关于PPP基金业务发展及政策应对的研究—以山东省为例
李晨 于果 王纬佳
摘 要： PPP（Public-Private Partnership），即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。近年来，随着PPP项目需求不断扩大，山东、山西、河南、江苏、四川及新疆等地都成立了不同规模的PPP基金，在拓宽项目融资渠道、优化各方投资风险、提高社会资本参与PPP项目积极性等方面产生了推动作用。然而，自2017年上半年以来，财政部等部委密集出台了关于严控地方政府举债融资、严格PPP项目库管理和规范PPP融资等一系列政策文件，力度大、频率密，使此前火热的PPP市场骤然降温，并对今后一个时期PPP基金业务的开展产生实质性影响。本文以山东省PPP项目及PPP基金发展现状为背景，通过系统梳理2017年以来PPP相关政策文件，深入分析政策对PPP基金业务产生的影响；同时，积极探索PPP基金业务发展的应对之策，为推动PPP基金稳健发展提出建议。
关键词： PPP项目 PPP基金 监管政策
一、山东省PPP项目及PPP基金业务发展现状
（一）山东省PPP项目发展现状
自2014年财政部、发改委先后颁布PPP项目操作指南和指导意见以来，山东省把握机遇、乘势而上，聚焦聚力PPP高质量发展，加强项目全生命周期管理，规范项目运作，PPP各项工作稳步推进。截至2018年9月底，全省按照财政部政策要求审核通过并纳入财政部PPP综合信息平台的项目1038个，概算总投资额1.18万亿元，包括识别、准备、采购和执行阶段项目，无移交阶段项目，覆盖17个市。其中，储备清单项目309个，投资额3962亿元；管理库项目729个，投资额7816亿元。管理库项目数量居全国首位。
1.领域广泛，市政工程项目领先
利用船、车等工具对羊进行长距离的运输，或者羊的营养状况较差，均会致使其机体防御功能大幅度下降，进而对其肠胃的防御机制造成影响，致使正常情况下胃肠中存在但不会导致羊患病的一些病菌，例如大肠杆菌以及坏死杆菌等的毒性大幅度提升，最终使得羊患病。
目前，PPP模式在山东省已覆盖能源、交通运输、市政工程、教育、养老等主要经济社会领域，涉及垃圾发电、交通枢纽、轨道交通等细分行业，市政工程、交通运输、生态建设和环境保护3个公共服务领域项目较多，占全省总入库项目的55%。山东省PPP项目行业领域统计情况如图1所示。
图1：山东省 PPP 项目行业领域分布
2.成效显著，落地开工数居全国首位
本试验中涉及的本土植物是否对其他地区重金属污染有相似吸收效果，植物与化学修复剂结合成本是否经济，吸收重金属植物如何处理等问题，还需进一步研究。
截至2018年9月底，山东省共413个项目进入落地执行阶段，项目落地率为56.65%，已落地项目投资额4434亿元。其中，260个项目已开工建设，开工率63%，投资额1973亿元。落地数和开工数均居全国首位。
图2：山东省17市落地项目数、投资额
3.主体多元，民营资本参与近五成
截至2018年9月底，已落地项目中主要社会资本方为国有或国有控股性质的项目120个，民营或民营控股性质的项目191个，外资或外资控股（含港澳台）性质的项目6个，其他性质的项目96个。全省民营资本参与率为47.7%。
4.规范管理，入库退库有序推进
选择退行性膝关节骨性关节炎患者70例,选择时间:2016年7月~2017年7月,行不同的治疗方式:刺络放血配合温针灸治疗、单一的温针灸治疗,对应组别名称:研究组、对照组。
坚持严进严出，全力提升项目质量。一方面，把好项目入库关。目前，山东省PPP待入库项目已连续8次一次性通过财政部审核，项目总数达126个，通过率高达100%。另一方面，把好项目退库关。全省退出管理库项目285个，投资额2167亿元。退库原因主要是政府规划调整、社会资本方响应不积极、未按规定履行相关立项审批手续等。
可以看出，山东省PPP业务发展态势良好，总体水平处于全国领先地位，但仍存在一些问题。主要体现在：一是个别地方财政承受能力临近红线。根据财政承受能力监测情况，全省11个地区PPP项目一般公共预算支出峰值年度占比超过9%，在财政部“审慎开展政府付费类项目”的要求下，有的地方在财政支出责任临近红线的情况下仍实施政府性付费项目。二是个别项目不够规范。个别地方存在“明股实债”、保底承诺、回购安排、固定回报等违规问题，项目存在未建立按效付费机制、风险分配不合理、资料不完整等问题。
（二）山东省PPP基金发展现状
为加快推进PPP项目运作，促进各地加快推广运用PPP模式，解决PPP项目再融资的“后顾之忧”，山东省2015年成立了政府和社会资本合作发展基金（以下简称“PPP发展基金”）。PPP发展基金总规模为1200亿元，其中，省政府引导基金出资80亿元，银行、保险、信托等其他金融社会资本出资1120亿元。截至2018年三季度，PPP发展基金共参股设立10只基金，有9只完成工商注册，认缴总规模达880亿元，完成实缴出资148.9亿元，其中引导基金实缴出资11.7亿元。在项目投资方面，共完成项目投资14个，投资总额共计172.7亿元，其中引导基金投资11.7亿元，带动社会资本161亿元，取得一定成效。一是缓解PPP项目融资难问题。通过设立PPP发展基金，采取股权、债权或股权债权组合等多种灵活有效的方式，形成多元化、可持续的PPP项目资金投入渠道，引导民间资本积极投向基础设施和公共服务领域，为PPP项目直接提供资本金融资支持，使项目资本金迅速到位，从而撬动债权融资，进一步提高了我省PPP项目的可融资性，有效缓解了山东省基础设施投资缺口大、政府财力不足、债务负担较重等困难。二是财政资金效用放大。PPP发展基金通过合理的结构设计，利用有限的财政资金撬动无限的社会资本，一方面，使财政资金效能发挥最大化；另一方面，进一步推动了政府投融资体制机制创新。借助专业投资机构的多元化投融资服务和项目管理经验，有效发挥社会资本管理效率高、技术创新能力强的优势，对民生改善、发展动力增强等多方面起到了积极作用。
可以看出，PPP基金在拓宽项目融资渠道、优化投资风险、提高社会资本参与度等方面产生了积极影响，但仍存在一些问题。一是项目投资进展缓慢，资金沉淀现象严重。截至2018年三季度，PPP发展基金实缴资金比例仅为12.41%，省政府引导基金出资比例仅为14.63%，并存在引导基金资金到位后未能实现投资的现象。其原因主要有两方面：一方面是符合条件的投资标的较少，政府引导基金虽然不追逐利益最大化，但是极为重视投资资金的安全性，同时投资要体现政策导向，投资领域有限制；另一方面受出资比例限制，引导基金发挥作用有限，存在资金缺口的项目较难实现投资。二是基金投资模式多采用“明股实债”模式。虽然PPP发展基金根据PPP项目不同阶段特点设计了差异化的业务参与模式，包括股权、债权、股加债三种形式。但在作为财务投资人投资PPP项目时，一方面要考虑到稳定的投资收益，另一方面还要考虑本金的退出，而“明股实债”和“小股大债”等交易模式因能基本满足投资人的上述利益诉求而被广泛运用。
二、当前PPP相关政策梳理
（一）PPP政策体系的发展演进
2013年党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施投资和运营”，为PPP的发展打开了政策空间。当前，我国PPP政策体系主要是以国务院及各部委制订的规范性文件为主。具体可分为萌芽阶段、全力推进阶段、管控阶段和回暖阶段。
1.萌芽阶段
2014年之前，尚无专门针对PPP制定的法律法规或政策文件，仅有部分涉及特许经营或者招投标的相关规定散见于国务院行政法规、部门规章及规范性政策文件中，PPP的政策体系尚处于萌芽阶段。
比较两组的产后出血率、剖宫产率、巨大儿率、早产儿率以及低出生体重儿率。采用我院自行编制的护理质量满意调查表对患者的护理满意度进行评估，其内容主要包括以下五项：服务及时性（30 分）、服务态度（30 分）、管理规范性（15 分）、住院环境（15 分）以及护理人员的综合素质（10 分），总计共100分，评分值越高说明患者的临床分娩护理满意度越高。
2.全力推进阶段
自2014年以来，在中央大力推广运用政府和社会资本合作模式的背景下，国务院与各部委相继发布了几十份关于PPP业务的规范性政策文件，有力推动了PPP项目的实施。这一时期的政策文件梳理如表1所示。
3.管控阶段自2017年上半年以来，为保障PPP项目健康有序开展，发改委、财政部、国资委等从“控风险”的角度陆续出台一批规范性文件，PPP项目进入管控新阶段。代表性文件如表2所示。
拓宽项目开发渠道。作为沟通政府和市场的桥梁，PPP基金应充分发挥与政府的关系，增强与地方政府及相关部门的沟通，通过举办融资推介会、项目洽谈会等多样化方式，多渠道收集挖掘优质项目资源。
表1 PPP 业务规范性政策文件（2014-2016 年）
表2 PPP 业务规范性政策文件（2017-2018 上半年）
4.回暖阶段
随着“稳增长”“扩内需”政策进一步落实，2018年下半年开始，国家政策层面对基建领域频频释放积极信号。7月，中央政治局会议提出加大基础设施领域补短板力度；9月，财政部发布《关于规范推进政府与社会资本合作（PPP）工作的实施意见（征求意见稿）》，明确指出规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务，同时，从鼓励外资和民企参与、加大融资支持、加强制度建设等方面提高对PPP的政策支持力度；10月，国务院办公厅印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》，鼓励依法合规采用PPP等方式，撬动社会资本特别是民间资本投入补短板重大项目。
（二）当前PPP政策的主要内容
虽然2018年下半年政策回暖，但近年来PPP相关政策基调仍以防风险为主。具体可以划分为两个阶段：2017年金融去杠杆、紧货币与宽信用；2018年实体去杠杆、宽货币与紧信用。针对PPP项目及PPP基金而言，主要内容体现在以下几个方面。
1.回归本源，严禁“明股实债”
保持投资方式的灵活性。尽管当前监管政策对基金投资设定了较多的限制，但仍然保留了一定的投资空间，这就要求PPP基金需对当前政策及背景有深入透彻的理解和把握，对未来政策导向有合理的分析研判，在政策允许的范围内寻找投资机会。例如，对于符合条件的SPV公司，PPP基金可认购其发行的优先股，放弃一部分决策管理权，优先于普通股股东分配公司利润和剩余财产，以降低基金投资风险。
面对当前开展新入库项目审核、已入库项目排查、可投资项目减少的现状，PPP基金管理公司更应进一步强化质量意识，严格投资标准，谨慎选择被投项目，坚决放弃不达标的项目。
为防范PPP被泛化滥用，坚决遏制隐性债务风险，2017年下半年以来，财政部在全国范围内开展PPP项目库集中清理整顿，防止地方政府把PPP异化为新的融资手段。受政策影响，多地政府对PPP模式采取观望态度，推进PPP项目力度减弱，使部分合规PPP项目进展缓慢甚至停滞。PPP基金投资标的主要为已入库、运作规范、回报合理、风险可控、社会效益显著的PPP项目，受政策影响，PPP基金重点跟进项目入库时间长、落地难度大，可投资项目减少。
PPP项目投资规模大、资金需求高，社会资本方承担着项目的主要融资工作，某些项目实际上通过债务融资方式来满足资本金比率要求。商业银行对接PPP项目时，多以理财资金作为资本金来源。92号文提出PPP项目不得以债务性资金充当资本金；23号文要求不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或PPP项目资本金，并要求国有金融企业按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求；54号文要求国有金融机构不得提供债务性资金作为PPP项目的资本金；资管新规则通过“规范资金池、限制期限错配”“消除多层嵌套和通道”等一系列措施，大大限制了银行表外资金投资于PPP项目公司资本金。
3.严格PPP项目库管理
92号文是继财政部规范地方政府举债融资行为之后，规范推进PPP项目健康发展的又一重磅文件，提出了规范项目库管理的三大举措：一是实行分类管理。将项目库按阶段分为储备清单和项目管理库，储备清单内的项目重点用于孵化和推介，项目管理库内的项目要接受严格监管，确保全生命周期规范运作。二是统一新项目入库标准。明确不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库，提升入库项目质量。明确下一步政策方向，即优先支持通过PPP模式盘活存量公共资产，审慎开展政府付费项目，防止财政支出过快增长，突破财政承受能力上限。三是组织开展已入库项目集中清理。组织各地财政部门将操作不规范、实施条件不具备、信息不完善的项目清理出库，推动各地建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，提升项目库信息质量和管理水平。
传统吕剧的节奏、唱腔、板式、舞台、道具、音响等比较单一，但随着现代社会的进步和人民生活节奏的加快，吕剧的声腔特色、舞台设计、灯光音响、服装道具等已不再适合大众口味。年轻人喜欢快餐文化，吕剧已经跟不上年轻人变革的文化需求，所以喜欢的人越来越少。因此，吕剧文化必须走多元创新之路，在演员观念、唱腔特色、音乐内容、音乐舞蹈和肢体语言、形式以及舞台设计、服装道具、灯光音响等诸方面要进一步提升水平，充分运用现代科技手段，增强吕剧艺术表现手法的时尚性和感染力，以赋予吕剧文化艺术以强大的生机与活力 ［2］。
4.央企参与PPP受限，民企或将“大有可为”
192号文对中央企业参与实施PPP项目风险管控提出了严格要求，禁止央企为资金方的股权出资提供担保和承诺收益，禁止央企以劣后级身份参与结构化产品。192号文还提出了两个量化考核指标。一是对于纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%。二是资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业，不得单独投资PPP项目。与此同时，国家采取出台政策、会议座谈、实地走访、召开民企PPP项目推介会等多种措施，鼓励民营企业参与PPP项目，强调鼓励民间投资政策的落实，针对民营企业、民间资本如何参与PPP项目做出详尽的规定，为民间投资排“忧”解“难”，积极营造民营企业投资的良好环境。
三、政策对PPP基金业务产生的影响
（一）原有风险防范措施与退出机制适用范围受限
前期，PPP基金投资在回报机制设计上主要通过结构化分层、社会资本方承诺兜底、设定最低投资回报等方式确保基金投资收益，同时，通过要求社会资本方回购，实现资金有序回笼，降低投资风险。近期陆续出台的一系列文件对上述常用的防范风险措施进行了严格限制，传统的风险防范措施与回报退出机制的使用范围大大受限。未来基金投资和项目退出对风险控制端提出更高要求，如何减少投资风险、获得稳定现金流收入，如何寻找合适退出方式与退出时机、稳健实现资金回笼，避免变现风险，均成为基金投资业务开展的重要课题。
（二）PPP基金募资困难，基金投资规模难以扩大
针对当前限制央企盲目参与PPP项目及鼓励民间资本积极参与PPP项目政策导向，以优质民营企业作为融资主体的集团资金池式融资或将成为填补PPP资本金缺口的重要方式。但也应清楚地看到，尽管相对于央企、国企复杂的审批流程，优质民营企业具备技术实力雄厚、创新能力突出、决策机制灵活、运营效率较高等优势，但受当前PPP项目的合作模式和采购模式的限制、金融支持政策难以落实以及市场竞争加剧等影响，民营企业参与PPP项目仍存在问题。同时，当前PPP项目股权退出路径仍不够清晰，且PPP项目投资回报低、期限长，因此，寻求合作方（运营方、施工方等）的多重增信仍为当前PPP项目财务投资人的主要选择，合作方的资质、信用等显得尤为重要。
（三）PPP项目库管理更加严格，可投资项目减少
2.加强资本金审核，不得使用债务性资金
（四）社会资本方参与格局发生变化
央企在基础设施建设领域长期的技术与经验积累、雄厚的资本实力以及与国有金融机构之间天然的信任关系，使其在PPP推广初期占据了社会资本结构中大部分比例。192号文规范央企参与PPP项目，核心是对央企参与PPP项目明确上限、总量管控；23号文更从融资端入手，全面对国有企业从事PPP项目加强管控，未来央企、国企将以更加审慎的态度参与PPP项目，PPP基金合作伙伴结构将发生变化。虽然国家陆续出台政策鼓励民营资本参与PPP项目，但民营企业参与度并无明显上升趋势。主要原因为：一是当前PPP项目的合作模式和采购方式强调投资、建设、运营全生命周期服务能力的整合和投资能力考察先行，使得整体资信能力偏弱的民营企业缺乏竞争力，特别是在一些传统的基础设施领域，民营企业面临的“玻璃门”“弹簧门”现象并没有完全打破；二是目前对民营企业参与PPP项目的金融支持政策并没有改善民营企业整体的融资条件，民营企业尤其是非上市民营企业在没有外部增信的条件下很难得到金融机构融资支持，民营企业中标的项目，在项目实施过程中普遍暴露出融资渠道窄、成本高、抗风险能力差等问题；三是风险的不合理转嫁也一定程度上影响了民营社会资本的参与信心，尤其是在一些以可用性维护为主的项目上，社会资本对项目合理使用程度缺乏足够的监管权利和保障，却承担了可能因为过度使用或不当使用导致的维护成本和绩效考核指标，成为影响社会资本和金融机构信心的一个重要原因。
四、 PPP基金业务开展的建议
目前，PPP模式仍是政府弥补公共服务供给不足、激发社会资本活力、补足基础设施短板的重要方式。PPP基金作为推广运用PPP模式、提供融资服务、拓宽融资渠道的重要手段，在促进PPP项目落地中起到了重要作用。充分发挥PPP基金的作用，引导PPP项目回归本源，真正为经济社会发展贡献力量，需要基金运作方和政府的合力支持。
（一）基金管理机构：“有所为，有所不为”
基金管理机构应深刻认识目前经济发展中呈现的速度变化、结构优化、动力转换等新特点，充分把握好质量与规模的关系，“有所为、有所不为”。“有所为”要体现在提升发展质量上，进一步强化风险管理，在核心优势上做精，在资源整合上做实，在产品创新上做准。“有所不为”要体现在发展战略上，摒弃不合规的募资方式及投资项目，适时退出经济效益不突出、社会效益不明显的领域，明确自身发展战略和市场定位。
1.优化PPP基金投资方式
坚守合规底线。在当前监管形势下，PPP基金管理公司应坚持底线思维，将法律法规以及政策文件要求融入到内部评审标准之中，确保项目合法合规。可通过积极与政府方、金融机构协商谈判，尽量争取运用SPV公司的资产或收益权等提供增信担保，以排除股东方的担保责任。
场地共发现溶洞钻孔39个，见钻孔遇洞率25.6%，线溶率7.38%。本场地属强岩溶发育区域，该地段按现有高程平场后中风化完整基岩至溶洞顶板埋深0～16.2 m，雨季存在塌陷可能，地基稳定性一般，部分岩溶地基需做处理。
转变投资思路。在监管政策影响下，PPP项目“明股实债”“小股大债”的投资模式难以为继，对于PPP基金来说，势必要转变投资思路，调整投资方式，逐渐向真股权、真债权的方向转变。这就对PPP基金专业能力提出了更高的要求，一方面，PPP基金可以通过前置投资介入时点，如与社会资本组建联合体参与项目投标，全流程介入，从源头把控项目风险；另一方面，PPP基金要加强人才队伍建设，着力提升专业管理能力。
2.丰富PPP基金资金来源
随着一系列政策出台，银行理财等金融机构资金参与PPP项目资本金投资的难度增加，中国PPP基金、省政府引导基金将成为PPP项目资本金最稀缺的财务性资金来源。在加强与中国PPP基金合作、争取省政府引导基金出资的同时，PPP基金要在市场上积极寻找新的合作者。目前，市场上可以探讨合作的合格投资者主要有社会资本自有资金、国企主导的产业基金、上市公司主导的产业基金、政府投资基金等。同时，金融机构发行的部分私募资管产品仍然满足要求，如保险公司发行的股权计划，券商发行的集合资产管理计划（小集合）、定向资产管理计划，基金子公司发行的单一专项资管计划及特定专项资管计划以及信托公司发行的单一信托计划及集合信托计划等。
3.加大PPP项目收集储备
于是，便有了大家所看到的王惠和李金枝的同台演出，同场次、同时空的交流、对话、对唱的携手表演，便有了舞美以车台的前后左右运动对“推拉摇移”的镜头运动的效果转换，便有了舞台使用卷帘纱幕的上下运动产生的时空厚度和深度，实现了电影“蒙太奇”在戏曲舞台上表现“三维空间”和“心理第四维”时空的艺术探索等等。
由于PPP项目回报期限长、基础设施及公共服务等属性决定了项目投资回报率不高、真股权投资后期股权退出通道不畅，使得签约项目中很多附加了“明股实债”的条款。包括50号文、92号文、192号文、23号文和54号文在内的文件都禁止了“明股实债”类的PPP项目，具体形式包括严禁政府给予社会资本最低收益保障、补偿资本金损失、约定一定期限后回购股权，严禁央企通过引入“明股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险，严禁国有金融企业向“明股实债”类项目提供融资等。
坚持合规标准。严格审查PPP项目入库资料的真实性和完备性，多方面客观评估项目所在地的真实财政承受能力，将财政状况好、有运营收入保障的PPP项目作为被投标的，规划并储备一批运营前景好、社会贡献大、社会资本方实力雄厚、具有稳定现金流的PPP项目，向质量要效益。
这里要突出海鸟无畏，展翅滑翔（动），而作者却首先描写天地都是静的——“月朗星稀，风平浪静”，从而衬托海鸟的动态是那样令人震撼。
瞄准战略领域。PPP基金项目要体现国家和地方政府的战略方向，紧紧围绕中央和地方重大战略部署要求，践行绿色发展理念，加大对生态建设、环境保护项目的投资力度，同时，围绕旅游、文化、健康、养老等重点领域，把改善民生作为工作重点，以推进基本公共服务均等化为己任，积极引导社会资本投资城镇公共设施、道路交通等PPP项目，加快民生工程落地，推动幸福产业发展。
第1种情况Wλ=1，WMAC=1，wp=0，表示修正目标中频率残差和振型相关系数占相同的权重，即式(3)的模型修正问题。第2种情况Wλ=1，WMAC=0.2，wp=0，表示修正目标中频率残差占的权重要大于振型相关系数。
我国现代药学事业起步较晚，20世纪80年代初期，药学事业取得长足进步，各大知名药企也相继建立或扩充了其研发部门。进入21世纪，我国药学事业愈加蓬勃发展，各大药企对人才要求不断提升。若沿用传统的教学模式，培养的人才难以顺应时代的要求。因此，高校需要进行教育体制的改革，才能培养符合现代药品行业要求的药学人才。
4.审慎选择战略合作伙伴
作为慢性宫颈炎临床常见表现,宫颈息肉发病归结于慢性炎症刺激下,致使子宫颈管粘膜组织有增生情况,对患者生活质量与身心健康带来极大威胁。临床治疗中,有较多方法如药物保守治疗、手术治疗方法等。本次研究将对宫颈息肉患者临床治疗中CO2激光治疗方法应用下取得的效果进行分析。
前期，山东省PPP基金主要募资来源包括中国PPP基金、政府引导基金、银行表外资金和社会资本方资金，基金管理机构通过积极与银行、证券等各类金融机构、大型国企央企、优质民企等建立长期合作机制，整合各方优质资源，积极为PPP项目落地提供融资支持。随着严禁债务性资金充当资本金、按照“穿透原则”加强资本金审查、消除多层嵌套和通道等措施的出台，原有通过设立专项基金引进银行理财资金的业务模式难以为继，PPP基金管理公司募资来源减少，大大限制了PPP项目资本金投资。同时，银行等金融机构过度解读政策内容，对项目贷款业务也持观望、审慎态度，合规PPP项目配套贷款审批难度加大，融资成本上升，项目难落地。金融监管趋严导致资金流动性减少，融资成本上升，而 PPP项目的回报率并没有同步上升。目前，新签约PPP项目的回报率在6.5%左右，收益和实际的融资成本出现倒挂，相关资金在投入方式、投资期限及退出机制等方面与PPP项目也不相匹配，PPP基金对银行以外的其他投资资金缺乏吸引力，规模难以扩大。
未来，PPP基金应在巩固与央企、国企合作关系的基础上，拓展与优质民营企业的合作，充分利用央企、国企优厚的资金、经验、政策、信用优势及优质民企的技术、效率、创新优势，推动PPP项目更好实施。同时，采取更加审慎的态度选择战略合作伙伴，着重审查合作方的资金实力、专业技术、项目落地率、运营能力、融资实力及信用背景，切忌选择因盲目投资扩张、信用水平较低、融资能力较弱而导致投资项目总量虚增、资金链单一、项目实际落地率低、运营能力较弱的企业作为战略合作伙伴。
5.丰富PPP基金退出渠道
鉴于监管政策禁止对PPP基金的股权进行回购，未来应加速推进PPP 项目其他退出方式的应用。PPP项目具有现金流稳定、回报周期长的特点，这与资产证券化基础资产的特点十分吻合。政府付费类项目能够形成稳定的现金流，尤其是可用性付费部分，堪称是PPP资产证券化中最具操作性的基础资产。而使用者付费项目中，基础资产往往是SPV公司在特许经营权范围内的收益收费权。通过资产证券化，发起人可以实现基础资产变现、降低融资成本、优化财务状况、剥离不良资产等功能。
（二）政府：优化PPP政策环境
1.完善PPP政策体系
当前，我国尚未出台PPP专项法律，PPP政策体系主要由国务院及各部委制订的规范性文件构成，在实际执行中，流程略显复杂且面临政策随时调整的风险，亟需推进过程的规范性与透明化等制度建设。一是应进一步推动PPP立法进程。规范和捋清政策文件中存在的冲突或抵触，制订规范的操作指南，使交易过程透明化；避免相关方选择性适用、随意裁量；稳定投资预期，增强社会资本方信心和市场融资效率。二是应在法律层面支持优质PPP项目发展。在严格监管的同时，出台政策法规支持运作规范、回报合理、风险可控、社会效益显著的优质PPP项目，强化相关各方参与PPP项目的决心，进而实现政府与社会资本合作的可持续性良性发展。
2.完善PPP管理体系
PPP项目一般投资规模较大，建设运营周期较长，因此科学决策十分重要。在项目选择上，要优先挑选群众需求强烈和制约发展的“短板”项目，优先选择投资规模较大、长期合同关系清楚、技术发展成熟，并且有“稳定收入来源”为基础的优质、典型项目。在项目定价上，根据市场经济运行规律，优化PPP价格动态调整模型，充分考虑服务需求量、通货膨胀率、项目当地收入水平、融资成本等因素，建立能够有效维护供求关系平衡的科学价格调整机制。在绩效评价上，完善PPP绩效评价指标体系，建议建立第三方绩效评价工作机制，加强对绩效考核评价行为的指导，规范绩效考核的标准、方法和流程，合理界定可用性付费和运营维护绩效付费考核边界，推动绩效评价机制建设，有效实现社会资本合理盈利与经济社会发展整体效益的动态平衡。
3.优化PPP融资环境
49. The Madhyamakamañjari etc., more than twenty exoteric and esoteric sūtra(s)and śāstra(s) are collected in one volume, in total, there are 196 folios. The note on the wrapping cloth reads: “No. 014, 186 folios.” To report separately:
建议出台相关政策，在“强监管、控风险”的同时，完善当前PPP项目融资体系，建立稳健的PPP项目融资环境，鼓励金融机构对合规的PPP项目予以信贷支持。一是鼓励PPP领域金融创新。鼓励银行、证券和保险业金融机构、专业投资机构以及融资性担保机构开发金融新产品，拓宽融资新渠道，降低PPP项目尤其是民营资本为社会资本主体的PPP项目融资成本。二是完善项目自我融资机制。合理分配地方政府、社会资本、金融机构、SPV公司等相关方的权利义务，强化SPV公司的法人独立性和财务可持续性，真正实现以项目未来收益和资产作为偿还贷款资金来源和安全保障的项目融资。三是完善金融投资环境。建立健全金融机构参与PPP项目的利益保障机制和退出保障机制，弥补PPP融资支持空白，保障金融机构参与PPP项目的合法权益。
4.加大PPP基金支持力度
建议进一步完善对PPP基金的激励机制，将基金投资是否真正有利于当地经济社会发展纳入业绩评价体系，PPP基金投资项目落地的，主管部门应给予基金一定奖励，以支持基金的可持续发展，进一步增进民生福祉，加快基础设施公共服务建设，推动山东经济文化强省建设迈上新台阶。根据当前经济背景、金融环境、政策导向及项目实际情况，适时调整引导基金关于出资比例、出资金额、出资时限等政策内容，增强可操作性，以加快投资效率，充分发挥基金的引导作用。
严格项目能评、环评审查，从源头控制能耗、污染，杜绝高耗能、高污染项目落地。集中力量对“散乱污”企业全面进行综合治理工作，共整治“散乱污”企业4121家，关停2294家。
参考文献：
李学春、陈华、王文胜等：《政府和社会资本合作PPP知识问答》，经济科学出版社2016年版。
魏迪、王慧：《PPP业务法律风险及防控探析》，《建筑》2017年第22期。
黄华珍：《最严新政如何影响PPP项目资本金融资》，《新理财（政府理财）》2017年第12期。
刘光义：《当前PPP业务政策变化、市场形势分析和对策研究》，《公共管理》2018年第2期。
Research on the PPP Funds Development and Policy Response—Taking Shandong Province as an Example
Li Chen，Yu Guo，Wang Weijia
Abstract： PPP (Public-Private Partnership) is a new model to provide public goods. In recent years, with the increasing demand for PPP, some provinces (like Shandong, Shanxi, Henan, Jiangsu, Sichuan and Xinjiang) have established lots of PPP funds with different scales. These funds have played active roles in broadening the financing channels, reducing the risks of all parties and increasing the engagement of social capital in PPP projects. However, since the first half of 2017, the Ministry of Finance and other ministries have intensively issued a series of policy documents on strict control of local governments debt financing,strict management of the PPP projects library and regulation of PPP financing. Such documents have poured cold water on once-hot PPP market and brought about material effects to the development of PPP funds.Based on the development of PPP projects and PPP funds in Shandong, this paper systematically combs the relevant policy documents of PPP since 2017, and analyzes the impact on PPP funds. Then, we try to explore the countermeasures and put forward some suggestions for promoting the development of the PPP funds.
Keywords： PPP Project；PPP Fund；Regulation Policy
作者李晨，山东省财金政企合作基金管理有限公司董事长，高级会计师（济南250002）；于果，山东省财金政企合作基金管理有限公司（济南 250002）；王纬佳，山东省财金政企合作基金管理有限公司（济南 250002）。
（责任编辑：商琪）
标签：ppp项目论文; PPP基金论文; 监管政策论文; 山东省财金政企合作基金管理有限公司论文;