我国城市商业网点规划法制建设问题研究，本文主要内容关键词为：网点论文,法制建设论文,我国论文,商业论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市商业网点规划作为城市总体规划重要的组成部分，是现代流通设施建设的重要依据。目前，如何加强我国城市商业网点规划法制建设，成为摆在行业和政府面前重要而紧迫的课题。本文拟就这些问题进行探讨，以期为加快我国城市商业网点规划法制建设进程作出一些贡献。
一、我国城市商业网点规划立法的必要性
1.城市商业网点规划立法是构建和谐商业，引导流通产业健康发展的重要举措。从我国商业网点的规模结构看，超大型商业设施比比皆是，重复建设导致部分地区出现了结构比例失调、功能雷同、竞争加剧、供应商与零售商关系紧张等问题。因此，建立适应国际惯例的大店立法与商业网点规划立法，维护商业企业公平合理竞争，避免商业资源浪费，是贯彻落实科学发展观，构建和谐商业的重要体现。
2.城市商业网点规划立法是适应对外开放新形势，保证内外资商业企业公平竞争的需要。按照中国加入世界贸易组织的承诺，我国取消了外商投资商业领域在地域、数量、股比等方面的限制，商业领域进入了全面对外开放阶段。在这样的大环境下，外资大型连锁商业企业全面进入，国内企业特别是中小企业生存空间受到挤压，其潜在威胁不容忽视。如家乐福公司在上海开设第二分店时，其周围5公里以内的32家中小超市和百货商店营业额一个月之内下降了50％之多。[1]当然，我们的城市商业网点规划立法并不是专门针对外商的，它旨在为内外资企业公平有序竞争提供一个良好的环境。
3.城市商业网点规划立法是西方市场经济发达国家的普遍做法和重要经验。如日本1973年出台了《关于调整大规模零售企业活动的法律》，1999年这部法律废止的同时，又出台了《大规模店铺选址法》。再如法国颁布的《鲁瓦耶法》和《拉法兰法》，这些法律要求各省必须制定商业网络设施规划，商业网点建设必须符合商业规划。可见，对商业网点规划进行必要的法律规制是西方发达国家的普遍做法和重要经验。
二、我国城市商业网点规划法制建设现状与存在问题
1.我国城市商业网点规划法制建设现状
长期以来，我国商业网点分布不合理，业态发展不均衡，重复建设过多，地方政府把商业中心建设作为政绩工程的现象普遍存在。相关主管机关已经意识到了这个问题的严重性，相继出台了一系列规章制度以规范商业网点规划问题。
2001年，原国家经济贸易委员会发布了《关于城市商业网点规划工作的指导意见》(国经贸贸易[2001]789号)。《关于城市商业网点规划工作的指导意见》发布后，由于大部分城市工作进展缓慢，为进一步推动此项工作，2002年，原国家经济贸易委员会又发布了《关于进一步做好大中城市商业网点规划工作的通知》(国经贸贸易[2002]44号)，要求重点做好各直辖市、计划单列市和省会城市的商业网点规划工作。2003年，原国家经济贸易委员会又发布了《关于加强城市商业网点规划工作的通知》(国经贸贸易[2003]83号)，推动在城市商业网点规划管理工作中实施听证制度等办法。
在原国家经济贸易委员会上述几个文件的推动下，直辖市、计划单列市、省会城市商业网点规划已基本制定完成。为做好地级城市商业网点规划工作，2004年商务部、建设部发布了《关于做好地级城市商业网点规划工作的通知》(商建发[2004]18号)。该通知发布后，仍有部分地级以上的城市没有按照要求完成商业网点规划的制定。因此，2005年商务部、财政部、建设部又联合发布了《关于进一步做好城市商业网点规划制定和实施工作的通知》(商建发[2005]378号)，进一步强调做好商业网点规划工作的重要意义。在商务部等相关主管机关的共同努力下，我国商业网点规划工作取得了很大的进展，截至2007年9月底，全国279个地级以上城市有260个编制完成了商业网点规划，总编制完成率达93.2％。[2]
另外，商务部起草的《城市商业网点规划管理条例》送审稿早在2004年就上报了国务院，并被国务院法制办公室列入立法计划，但由于种种原因，至今尚未出台。同时，一些地方开始对商业网点规划进行地方立法，如《大连市商业网点条例》等。
2.我国城市商业网点规划法制建设中存在的主要问题
从整体来看，我国城市商业网点规划法制建设的现状与我国流通产业快速发展和对外开放的要求不相适应，存在的问题主要有：
一是规范性文件效力层次低，内容不完善，约束力不足。目前，我国既没有一部规范整个流通业发展的全国性大法，也没有类似于日本《大规模店铺选址法》的法律，只有商务部等部委发布的一些规章，且大都以通知或指导意见的形式发布，权威性较差。从规范性文件的内容来看，规定过于原则性，操作性差。例如，在城市商业网点规划工作实施听证制度这个问题上，达到多大面积以上的商业项目必须开听证会以及如何听证，并没有进行具体的规定，导致各地的做法出入很大。大连市规定建筑面积2000平方米以上的商业项目应组织听证会，而上海市则规定内环线以内，内环线以外和外环线以内地区开设超过10000平方米的大卖场，才必须经过听证会。[3]规范性文件效力层次低，内容不完善，直接导致其强制性差，约束力不足。
二是政出多门，利益关系难以协调。商业网点建设涉及城市商务、规划、建设、工商、卫生、交通、环保等多个部门。仅在城市商业网点规划方面发布规范性文件的部门，就有原国家经济贸易委员会、商务部、建设部等国家机关，且没有明确规定谁应该负责城市商业网点规划的编制。商务部上报的《城市商业网点规划管理条例》之所以迟迟不能出台，一个很大的原因就在于所涉及政府部门较多，包括商务部、建设部、国家规划主管部门等，其中一些与商业网点项目开发运营有关部委的意见仍然存在分歧。
三是配套政策与法规缺乏。一方面，由于商业网点规划是城市总体规划的重要组成部分，因此商业网点规划首先要与城市规划相结合，这就需要城市商业网点规划立法必须与城市规划等相关立法配套才具备可实施性；另一方面，我国零售业同业之间的无序竞争问题远不是一部商业网点规划立法所能完全解决的，还需要流通竞争立法的密切配合。另外，制定城市商业网点规划，有必要进行零售业同业损害评定，避免恶性“价格战”，保证内外资企业有序竞争。但目前我国尚没有一部零售业同业损害评定方面的规范性文件。
三、加强并完善我国城市商业网点规划法制建设的对策
针对我国商业网点规划法制建设中存在的问题，有必要借鉴国外立法经验，并结合我国具体实际，完善我国商业网点规划法制建设，其主要措施有：
1.提高立法的权威性，增强法律的可操作性和约束力
一要使中央立法与地方立法相结合，提高立法的权威性。由于我国地域辽阔，东西部发展不平衡，各个城市的具体情况不尽相同。因此，在商业网点规划上，要赋予地方政府一定的立法权限，但也要对地方立法予以一定的限制，应在全国性法律法规基础上对商业网点规划、选址、审批等问题作出原则性规定。为此，建议尽快出台《城市商业网点规划管理条例》这一行政法规，并在经验成熟时上升为法律，以提高立法的权威性。在此基础上，鼓励并支持各地出台具体的地方性法规。
二要明确商业网点规划立法的重点内容，增强法律的可操作性。商业网点规划立法重点规制的对象应是大型零售店铺。由于大型零售店铺在商品流通中处于强势地位，大型店铺发展太多，会使很多中小型店铺破产倒闭，减少就业，不能忽视这种负面作用。另外，大型店铺的设置会造成交通拥堵、噪声及空气污染，恶化周边卫生环境。许多发达国家在零售业大型店铺的管理上采取了严格的规制政策，限制大型店铺的自由设立。我国商业网点规划立法也必须将大型零售店铺作为重点规制对象，明确大型零售店铺设立的条件与程序。如大型商业设施建设必须由各地商务部门组织听证，听证会的参加方应包括城市规划部门、交通部门、环保部门等政府机构及行业协会、周边同业单位、社区居民代表、消费者代表和专家等。此外，在各地区的商业网点规划中，大型店铺选址方面的规定还应与区域规划和土地利用规划相结合，明确规定哪些地方可以建，哪些地方不能建。[4]
三要明确法律责任和监管措施，变软约束为硬约束。目前，尽管许多城市都出台了商业网点规划，但约束力不足，执行效果差。问题的主要原因就是缺乏明确的法律责任与监管措施，如对于地方政府越权审批或违规不举行听证会的问题，应如何追究政府机关及主要负责人的相关责任；对于企业违反规划的行为应采取什么样的惩罚措施等。
2.通过立法明确商业网点规划工作主体的职责与分工，解决政出多门问题
商业网点规划必然要涉及多个相关部门，但在城市商业网点规划编制工作组织与实施过程中，又必须解决政出多门问题。因此，我国商业网点规划立法首先需要明确商业网点规划工作主体的职责与分工。具体来说，应明确规定商务部门为流通业的监管机构，规定各地商务部门负责组织与领导编制各地商业网点规划，报同级人民政府批准，报同级人大审议并发布实施，使之切实成为当地城市商业网点建设的硬性约束。
实践中，城市规划与城市商业网点规划之间关系的处理是一个非常重要的问题。应该认识到，城市规划是综合性规划，而商业网点规划是专项规划。城市规划虽然会涉及一些商业网点规划的内容，但它对商业网点的规划往往是粗线条的，是框架性的，而商业网点规划则必须编制出尽可能详细的针对性较强的规划，两者是不能相互替代的。[5]不能简单地用城市规划替代城市商业网点规划，这也是为什么商业网点规划应由商务部门负责而不是城市规划部门负责的原因。
3.完善配套的政策与法规
城市商业网点规划法制建设不是孤立进行的，必须与现行及将来的流通竞争政策和法律、城市规划政策和法律、环境保护政策和法律相互配合，才能得以真正有效的实施。目前主要的任务是：
首先，在对城市商业网点规划进行立法时，应先行出台《零售业同业损害评估办法》，作为前置性政策和法律。《零售业同业损害评估办法》要明确规定各种商业设施(如便利店、大型超市、购物中心等)的商圈半径值，明确何种情况下构成零售业同业损害，并划定具体指标。
其次，在制定强制性法律法规的同时，也可考虑单独出台商业网点的指导性意见或指导目录，引导社会资金投向。
最后，支持行业协会发展，增强其行业协调与行业自律能力。在商业网点建设与管理过程中，应积极发展行业协会组织，如中小商业企业协会、大卖场协会等。通过行业协会协助立法机关或政府主管部门提出有关立法与政策建议，并加强行业协调和自律等工作。
总之，以法治商不仅是中国流通产业发展的大势所趋，更是真正意义上的与国际接轨。加强并完善商业网点规划法制建设，将是我国流通产业应对全面对外开放挑战，实现规范、健康发展的必由之路。