义大大弱化，即使是在中西部地区，以农业和土地经营为主业的传统农区，土地经营带来的收入和就业功能的重要程度也大大下降。但功能的弱化并不意味着功能的消失，土地经营作为农民就业和收入稳定来源的功能不可替代，除非农业劳动力实现了完全转移和稳定的非农就业，或者由于城镇化发展致使农民的职业身份发生了变化，土地经营作为收入和就业的“蓄水池”功能不会质变。同时，由于中国的社会保障制度不可能在短时期覆盖农村社区和农民群体，在相当长的时期内，还没有条件将社会保障从土地中剥离出来，土地经营仍要承担农民的最基本生活保障。换言之，保障功能将依附于土地经营长期存在。在农民看来，土地稳定不稳定，与土地承包的预期功能高度相关，这种预期不仅仅指农户现在承包的特定土地会不会在承包期限内被收回，更包含农户能不能在下一个承包期限内继续承包到现在经营的地块。这实际上也影响到农民对土地进行长期投资的行为选择。
总而言之，土地经营稳定对中国农民生产和生活意义重大，由此决定土地的经营方式并不是可以任意选择的。实践中土地使用权流转无论是作为社区和农民主动行为的结果，抑或是由于社区各方面制约因素的变化，被动采取土地调整的办法，其基本原则是要确保土地经营稳定。所谓稳定不仅仅指家庭承包制作为基本制度的稳定，而且也是土地经营期限和权限的稳定，甚至包括农户承包特定地块和面积的稳定。这种稳定不仅仅基于农民对农地基本制度和政策的信念，同时也构成了土地调整和使用权流转的前提和基础。
2.土地调整可以避免。对土地经营不稳定的预期直接来自于土地频繁调整的经验事实。尽管不同区域和社区经济发展条件的差异，对土地调整的行为有很大影响，但没有任何数据和事实表明，调整土地是某个特定区域的特殊现象。坦率地讲，土地稳定是个非常复杂的问题。就一个社区而言，强调土地稳定对既有的人口是有利的，但同时也是以牺牲未来人口利益为代价的；反之，土地不稳定，又意味着既定人口要以损害自己潜在收益为代价换取未来人口的利益，尤其是当既定人口对既定地块进行了长期投入时更是如此。因此，现实中土地调整几乎是普遍的现象。调不调整土地与农地经营的制度安排形式有密切关系，只要是采取均田承包的经营方式，就必然产生根据人口、劳动力变动随时调整土地和平衡人均占有土地的制度现象。然而，非常不幸的是均田承包恰好是全国覆盖面最广的土地经营方式，从而决定了土地调整也是覆盖全国农村社区的普遍现象。唯一的差别在于调整土地的原因可能有所不同。
不断地使社区内部的人—地关系处于平衡状态，主要是由于土地经营赋予农户的预期和风险功能决定的。尽管土地经营对农民还发挥着收入和就业功能。且现阶段区域间、社区间和农户间收入差异的扩大，主要不是源于土地占有的不平等，而是源于非农就业与非农收入的不平衡。但在生存与发展机会的选择上，对社区每一成员来讲，他可以忍受无法获得发展的机会或更高收入、更舒适生活水平的痛苦，但却不能忍受一旦他失去了农外就业机会和农外就业带来的收入时，无法重新获得土地经营的机会和享有最基本生活保障的生存空间。土地调整提供了这种确保社区内部成员生存和发展的前提和可能。从这个角度讲，土地调整其实是社区和农民囿于严峻的农业外部发展环境和社区内部的资源约束条件所作出的理性选择，尽管这种选择经常是被动的。
解决土地频繁调整的思路有很多，但最根本的是增加非农就业机会和实现土地自由转包。廖洪乐根据对陕西等6省824户农户调查，提出一系列有助于减少土地调整的假设前提：在耕地按现有人口均分；耕地按现有人口和预测人口综合分配；通过动帐不动地的办法来解决人地矛盾；在保留承包地的情况下，农民可以自由转包土地；如果你家人口减少，不减少你家耕地；主要负担不按人头摊；允许土地承包权入股和抵押；国家和集体帮助解决非农就业机会；其他条件；任何条件下都必须调整土地等10个选项中，选取增加非农就业和土地自由转包的农户分别为336户和230户，占主张调地农户数的48.8％和33.4％。即只要能提供非农就业机会和实现土地自由转包，就有近一半和1/3的农民认为可以不调整土地（注：廖洪乐：《农村承包地调整》（课题报告）。）。换言之，通过发展乡镇企业等非农产业，加快农村城镇化，转移农业富余劳动力以及最大限度地形成土地使用权流转的市场机制，不仅可以避免和减少土地调整，而且可以为制度创新提供新的契机和空间。
3.如何使土地资源配置效率更高。相对于土地调整，土地使用权流转尽管不排除个别地方政府和社区出于自利目的强制性推进的成分，但大部分农户自发进行的转包、转让、互换等土地使用权流转形式，很好地平衡了社区人地关系，缓解了土地撂荒矛盾，而且较明显地提高了农地资源的配置效率。政府对土地使用权流转一直是持积极支持态度的。
但是，土地使用权流转作为配置农地资源的理性行为，最近却在一些区域的实践中出现了偏差。问题集中反映在：有的社区随意改变农户与土地的承包关系，搞强制性的土地流转，侵犯农民自主权；有的把土地流转作为增加社区收入和福利的手段，抑或作为社区决策者“政绩”突出的形象工程，损害了农民利益；有的不顾土地对农民的风险保障功能，集中土地，搞规模经营，引发很多后遗问题；有的在推进土地流转时，只顾当前利益，根本不考虑未来市场的风险和不确定性，造成诸多隐患。特别是个别地方和社区，在大多数社区成员不知情或不赞同的情况下，仅仅因为社区决策者的赞同和支持，采取工商企业和大户进入农业的经营形式，以较长的租赁期限和强制性手段承租大片农地进行规模经营开发，使农民失去生存和发展的保障前提。这类案例，侵犯和损害农民利益，恶化了“反租倒包”等土地使用权流转形态的名声，引起农民强烈不满，并造成了农村社会动荡的巨大隐患（注：RDI（美国华盛顿大学农村经济研究所）最近收集了一些典型案例：（1）安徽阜阳某村1997年开始搞“计划种植区域”，把划定区域内土地从农民手中强制收回，反租倒包给社区以外的人。最初乡里答应给受到影响的农民每亩700元补偿，但实际在以后的三年问农民未得到一分钱。失去土地的农民要么外出打工，要么成为原先他们承包地上的农工；（2）海南东方市和儋州市调查了18个乡的18个农户，其中14个农民反映他们村的土地被收回重新发包给外地老板，其中8例涉及土地量在50亩以上。土地被收回的过程，农民完全没有参与决策。参见罗伊·普·罗斯特曼等：《规模经营的危险》（RDI，2001年5月18日报告）。）。政府和社会各界深深为之忧虑。
其实，认真追溯一下这类问题产生的根源和前提，地方政府和社区之所以可以恣意侵犯农民的利益，关键在于农民拥有的土地承包经营权是一种不完整的产权。尽管20年家庭承包制的制度变迁，已使农民的承包经营权在土地占有、使用、收益等权益方面得到充分体现，但土地处分权从来没有真正赋予农民。换言之，土地使用权的自由流转始终都有严格的约束条件。比如，农户一直缺乏土地的抵押和租赁权。因此，促使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权一直是政策调整致力的方向，特别是处分权应当有条件的赋予承包经营者。处分权的内容应当包括对承包权的出卖、出租、入股、抵押等。建立在土地两权分离基础上的承包权，在市场经济条件下，实际上可以成为一种能够独立带来利润的经营条件或资本。与所有权中的处分权一样，承包权中的处分权也是对一种独立财产的永久或暂时的转让。永久地转让，就是对承包权这种财产的出卖；暂时地转让，就是对承包权这种财产的出租、抵押、入股。旧中国曾长期存在土地使用权的典当、出卖，抵押，以及现阶段“四荒”使用权拍卖的实践，也证明土地承包权应该包括处分权，即出租、拍卖、抵押等。这样的承包权既能够保证农民在合同范围内有偿或无偿对土地进行转让，也允许农民通过土地使用权入股、或作为抵押品，取得非农产业的经营资本；这样既满足了农民对土地的占有欲望，又形成了土地使用权流转的市场化机制，从而为土地的自由流动提供了一种可靠的社会形式。
赋予农民完整的土地产权，必然造就一种新型的土地承包经营权。承包权成了民法上的一种新的物权，与其他物权一样，承包权在市场经济社会里必然表现为一种具有交换价值的独立资产，占有它可以取得相应的利润，转让它要求等价的补偿。赋予农户以处分权的意义也在于使承包者能够将承包权当作独立的交换价值进行流转。只有存在完整意义上的承包经营权，才谈得上形成土地使用权流转的市场机制。
然而，土地使用权真正进入市场以及在多大的程度上能够进入市场，从根本上讲还取决于中国市场经济的发育水平。如果平均利润机制不能形成，农产品价格长期低迷，非农就业不充分，承包权在种植业领域内的市场流转就缺乏基本的利益驱动。现实中土地存在大量撂荒现象即是佐证。从基本情况看，农户自发的土地使用权流转行为更多地表现在大量的非耕地和经济发达地区的土地经营上。原因是非耕地不受或少受为农民提供基本收入和就业保障的约束，土地经营能够自由进入市场，形成相对的平均利润。而在经济发达地区，农业劳动力大量转入非农产业，劳动力转移和就业的机会较多，因而部分农地经营可以转入外地承包者或集中于当地的种田能手（注：参见骆友生、张红宇等：《土地家庭承包制的现状判断与变革设想》，《经济研究》，1988年第11期。）。近几年自发出现和发展起来的土地使用权流转也主要发生在上述两类土地上。中国土地资源紧缺，妥善解决土地经营的公平与效率问题，必须开辟土地使用权的市场流转机制。只有如此，才能从制度上保障生产要素的优化组合，实现土地资源的最佳分配和利用。
4.开辟土地使用权流转的新思路。有人将家庭承包制制度内涵理解为土地的双层所有制我以为有一定道理。社区集体经济组织拥有的土地所有权可以类似为田底权，农户享有的承包经营权可以被认为是田面权。对特定地块的承包者——农户而言，应享有充分的田面权处置权，包括出租以取得地租收入、抵押以取得信用资格等。唯有农户拥有真正的土地承包经营权，才有利于推进土地使用权流转市场机制形成，而最能体现土地流转市场机制的是土地使用权租赁市场的完善。换言之，发育土地租赁市场是比较现实可行的促使土地使用权流转的新思路。
通过土地租赁实现土地使用权流转，是世界上通行的作法。大量的文献资料认为，土地租赁市场可以规避风险、使资源利用效率更高、更有利于形成规模经营。格申·费达等在总结世界银行土地政策的演变时指出，土地租赁市场与土地买卖市场相比有很多优势，不仅交易费用低，同时固定佃租一类的合同有助于佃户提高效率，所以政府要积极地促进租赁市场形成（注：申格·费达等：《世界银行土地政策的演变》（工作报告）。）。董晓缓则认为，土地买卖市场存在风险、道德问题和信息不对称，在资本主义经济中，特别是不发达国家中，土地买卖无助于在农业方面的资源有效配置。反之，土地租赁通常提供了一个可供选择的配置机制，在自由市场经济中可以使土地交易效率提高（注：焦必芳：《日本农地规模化经营的动向分析》，《中国农村经济》，2000年第7期。）。同时，租佃市场发展有利于提高农业竞争力。速水—拉坦的研究表明，满足创造具有国际竞争力的农业和保持社会稳定这一双重要求的最好办法，是使兼职农民留在农村，并通过将生产任务转移给专职农民以减少自身的经营。农民对土地的强烈依恋和对土地将不断升值的预期，使得通过转移所有权来扩大农业经营规模是不可能的，剩下的唯一办法是通过发展土地租赁市场来扩大经营规模（注：（日）速水佑次郎等：《农业发展的国际分析》，中国社会科学出版社，2000年6月第1版，第295页。）。此外，土地租佃可以扩大农地经营规模。1970年日本通过对《农地法）的重大修改，允许土地租借、制定标准地租制度，使土地租借大大促进了土地流转。1997年日本因租佃而实现的农地耕作权转移，相当于因买卖而实现的农地耕作权转移的两倍，不仅大大提高了农地流转和使用效率，而且促使了农地规模经营发展（注：焦必芳：《日本农地规模化经营的动向分析》，《中国农村经济》，2000年第7期。焦必芳：《日本农地规模化经营的动向分析》，《中国农村经济》，2000年第7期。）。特别值得提到的是，Albert Nyberg等在对中国土地管理体制进行研究后认为：在一个机能健全的市场里，租赁交易不会破坏土地使用保障的基础，也不会导致投资下降。如果租赁市场能够有效运行，就能替代由村干部实施的土地调整，而不会损害群众积极性。然而，租赁市场不存在的原因可能包括：一是意识形态或道德上对土地租赁的制约；二是合同实施方面的问题；三是不鼓励土地租赁的“要么耕作，要么撂荒”的规则；四是由于租赁会使国家定购任务更难完成而引起村干部抵制。鉴于中国农地租赁市场的不发育，Albert Nyberg等建议在土地使用变化情况不确定的条件下，在对土地使用制度进一步进行改革以前，对租赁市场和土地使用安排的替代方案进行实验，对于仔细考察改革将对农户收入、平等和社会保障、投资、短期和长期效率有何影响，是十分必要的（注：Albert Nyberg等：《中国农业的转型与发展》，（世界银行）1999年报告。）。
总之，发育和开辟土地使用权流转市场，必须确立承包权流转的农户自由原则和辅以政府、社区服务的原则。自由原则实质上是农户作为经济当事人自治原则，即农户是否转让土地使用权，转让给谁，与谁订立契约，订立什么样的契约，只要不违背国家法律和社会公共利益，都应由经济当事人自主决定。农户自由原则对开辟土地承包权市场具有重大意义。比如，土地租赁价格，“地租”多少，因时、因地、因人而异，应由转让双方自主议定。政府和社区的过多干预，往往阻碍了土地的必要和合理流动。土地使用权流转的形式也应以农户自由流转为主。所谓政府和社区的服务，一是指对土地流转要加强管理；二是这种管理必须适度，不能不管，不能乱管，管理的对象、原则都要有明确的法律规定。使这种管理和服务能为目前存在的无序土地使用权流转提供规范的制度性基础，同时为土地使用权的有序流动创造良好的外部环境。
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