市场制度与行政制度对行为约束方式的比较，本文主要内容关键词为：制度论文,行政论文,方式论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1000-2731( 1999) 03-0111-04
一
中国正在经历建立社会主义市场经济体制的巨大变革。经济领域的变革必然要求建立符合社会主义市场经济体制的行政体制。无论是经济体制改革还是行政体制改革，均属制度层面的变革，制度变革意味着经济行为和行政行为的方式和规则发生了重大变化。由于经济制度与行政制度分属社会不同领域，其产生、起作用的方式以及制度的实施成本均有诸多差别。分析两者的差异是加速体制改革不可忽视的问题。
制度就其最基本的含义来讲，是指调节人与社会关系的行为准则、规范。美国著名学者诺斯指出：“制度是一个社会中的一些游戏规则；”[1]我国学者樊纲把制度解释为“约束个人社会行为， 因而调节人与人社会关系的规则。”[1]本文所指的市场制度和行政制度， 正是就规范经济行为和行政行为的规则这个意义而言的。
社会为什么需要制度？“规则的作用一般是通过确定人们对其他同伴有哪些预期来消除他们之间的利益冲突。它具有限制（个人）需求及允许公众评判绩效的良好效应。”[2]人兼有社会属性和自然属性， 人的存在、发展既要追求个人利益，又要使这种追求方式符合社会的合理性原则，以防止引发利益冲突。一个社会如果失去对利益冲突的制度安排，将会陷入混乱和无政府状态，危及到社会的存在和发展。显然，制度的实质在于调节利益关系，保证全社会利益总量最大化，以维护社会的秩序和有效运转。制度又具有可评价性，一套制度是优是劣，在于它能否引导、激励人的行为趋于合理、高效，给社会带来活力和效率。
二
经济活动是人类最基本的活动，它不仅决定并制约着人类其他活动，也是社会存在和发展的基石，因而，在迄今为止人类所遵循的制度体系中，经济制度居于基础性地位。在商品经济为主的社会中，最有效率的经济制度形式是“市场制度（法则）”。现代经济学对市场制度调节经济行为、有效配置资源的机制有精辟的论述。以价格机制为主要支撑的经济制度对经济行为的促动和抑制包括着不可分割的三个传导机制：提供经济信息、诱发经济动力、决定利益分配。其具体作用机制可归结为三句话：经济利益诱发经济动力；经济动力选择相关的经济信息；经济信息被处理为决策方案后促成经济行为。无数分散的决策主体在市场这只看不见的手的引导下，展开激烈竞争，优胜劣汰，其结果，既提高了效率，又使资源得到合理配置。简言之，市场制度对经济行为的约束是以价格机制为核心的“硬性预算约束”。其约束之硬，在于进入市场的每个人都不能抗拒市场法则，不能逆市场法则而动，都必须依照价格信息进行成本——效益分析，精心权衡利弊得失，作出合理选择，以实现自身利益最大化。
不难理解，调节经济行为的市场制度具有如下特征。其一，市场制度的产生和形成具有客观性，没有人享有“发明”价格机制的专利。从历史进程看，生产力发展带来社会分工，分工使交换劳动成为必然，而价格机制则是交换劳动的表现形式和实现方式。当商品交换在社会经济活动中占居支配地位时，市场制度成为约束经济行为的基本制度。可见，市场制度是人类追求高效率创造物质财富，以满足自身需要的经济活动中自然发生、演化而成的。从发生学角度看，一套灵敏的价格机制的形成是一个自然历史过程，《资本论》有关货币历史的部分对此作了充分阐述。市场制度一经产生，又作为一种客观力量，对任何人一视同仁地起作用，谁都摆脱不了优胜劣汰这一无情的市场法则。
其二，从作用方式看，市场制度对经济行为起着自发调节作用。市场经济以肯定个人和局部利益的合理性为起点，市场把人们连在一起，实质上是把人们的物质利益联系在一起。市场经济中并不存在一个人为设立的指挥中心要求人们如何生产、怎样消费，也没有人格化的代表调动千军万马。价格机制作为一种巨大的客观力量，通过促动个人利益来协调单个人的行为，将无数分散的经济个体的经济行为秩序化。换句话说，个人对市场制度的遵从源于追求自身利益而引发的内在谋利冲动。市场制度则是实现个人利益必须遵从的铁的法则。
其三，市场制度的制度成本比较低。制度成本包括制度制定成本、执行成本以及制度的维护成本。市场制度的客观性及自发起作用的特点，使得它无论在产生还是运行中，人为投入比较少。一方面，由供求关系决定的价格机制以最简洁的方式把市场中的供求信息传递给关注它和只需要它的人，人们无须花费巨大精力在茫茫人海中寻觅供求信息，以消除认识上的不确定性，从而既大大节约人的注意力资源，又合理配置了资源。另一方面，市场制度自发的硬性预算约束使其维护成本比较低，尽管追求利益的冲动难免存在有悖于市场制度的交易方式和经济行为，但是，市场发育越成熟、完善，经济行为将越走向规范，违规行为所占比例也越小。市场也有失灵之处，只是在这里，才需要政府出面，通过法律手段、经济手段等维护市场机制的有效运转。至于对政府干预市场行为的约束，则应由行政规则来加以规范。
三
在国家活动层面上，行政是政府管理全社会公共事务的活动。行政制度作为调节行政行为的准则、规范，它所限定和制约的是进入政府系统行使公务、执掌公共权力的行政人员。由于政府活动是政治活动的有机组成部分，属于上层建筑领域，因而调节行政行为的行政制度与调节经济行为的市场制度有如下明显区别。
首先，行政制度是人们有意识、有目的、自觉地建立起来的。从归根结底的意义上讲，上层建筑属派生性社会现象，它所包括的思想、制度、机构、设施等均是为维护特定经济基础而人为建立和设置的，是人的理性创造性的产物，打有人的意志的显著烙印。由政治制度统摄的行政制度，就其产生而言，与自发形成、调节经济行为的市场制度形成鲜明对比，完全属于人自己规定和安排的制度形式，“人造”色彩非常浓。它以明文正书的方式指明行政人员应该做什么、不应该做什么，为行政人员履职行权提供了一整套行为模式和框架。行政活动中职责划分、权限的分配、行政程序、行政行为方式及行为边界等均由预先设定好的一套制度规范（体制）加以限定和引导，任何人不得随心所欲，以此保证行政行为的科学性和合理性，使政府公正、高效、廉洁地服务于公共利益。
其次，行政制度约束力的强弱主要取决于制度结构中是否具有健全的、强有力的监督机制。如前所述，市场制度既激发了经济人谋求个人利益最大化的内在动力，又对经济行为产生硬性约束力，按市场规则行事与实现个人利益追求是一致的。行政制度则不同，它所维护和追求的始终是公共利益。但是，政府应当服务于公共利益并不必然得出每个行政人员必定服务于公共利益的结论。按照公共选择理论，行政人员也具有不能排除的经济人特性，在行政活动中，追求公共利益的角色要求与追求个人利益的冲动并非天然统一，“行政经济人”有可能在行使公务时，公私错位，运用手中权力为小团体或个人谋取私利，人们时常抨击政府中存在的不负责任、效率低下、推诿扯皮以至寻租和腐败等现象均是其表现。由于行政人员并不必然具有追求公共利益的内在冲动，行政行为客观上缺乏自我约束，这就需要强化外在约束力，即从制度层面设立相应的监督机制，辅以严厉的制度措施，依靠正式制度而非仅仅凭借“德行”把个人利益隔离在行政活动之外，防堵和减少侵害公共利益的行为发生。
再次，行政制度的制度成本比较高。行政制度不是纸上谈兵，要通过各级政府机构的运转、各类行政人员的行政行为来体现一套制度的真实性。我们知道，政府服务于公共利益的天职使得行政活动不能追求利润、直接创造经济收入。相反，要靠消耗社会经济剩余来维护自己存在的合理性。因而行政制度从制定到执行的每一步都要靠财政支持，人、财、物的投入十分巨大。加之行政系统内部设立专司监督职责的机构、人员所支付的监督成本，比起市场制度自发的“硬性预算约束”，制度成本自然高得多。行政制度需投入较高的制度成本并不意味行政行为可不计成本，政府花的钱来自税收，广大公民是政府的供养者，只有当政府所耗资财换取的是最大化公共利益和社会的繁荣进步，其投入才有合理性。反之政府就失去存在的理由。但是在实际中，降低行政成本面临诸多问题和困难：政府的垄断地位使之脱离竞争，缺乏追求效率的动力；政府扮演的角色要求它在管理中注重社会效益而非经济效益，社会效益的衡量往往缺乏准确的标准和可靠的估算方法及技术，因而监督难度大；“内部效应”引发的“最大化预算收入”和政府机构不断扩张的趋势等等。因此，如何从制度上约束政府合理花钱，使之有节约动力，不断提高效率、降低成本，始终是行政改革的目标之一。
四
通过对市场制度和行政制度的比较分析，结合我国目前行政改革实际，不难看出，我国行政改革面临的任务还很艰巨，需进一步加大改革力度，推进改革进程，具体讲：
第一，既然市场制度自发、客观的约束机制和较低的制度成本，比起在行政制度下由政府配置资源的方式有难以企及的优势，那么，凡是在经济行为涉足之处，都应尽早引入市场制度，让“价格机制”发挥作用，政府则应尽快从中退出。即使那些市场不能或无法满足而需由政府提供的公共产品部门，也应采用“尽可能市场、必要时政府”的原则，这也是西方国家近年来行政改革中的共同趋向，如私有化浪潮、政府用竞争性投标、承包、发放许可证、与企业建立“伙伴关系”等方式生产公共产品等等。在我国建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制的努力中，政企分开、转变政府职能的方向是明确的，并取得了一定成绩，但实际进展还不能令人十分满意。诸如企业经营者兼有国家干部和经营者双重身份从而摆脱市场制度约束的问题，邮电、航空、通讯等提供公共物品的部门，市场介入进程嫌慢等。政府一些部门至今仍掌握着一些名亡实存的经济管理权，如此等等。九届人大一次会议关于政府机构改革的决定与实施使政企分开，政府职能转变取得实质性进展。但即将开始的地方政府机构改革难度会更大、更为复杂，实际效果如何，仍有待于实践作出回答。
第二，经济行为要靠市场制度约束，行政行为则要靠严厉的行政制度约束。我国目前党政干部中存在着较为严重的腐败现象，原因是多方面的，其中监督制度疏漏是一个主要原因。山东省泰安市原市委书记、腐败分子胡建学曾公开叫嚣，“官当到我们这一级，就没有人能监督了。”这从一个侧面反映了我国监督机制和制度方面存在的问题。我国虽已建立起理论上所描述的一整套监督体系，但其作用的发挥、制约的效果、力度还比较薄弱。强有力的监督机制与制度包括多方面要求，涉及到监督本质所要求的监督的独立性、权威性，监督权、监督方式、程序、手段等既有制度上的保证，又有实践上的可操作性，以及具有威慑力的严厉惩处制度等。从法律层面上，则应尽快出台公众呼唤的《监督法》和《惩治腐败法》。
第三，行政制度中注入新的竞争机制，强化预算约束，不断降低成本。市场制度与行政制度的诸多差异并不排除两者在追求效率目标方面的一致性，因而可以相互借鉴。为弥补行政行为在追求效率方面缺乏内在动力的缺陷，行政制度中引入市场竞争法则，用市场力量改进政府效率是必然的选择。我国自推行公务员制度以来，逐步打破旧的“三铁”制度，引入竞争机制。但是政府中存在的高成本运作的状况未得到根本改善，究其原因，主要还是行政制度层面的问题。西方政府改革中采取模拟市场的方式将竞争机制引入公共服务领域，借鉴企业管理方式如绩效评估、目标管理，加大奖励制度、鼓励政府节约花钱，强化财政过程，使预算约束硬起来，以限制政府机构扩张，以及旨在降低成本、提高效率的政府采购制度、公开制度等做法与思路，都是值得我们在行政体制改革中学习与借鉴的。
收稿日期1999-05-27