退“公”进“私”：政府渗透商会的一个分析，本文主要内容关键词为：商会论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
从乡镇集体企业产权结构变革的过程本身来看，其基本特征是乡镇政府退出对企业资产的控制，使原来的集体企业转变成私有企业。作为这一过程的结果，是地方政府中主管乡镇集体企业的机构的衰落。在一些乡镇，这类机构人员规模在改制基本完成后遂被缩减，直至机构被取消。
然而另一个值得注意的现象是，在伴随乡镇集体企业改制而出现私有企业蓬勃发展的局面下，政府又在积极推动企业主们组织商会，并派员在商会中担任领导，表现出一种积极向私有企业渗透的姿态。
笔者在苏南S镇对乡镇企业产权结构的变革进行连续调查中，正好遇到了上面两个就政府和企业的关系来说似乎相反的进程。
从20世纪80年代到90年代中期，S镇的乡镇集体企业发展得十分兴旺，推动该镇经济迅速发展。1990年，该镇成为全国第一个产值超10亿元的乡镇。从90年代中期以后，S镇所在的W市各乡镇陆续对乡镇集体企业实行改制，S镇也不例外。
关于乡镇企业改制的进程和方向，在2000年的调查中，W市乡镇企业局周副局长做了如下介绍：
由于企业的活力慢慢的就不行了，动力已经不够了，在这个基础上，我们受到浙江地区的影响，结合我们的实际情况，就要进行改革，进行产权制度的改革，要跟政府脱开，要企业成为独立的投资主体，在市场经济中自主发展。我们市里面从97年10月份，大力开展产权制度改革，发展的方向是“民进公退”，将来逐步把企业变为民间的股份，政府逐步脱离企业，政企分开。(20000730-农工部)①
在谈到改制的时候，正如周副局长所说，政府的基调话语是企业“和政府脱开”、政府“脱离企业”。在S镇，原直接掌管乡镇集体企业并主管全镇经济活动的农工商总公司的职能在改制基本完成后逐渐萎缩，人员减少。笔者2004年到该镇调查时，这个机构已经取消了。
另一方面，还在乡镇集体企业改制的过程当中，S镇政府领导就在考虑推动私有企业主的组织——商会的建立问题。在2001年的调查中，据镇党委委员(后升任副书记)钱委员介绍，在1998年，即W市开始大力推进乡镇集体企业改制的第二年，镇党委已经有了推动商会发展的考虑。②此后，便开始有了镇党委和镇政府领导与重要的私人企业主之间的“碰头”会议。钱委员说：
这个事情实际上我们也酝酿了一段时间。筹备阶段主要是走下去，听听大的经营者他们的意见。确实，他们也有这样的意愿，他们的积极性比政府还要高。如果单纯是搞形式，好像政府为了装门面，没有下面的基础，也搞不起来。筹备过程中听取了大量的意见，实际上也有一个圈子，形成了大的知名的企业主定期或不定期的碰头形式，碰头的地点主要在企业里，这种碰头的形式为商会的成立打下了很好的基础。(20010716-钱)
这种“碰头”会议，每月举行若干次，每次参加会议的大约10人，镇党委和政府方面参会人员主要是镇党委书记、副书记兼农工商总公司总经理和党委统战委员。从镇领导方面来说，会议主要是向私人企业主通报镇党委和政府的政策精神以及某些工作意图，了解私人企业发展动态和要求；而企业主方面也反映他们希望解决的问题。这种在改制过程中产生的“碰头”会议，已经表现出政府将私人企业主加以组织化和转换经济调控机制的意向，并成为镇政府推动商会组建的基础。
“碰头”会实行了半年多后，S镇商会于1999年6月18日正式成立。镇商会会长是镇党委张副书记，秘书长是镇党委统战部钱委员。其他副会长、理事都是私人企业主。镇商会成立之后，在镇政府的推动下，先后成立了作为镇商会分会的温州商会③和广东商会。在此之前，1996年，S镇的福建籍企业主们组建了闽南经济促进会(在调查中，人们通常将其称为闽南商会，下文中沿用此称呼)。由于会长离开S镇返回福建，该会的活动一度处于停滞状态。镇政府在推动商会活动的思路下，鼓励该会发挥作用，该会遂于2000年进行换届(第二届)选举(见表1)。
那么，乡镇政府在与企业的关系上表现出来的“退”与“进”这两种看似相反的行为趋向中，有着怎样的内在逻辑？政府渗透下的私人企业商会如何运行？这样的运行从产权的界定与实施角度看具有怎样的含义？这是我们在本文中要讨论的问题。
二、乡镇政府渗透下的商会的组织特征
从对W市的调查中可以看到，企业主的组织得到政府的正式认可有三条路径。
第一，直接在民政部门注册登记。S镇的闽南商会最初就是以闽南经济促进会的名义在W市民政部门登记获得合法地位的。
第二，被工商业联合会(简称工商联)系统认可。从20世纪90年代开始，中国逐渐形成了包括全国工商联，省、市、自治区工商联和县(市)工商联三个层次的体系。W市也建立了市工商联。王副会长介绍说：“市工商联虽然和政府是有所不同的，但属于市属机构，每年由政府财政拨款，主要人员是公务员。因为有市商会，所以各镇的商会组织不用到民政部门登记了。”可见，市工商联为下面的商会组织提供了一种合法性架构。当然，这个架构是松散的，如王副会长所说，市工商联“和下面商会不是领导关系，表面上看是指导关系”(20010724-王)。
第三，获得乡镇政府认可和支持。S镇的除闽南商会之外的其他三个商会就属于这种情况，它们都是在镇政府的认可和支持下建立起来的。
这三条路径并不是各不相关。市工商联的存在，使民政部门对镇商会组织的建立网开一面，但同时也不再承担审批和认可这类组织的责任；而市工商联虽然为镇商会提供了形式合法的架构，但它本身既无审批后者成立的权力，也无领导后者的权力。在这样的结构中，乡镇政府的认可和支持成了乡镇中各商会获得正式身份的必要条件。乡镇政府的这种地位，虽然并不必然引导出渗透进商会的行为，但却提供了渗透产生的可能性。
乡镇政府渗透商会最明显的组织特征是介入领导职务。在S镇商会、温州商会、广东商会中，都明显可见镇政府官员任职的安排。④在S镇商会中，前面已经讲到，会长由镇党委副书记兼农工商总公司总经理(后担任镇长职务)担任，秘书长由镇党委统战委员担任。两人都是不经商会会员大会选举产生的当然理事。在温州商会中，虽然会长、副会长、秘书长都由企业主担任，但是设置了两位名誉会长和一名顾问职务，它们分别由镇党委副书记(即镇商会会长)、镇人大主席团主席和镇党委统战委员(即镇商会秘书长)担任。在广东商会中，也有两位名誉会长，分别由前任镇党委书记和现任镇党委书记担任，镇党委统战委员则担任了顾问。⑤在闽南商会中，政府官员没有直接担任职务，但是商会聘请的一位顾问，在乡镇集体企业改制之前曾是一家乡镇集体企业的总经理，并且因其成功的经营活动和广泛的社会网络关系曾被任命为S镇农工商总公司副总经理。各商会中的主要职务任职者情况见表2。
镇政府对商会的渗透还体现在商会的典章规定中。在S镇商会中，其基本制度的文本体现的是“S镇商会工作制度(讨论稿)”。其中对镇商会做了如下规定：S镇镇商会接受S镇党委、政府、总公司的领导；协助政府和有关部门加强对会员的管理、教育。⑥
温州商会和广东商会都有《章程》，在它们的《章程》中都写明：本会以团体会员形式参加S镇商会，接受S镇商会的业务指导和监督管理。⑦因此，S镇商会的制度安排对这两个外地商会也同样有约束效力。闽南商会的情况特别，它在S镇商会成立之前就以闽南经济促进会的名义建立并在民政部门注册登记，那时制定的章程一直延续下来，没有如温州商会和广东商会那样的规定。
有必要指出，尽管政府的渗透影响着商会的组织特征，但从我们调查了解到的情况来看，并不能把S镇的商会看做是政府一手操控的组织。⑧
三、政府为什么需要商会
(一)企业主关系网络与引进资金
乡镇政府为什么要渗透到商会工作中？在讨论这个问题之前，我们有必要对乡镇政府为什么需要商会组织做一番研究。
在中国当时的制度政策环境以及社会氛围下，乡镇政府官员的政绩、物质收益或社会声誉都和地方经济发展正相关，因此，地方经济发展是乡镇政府的重要行为目标。
在乡镇集体企业是地方经济发展的主导力量的情况下，乡镇政府推动地方经济发展的主要手段是帮助乡镇集体企业寻找信贷、财政(包括减免税)和社会关系资源。但是，在乡镇集体企业逐渐不再是地方经济发展的主导力量，并且和乡镇政府的利益日益疏离的条件下，在宏观经济政策环境发生变化(特别是银行贷款不再接受乡镇政府的信用担保)之时，采用传统手段来推动地方经济发展便不再有效了。乡镇政府若要在地方经济发展中积极作为，必须寻找新的推动手段。
S镇党委钱委员在讲到对这种变化的感受时说：
以前乡镇办企业是集体的，我们发展经济还是通过行政推动的。镇办企业是镇上的，村办企业也是包括在镇上的，包括企业上什么项目，要通过镇上的农工商总公司加以批准，管理环节都与总公司有关。随着体制转换之后，一些事情即使去管也管不好。(20010716-钱)
在W市，伴随乡镇集体企业改制，市政府提出经济工作要以“三Z”为中心，即“集体企业改制，启动民资，引进外资”。钱委员说：
99年市里提出要以“三Z”工作为中心，所以S镇今后的发展重点实际上是两块，一块是启动当地的民间资金，S镇本地民间资金是比较多的，引导劳动者变为投资者，自己又进一步投资；另一块是引进外资，S镇之外的都是外资。(20010716-钱)
当时，乡镇政府面临的一个问题是：在改制完成后，在推动私人企业发展和引进外部资金方面，乡镇政府可以运用的手段是什么？
S镇政府的领导注意到，企业主之间的关系网络对资金的流向起着重要作用，可以通过这种网络来引入资金，用他们的话来说，叫做“以商引商”，而商会是一种有利于建立、强化、扩展企业主之间关系网络的组织形式，因而也自然成为镇政府的关注点。从我们在调查中了解到的情况看，镇领导意识到商会的作用是和以下因素有关的。
第一，该镇商会的活动已经存在。S镇的闽南商会成立于1996年，在镇政府推动商会组建之前已经有3年活动的历史。虽然因为会长离开S镇回福建经营，商会活动的开展受到影响，但商会的现实存在毕竟提供了一种可能促进经济活动开展的组织形式。
第二，一些外地企业主把商会的存在看作是投资环境中的一个因素。广东籍企业主(后为广东商会会长)陈某曾陪同S镇的党委书记和统战委员一起回广东招商引资。在此期间，一个曾经在S镇经商的广东商人向镇党委书记提出了在S镇办一个广东商会，以利于广东籍客商前来投资的建议。党委书记听了这个建议后，认为很有道理，于是回S镇后立即将建立广东商会的事情提上了日程。
第三，当地有着悠久的工商业历史传统，商会组织曾经相当活跃，⑨当地人对此保有历史记忆。钱委员在访谈中讲到他个人情况时说：
我对S镇的历史有兴趣，在这里工作了20年，又是土生土长的当地人，对S镇的过去比较了解。S镇的商会在以前是很普遍的，经济生活通过商会、同业工会等再协调。(20010716-钱)
在组建商会方面，S镇政府首先看中的是它在招商活动中可能发挥的作用。努力推动商会组建的钱委员概括说，现在“政府经济工作主要是两个方面，一是招商，一是服务，其实服务也是为招商服务。如何创造一个良好的环境，包括硬的和软的环境。商会在招商方面做的事情多一些，发挥了比较大的作用，主要通过会员企业的介绍”(20010716-钱)。S镇党委张副书记在总结商会的作用时也谈到其招商作用：“各分会可以帮忙招商，提高知名度”(20010716-张)。
对企业主的访谈也证实商会在引入资金方面的作用。温州商会的潘副会长谈到：
商会在招商引资方面配合政府和党委开展一些工作，希望对当地有所帮助。我本人介绍老乡来过。经常有人过来问问，虽然也算不上完全是介绍。不过没有我在这里，他们是不可能过来投资的。2002年7月中旬，镇领导等去温州、柯桥等地，都是我们陪同过去的。招商是以商引商。到福建的话，是闽南经济促进会去，到广东就是广东商会去了。(20020805-潘)
事实上，每一个外地籍商会的头面人物都曾陪同镇政府官员回原住地去招过商。
(二)政府和企业间沟通的“桥梁”
严格说来，如果良好的商会组织的存在被潜在的投资者看作是良好投资环境的一个条件，那么，商会的运行自动就构成了吸引资金流入的一种机制。在这个意义上，政府虽然需要商会，但并不需要与企业主及商会直接建立合作关系。不过，我们在调查中了解到政府的一些引资活动，如说服外地投资者到本地来投资，向他们介绍本地的情况等，的确需要已经进入本地区的企业主以及商会的合作。在S镇，镇政府利用商会在引资方面发挥作用，既包括了商会的自动运行机制，也包括了企业主和政府合作的机制。
除了招商以外，乡镇政府还有一些事务也需要企业主的合作。
1.完成税收指标
在中国某些乡镇地区，实行着一种“双重税制”(刘世定，[1996]2003：14)：一方面，国家颁布了法定的税种、税率，并要求企业依法纳税；另一方面，上级政府每年又向下级政府下达税收完成的任务，并以此作为考核政绩的指标之一。在现实中，由于在严格实施依法纳税方面还存在诸多难题——如对与税源有关的经济活动的信息搜集很不完备，因此，后一种制度约束事实上成为主导的硬约束。
本来，国家有专门的接受垂直领导的税收机构来完成税收工作，乡镇政府似乎既不必要，也不应当介入税收事务，但由于上级政府下达了税收任务指标，并将完成情况作为考核政绩的内容之一，因而乡镇政府就不能不考虑本地区税收任务的完成状况。征税额是一把双刃剑，它不仅影响着政府税收完成政绩，而且也影响着企业主在当地从事经营活动的积极性，并在较长的时期中影响着政府的经济发展政绩。
S镇商会成员陈某说：“今年(2002年——引者注)个人老板信心不足。今年的税收比去年增加100％。用喷水织机的行业勉强过日子，79％-80％只能保本。这样收税，任务太大。最近听说又要增给W市7个亿。W市今年的税收是21.7亿，去年完成是15亿，去年的指标可能是11亿，这样搞肯定不行……现在S镇企业跑到嘉兴那边去的很多”。(20020809-陈)
所以，在动态的过程中，乡镇政府在其影响力所及的范围内必须在这两个方面做出权衡。追求政绩收益最大化的政府需要寻求适度完成税收额度的路径。在此过程中，往往需要企业的合作。
在私人企业发展以后，S镇领导和有较大影响的企业主之间的联络会议的内容之一，便是通报税收任务并协商企业承担的数额。这一事务不仅在商会建立之前，而且在其建立以后也仍然构成政府和企业主沟通的重要内容。⑩
2.公益事业
乡镇建设中一些具有公共物品性质的公益事业，如道路、桥梁、学校等，既可以由政府财政出资提供，也可以由私人提供。在许多乡镇，不少这类事业都借助了私人财力才得以完成。乡镇政府要做这些事，需要得到私人企业主的支持、合作。比如，S镇的植树绿化工作，就得到商会的捐助和配合。
政府与企业之间不论是在引资、完成税收还是在公益事业方面的合作，都需要信息沟通，需要对对方行为具有可预见性。稳定的组织架构，有利于这些条件的形成和持续。S镇党委副书记、镇商会会长张某特别强调了商会在政府和企业主沟通中的桥梁作用。
商会的主要作用是充当政府和民营企业之间的桥梁。政府有什么意图，可以通过商会传达下去。民营企业有什么要求，也可以通过商会传达上来。原来没有这个组织的时候，我们也没有这个渠道灌输下去。现在政府有什么事情，可以通过商会一点点地灌输下去。有的企业对政府不熟悉，也可以通过商会跟我们联系。(20010716-张)
四、企业主利用商会做什么
如果仅仅是政府希望企业主组建商会，而企业主没有需求，那么商会还是组建和运行不起来的。所以，我们需要考察企业主方面的情况。
企业主利用商会组织做什么？根据调查结果可以概括为六个方面。
(一)企业主间的协作互惠
企业主间的协作互惠并不一定要借助商会来进行。不过，从我们的调查来看，商会的组建和维系，和企业主间的协作互惠有密切关系。一方面，它构成了商会组建的基础；另一方面，商会一旦组建，企业主便利用商会来加强协作互惠。
闽南商会是在没有政府推动的情况下自己组建起来的。组建后的首任会长已经回福建，我们没有见到，而访问了作为当时发起人之一的施副会长。他说，来到这里的一批老乡组会，是为“便利沟通，大家更亲近一些，彼此都有好处”。必要时还可以“大家一起做事”。这种彼此都有好处的组织安排，并非在每一件事上都立即兑现，而是体现在长期中，有时则表现为一种帮助他人的义务。施副会长说：“有的人来的时间短，有人带他们一下，发展比较好。我们来的时间长了，认识的人多些，这样就做起来了”(20010719-施副)。从对施副会长的访谈中可以看到，闽南商会自行组建的基础，就是在闽南籍企业主中已经形成的协作互惠。
企业主之间存在竞争，竞争会产生摩擦和相互的戒备，但是，他们之间沟通的需要仍然存在。闽南商会第二任会长说：
商会使大家凑在一起，沟通信息。会员之间做生意会产生矛盾，在这里可以融汇。和外面也有矛盾，需要调解。大家都是做布生意的，同行也有互补的作用。大家经常在一起，对每个人的素质都有好处。直接好处是很难说的，它是无形的，这是买不来的，这个联系是好几年积累下来的。(20010720-施正)温州商会谢副会长也谈到商会在信息沟通方面的作用。
当时是每个月有一次碰头，碰头谈的是市场信息，国家的新政策等。每个月的小碰头，副会长要参加，半年一碰头，理事都是参加的。商会在某些方面有些用处，发挥得好，作用很大。如果有一定的组织，可以使会员补充一定的知识，了解政策，对生意上应该有好处。举例来说，咱们几个人在一个行业中，谁不知道谁干什么。有个商会，你知道在干什么，业务上可以帮助。(20010719-谢)
广东商会陈会长如是说：“这个组织主要是交流交流市场行情、信息”，“商会成立以来，老乡交流确实多了，许多老乡我原来都不认识”(20010720-陈)。
事实上，商会内部成员间的互惠活动并不限于与经营有关的事务，且商会一旦存在，便将触角伸到日常生活领域，就外地商会而言，尤其如此。例如，闽南商会在其成员的婚庆、治丧活动中扮演着重要角色。
(二)获得与政府沟通的渠道
在商会的组建中，获得和政府沟通的渠道是企业主们的一个重要动机。当然，这和政府在经济活动中仍旧发挥着重要作用有关。
温州商会陆会长向我们说，组织商会的“好处是可以和镇上沟通。比如想投资，通过商会容易和政府沟通。政府也容易了解情况”(20010717-陆)。
S镇商会陈副会长在访谈中不仅肯定了商会在企业主和镇政府沟通之间提供的方便，而且提供了这样的信息，即通过乡镇政府，企业主和税务、工商等职能部门以及银行系统有了更进一步的联系，这种联系有利于企业主和有关机构协调关系，获取支持。他说：
没有商会，和政府沟通比较困难，有商会的时候，沟通起来快，比较方便。开会时职能部门也来人，银行也来人，我们许多地方需要靠银行的支持。像四大银行(11)、信用社、中信。也需要税务、工商、电管等的支持。(20010718-陈)
(三)获得具有象征意义的社会地位
改革开放以来，苏南地区曾是以集体产权为主发展乡镇企业的地区，形成了享有盛名的“苏南模式”。在这个地区，不仅在“民进公退”的企业产权改制之前，而且在改制后的初期，私有企业主的社会地位不高。(12)在一些私有企业主看来，组建商会有利于他们社会地位的提升，也有利于社会形成对他们的信任。
S镇商会盛副会长是一位比较有经济实力的私人企业主。他说：“商会成立以来，把能力很大很强的老板请到一个圈子里来，虽然活动不多，但对客人产生信誉感”(20010718-盛)。
镇商会邵副会长认为，商会给民营企业提供了一个名正言顺的组织。
商会起头是政府牵头，民营企业非常拥护。那么多民企，总要有个名正言顺的组织。几十年没有商会，慢慢会扩大起来，被放到重要的地位。商会是民间组织，是代表他们自己的，民营企业发展到一定的程度，商会必然会出现的。(20010718-邵)
在S镇的几个商会中，广东商会的活动相对最少，不过陈会长认为，有商会存在对外影响更好。他说：“对外说起来，这里有个商会，影响好一些”(20010720-陈)。
(四)融洽与经营所在地的社会关系
有时，企业主们可以通过商会以更引人注目的方式参与地方的某些社会活动和公益事业，借此融洽和当地的关系。
例如，2001年12月，闽南经济促进会捐资10万元给W市扶贫委员会；2001年，温州商会给W市慈善基金捐了10万元；2002年1月春节时期，三个外地业主商会为S镇居民点播了30集电视连续剧，以庆贺佳节；2002年的植树节，温州商会搞了一个温州创业林，等等。
(五)协助解决纠纷
在调查中，我们了解到多起商会会员求助商会解决纠纷的案例。其中，既有经营活动中的纠纷，也有生活中的纠纷；有的纠纷涉及外省客商，有的则发生在本镇。有的商会聘请了律师作法律顾问，为会员(特别是没有能力单独聘法律顾问的企业)解决纠纷提供方便。
例如，闽南商会的一家成员企业OL公司和一家浙江纺织品有限公司之间就产品质量、中止合同等问题发生的纠纷是一起跨省经济纠纷，最后是通过闽南商会的律师介入后才获得解决的。闽南商会的OL公司发现对方提供的纺织品有疵点和短码问题，而当时同等产品的市场价比当初合同定价低约1/4，遂向对方提出不要这批货。浙江公司不同意，双方僵持不下。于是，OL公司求助闽南商会出面。闽南商会办公室主任陪同OL公司老总及律师多次去浙江，最后解决了纠纷。闽南商会办公室孟主任说，涉及纠纷问题，“我主要是做些前期准备工作，还有穿针引线的作用。解决经济纠纷，会长一般不出面的，一般小的(纠纷)，由我来操作就行了”(20020809-孟)。
另一案例发生在闽南商会的一家成员企业和S镇本地的XY公司之间。双方的贸易往来未签书面协议，只是以口头承诺方式进行。贸易中XY欠了这家闽南人的企业一笔货款，虽然XY公司承认欠款事实，但迟迟未付。闽南企业遂希望闽南商会出面催讨。闽南商会了解到XY公司还有其他的债务，于是要求XY公司写下还款书面协议，但遭XY公司拒绝。于是闽南商会诉诸法庭。在开庭之前，S镇法庭给商会打来电话，希望庭前调解，于是达成庭前调解协议。但是面对协议，XY公司仍不履行，闽南商会申请强制执行。闽南商会办公室孟主任说：“闽南经济促进会的作用一是联系律师，二是了解理事单位自身的材料、证据、理由是否充分”(20020809-孟)。
(六)提高贸易谈判地位
在贸易活动中利用商会组织会员联合谈判，以更高的谈判地位获取更大收益的情况，我们在调查中只碰到一例。
从2001年11月开始，S镇的许多家企业计划从日本进口喷气织机。提供喷气织机的是两家日本著名企业。S镇的企业最初是各自谈判，由于多系中小企业，谈判地位不高。这时，S镇有些商会成员企业注意到，S镇的许多企业虽然规模不大，但是数量众多，购买总量很大，与其由各个中小企业去面对强大的谈判对手，不如通过商会组织企业联合谈判，以便取得更低的价格。这一想法获得大多数企业主的支持。于是由镇商会副会长出面，以镇商会的名义组成商人代表谈判组，并在一定程度上获得最初预期的谈判成果。
在S镇，商会仍是企业主的一个松散的组织，但从以上叙述中可以看到，它在商贸经营、社会活动、乃至日常生活上都发挥着一定的作用。(13)
五、政府为什么要渗透到商会中
乡镇政府需要商会，以利于吸引资金进入本地以及与企业主沟通合作，但是需要商会并不意味着要在组织上渗透商会。完全可以设想政府允许商会自主发展，并在吸引资金进入和其他事务上与商会合作获取合作收益的格局。事实上，在S镇，一些政府官员也并不认为政府的渗透是一个理想的状态。镇党委钱委员说：
商会是私营企业的民间组织，照理我们是不参与的，但是目前会长是政府人员担任，是党委副书记，农工商总公司的总经理张涌庆，秘书长就是我。(20010716-钱)
他认为，将来政府官员是要从商会中退出的。目前的“这种安排是过渡性的，将来还是会由企业家来担任”。
然而，当前乡镇政府为什么渗透到商会的组织中？
(一)思维惯性还是理性选择
在和政府官员谈到政府和商会的关系时，常会听到“引导”和“管理”这两个用语。如镇党委张副书记在谈到企业改制前后的变化时说：
过去都是集体企业，都是(农工商)总公司管的，包括他的人、财、物都由政府和(农工商)总公司决定。政府和企业联系比较多，管理比较多。对乡镇企业，有一整套的管理模式。现在是民营企业发展起来了，政府如何进行管理和引导，我们感到，原来的上下级管理的模式不适应了。(20010716-张)
镇党委钱委员在谈到商会组建时说：
当时一方面是改制的完成，另一方面是民营经济的蓬勃发展。在这样一个基础上，从政府管理经济、指导经济，与企业家的沟通，如何提高企业家素质，相互之间如何调整的角度来说，需要这样一个组织，于是商会应运而生。(20010716-钱)
在2002年调查期间，恰好碰到附近的M镇举行商会成立大会，S镇商会的几个负责人被邀请参加，我们也顺便做了一次参与观察。在会上，M镇党委书记讲到，企业改制以后，要形成“政府领导商会，商会管理企业”的模式。
从这些谈话中我们得到的印象是，尽管企业产权制度发生了变化，但是对企业进行“管理和引导”似乎始终是政府的既定理念。
我们不排除以往管理模式的内化对乡镇政府领导思维方式的影响，不排除其思考方式中具有惯习的作用存在，但我们同时也了解到，乡镇政府领导对于政府参与还是不参与到商会组织中去是有过考虑的。因此，我们更倾向于将诸如“管理”、“引导”这样的话语和理念看作是一种选择的结果。这是乡镇政府领导在面对情况出现新变化时所做的一种选择。对他们来说，可以看清楚的是，组建商会比不组建商会要更好。然而在完全不参与和部分渗透两者之间作何权衡呢？由于商会是新生事物，且又可能成长为一股强大力量的组织，因此在完全不参与的情况下究竟会出现怎样的后果，乡镇政府面临着较高的不确定性。而有限度地参与和渗透，则风险较小。所以，对乡镇政府来说，推动商会组建并有限度地渗透进去，是一个或许不是最好，但也并不差的选择。
(二)“搭便车”导致的组织供给不足与精英替代
钱委员对乡镇政府的参与渗透提供了一个积极的解释：
为什么这样？考虑到商会是新生事物，刚成立。如果由下面的企业家来担任的话，运转不一定容易。这种安排是过渡性的，将来还是会由企业家来担任。另一个考虑是，私人企业刚刚起步，老板很多，但是真正能出头，能挑重担的有影响的还没有出现。
当然我们的参与也有好处。我们认为，如果我们不参与的话，那么现阶段的商会可能就是名存实亡。当然也可能是我们多余的担心，但事实就是这样。民营企业刚刚起步，也许企业在管理上可能有所专长，但是其社会组织能力可能比较差。(20010716-钱)
在上述解释中，我们可以分析出两层含义。第一层含义：由于在企业主中存在搭便车逻辑，因而导致商会组织供给不足；第二层含义：由于企业主中社会精英短缺，因而暂时由政府实施替代。
我们可以借助博弈论模型来对这一解释做更精确的讨论。
1.搭便车导致商会组织供给不足
虽然企业主人人出力能够使商会这种对大家都有好处的公共物品产生，但是，由于搭便车行为的存在，致使均衡策略组合是：不出力，不出力。商会组织不能提供出来。
2.政府实施精英替代
在一定的条件下，某些人采用搭便车策略并不会影响作为公共物品的提供。如果某个人(或某些人)从某件公共物品中获得的收益如此之大，以至于宁愿单独承担公共物品提供的全部成本，那么，公共物品可以通过他们的努力提供出来，同时其他人可以搭他的便车，不付成本而享受公共物品的利益。
在这样的条件下，博弈格局和上面的模型不同。新的博弈可以用社会精英与公共物品提供的模型来说明(见矩阵2)。
在这个博弈中，存在两类博弈参与者：社会精英和非精英。面对精英的“出力”和“等待”策略，非精英的最优策略是“等待”。而面对非精英的“等待”(即搭便车)策略，精英的最优策略不是“等待”，而是“出力”，因为尽管向非精英提供了“免费午餐”，但其净收益仍比等待高。这样，均衡策略组合是：社会精英出力，非精英等待。
根据S镇政府官员提供的解释，企业主的“社会组织能力可能比较差”，如果政府不参与，商会就可能“名存实亡”。也就是说，企业主中缺乏社会精英，如果不由政府来扮演社会精英的角色，作为企业主之间的公共物品的商会就无法提供出来。他们之间的博弈，就仍然会遵照“搭便车”的逻辑进行。
这个解释在逻辑上成立，但逻辑模型是否能很好地解释现实，这有赖于模型中的基本假设和现实是否相符。这里的假设是，在组建商会和商会功能的发挥上，政府精英的收益函数和潜在的企业主精英的收益函数是一致的。正是这种一致性，使得他们之间可以进行顺利的替代：当企业主精英缺乏的时候，可以由政府精英来替代；当有了企业主精英的时候，政府精英便不必参与商会组织，或者退出商会组织。这个假设的现实性如何？
如果这个假设成立，那么我们应当可以观察到这样的现象：只要在企业主中具有有能力把商会组织起来的精英人物，政府精英就会退出商会组织。然而我们在调查中观察到的情况是：有能力组织和领导商会活动的企业主精英是存在的，但是政府精英并未退出；当我们向乡镇政府的主要领导人问及如果出现有高度威信和能力的企业主精英，情况将如何时，他们甚至表示，这未必是好事。由此看来，上述假设和现实是有距离的。我们有必要对乡镇政府行为做进一步讨论。
(三)政治与经济：二元目标
上面关于乡镇政府对商会的需要等问题的讨论，是在乡镇政府把经济发展作为其目标的前提下进行的。这个前提是现实的，但并不完全。在中国当前的制度框架和迅速社会变迁的社会条件下，乡镇政府除了经济发展目标外，还有另一个基本目标，即保持地方的政治和社会稳定。其内容不仅包括社会秩序、安全等方面，而且包括是否存在挑战共产党的领导地位的政治事件、政治性组织等。这一目标的实现状况，同样影响着上级政府对乡镇政府领导的政绩评价。乡镇政府是在上述的经济和政治二元目标下行动的。或者说，在乡镇政府官员的收益函数中，经济发展和地方政治状况是两个基本变量。
正是在二元目标下，乡镇政府在商会问题上产生了这样的行为特征：一方面，积极推动商会的发展，尽量使其在地方经济发展中发挥作用；另一方面，避免它发展成为政府无法控制的、独立的力量。乡镇政府对商会的组织渗透，正是在这样的背景下的一种组织方案。
六、企业主何以能够接受政府渗透
我们已经讨论了乡镇政府为什么要渗透商会这个问题，进一步的问题是：乡镇政府为什么能够渗入商会？
一个回答是：作为乡镇社会中最有权力的乡镇政府，有力量渗透进商会这样的组织。但这一回答是肤浅的。如果政府渗入而企业主退出，或导致商会休克，那么这种渗入是失败的，无意义的。这和乡镇政府利用商会来发展地方经济的目标相悖。
因此，乡镇政府为什么能够渗入商会这个问题的另一面是：为什么企业主能够接受政府的渗透？可以讨论两种情况：
首先，政府渗入后，企业主在商会中的收益下降，但仍大于退出成本，这时，企业主会继续保留商会。这种情况类似垄断模型中的搭配销售：政府垄断商会组建权，你要组建，就必须同时接受我的渗透。
其次，政府渗入后，给企业主带来收益增量。这主要是指有政府渗透的商会组织使参加商会的企业主的社会地位得到提升。企业主地位提升可以带来两种收益：直接收益是社会声望，间接收益是更多的发展机会。
在S镇，我们调查了商会的重要成员，包括会长和副会长、理事等。他们是和政府渗入行为利益最相关的人。从调查得到的情况看，许多企业主的感觉是，有政府参与的商会使他们的社会地位得到提升。我们认为，这种感受在改制刚刚完成，私人企业主的地位刚刚得到肯定的条件下，是可信的。
私人企业主地位提升的外显表现，是他们中的一些人物被吸收到政治组织中。在调查中我们了解到，三个由外来企业业主组建的商会的会长及闽南商会的一位副会长、S镇商会的一位企业主副会长以及一位理事都是W市政协委员。施理事在谈到S镇参加市政协的企业主人数时说：“S镇政协委员人数在W市绝对是遥遥领先的”(20010720-施)。S镇商会的盛副会长叙述了镇政府领导对吸纳有影响力的企业主进入市政协的积极推动，他说，他自己是“钱委员硬推我进去的，钱委员说，多一个政协委员无所谓，重要的是激励他们工作”(20010718-盛)。
通过把商会中的核心企业主纳入共产党领导下的政治协商组织，是对他们的一种再组织化。同时，也给他们社会能量的释放提供了一条可控渠道。当然，这样的企业家(这里并不是按照熊彼特的含义来使用“企业家”这个词的)也就具有政治企业家的色彩了。
七、讨论：私有财产的社会运用与控制
上面我们分析了政府渗透型商会在乡镇的一个案例，考察了商会的组织特征以及政府何以需要商会、何以要渗透商会，企业主何以需要商会、何以接受政府渗透等问题。这种类型的商会之所以使我们感兴趣，其原因在于它产生于政府退出对公有企业的控制之际，却又显露出政府控制私有企业的意向。那么，从产权分析的角度看，这种类型的商会以及政府和企业间的关系，能够给出怎样的理论启示？
笔者在分析现实运行中的产权现象时曾提出一个描述框架，即从资源占有的排他性方位、占有方式选择范围以及占有时限这三个维度来把握。(刘世定，[1996]2003)运用这个框架来观察我们的案例，可以确认的一个状态是，即使是法律上被确认为私有的财产，在它们被法律上的所有者试图用于企业之外的社会组织组建时，是受到限制的。也就是说，它们不能被自由用于组建社会组织。另一个可以确认的状态是，当法律上的所有者把财产用于组建诸如商会组织这个领域时，他们对资源的占有就增加了一个非排他性的主体——政府。换个角度看，政府也就成为这种占有方式中的一个占有者。
我们看到，企业主作为法律上的财产所有者，用他们的资产换取政府控制下的社会地位是被允许的，但是用他们的资产换取非政府控制的社会组织的地位却是受限制的。这里需要一种比通常的产权分析更加延展的产权的政治和社会分析。
何以会形成这样的占有结构？这涉及对产权的社会认可和社会界定的分析。在这里，法律上的界定仅仅是影响产权的社会认可和社会界定的一种力量、一种机制。事实上，还有一系列其他的政治、社会力量在发挥作用。人们通常理解的狭义的产权制度是和其他方面的制度，特别是国家政治制度密切相连的。S镇的商会案例，可以使我们看到这种关联的某些侧面。
注释：
①引自W市访谈资料。20000730表示访谈日期，农工部表示访谈对象，下同。
②1993年11月召开的中国共产党第十四届三中全会，把发挥商会等市场中介组织的作用，规范其行为写进了决议。这标志着中国共产党和政府对商会组织的重视达到了一个新的高度。此后政府和商会的关系也进一步受到重视。不过，从上世纪90年代中后期的文献来看，对于乡镇商会的发展以及乡镇政府与商会的关系却甚少关注。比如，在基于国家经贸委经济法规司的调查、由陈清泰主编(1995)的《商会发展与制度规范》中，对中国商会的发展设想是分为三个层次：即县、市商会；省、自治区、直辖市商业联合会；全国总商会。
③据郁建兴等(2004：236；2006：183)对温州商会的考察，自改革开放以来，第一个外地温州商会是1995年8月28日在昆明市建立的。
④在镇党委分工中，对商会方面的工作由统战委员具体负责。镇党委副书记出任会长，是因为他分管全镇经济工作之故。事实上，他在很大程度上是一个象征，并不参与商会日常事务。镇党委书记作为全镇的最高领导，一般是不直接介入商会事务的。现任镇党委书记之所以担任了广东商会的名誉会长，是因为广东商会是在他的提议下成立的。他曾和统战委员及后来的广东商会会长等人一起到广东招商引资，当时广东方面一位曾在S镇做过生意的人提出，是否可以在S镇成立广东商会，镇党委书记认为这个建议有道理，并做了积极回应。回镇后，广东商会的组建工作便在他的提议下提上日程。
⑤该顾问当年掌管的乡镇集体企业，事实上镇政府仅仅提供了一个牌子，并没有投入资金。在乡镇集体企业改制中，该企业率先改为私人企业。
⑥引自《S镇商会工作制度(讨论稿)》第一节中第二条，第二节中第二条。
⑦参见W市S镇商会温州分会章程，第一章总则第三条。
⑧关于政府和商会的关系，陈剩勇等(2004：292-293)在对浙江温州民间商会的调查中发现体制外生成的商会，如服装商会，其发展事实上“离不开政府部门的作为或不作为”，在发展过程中“为了能够便于与政府沟通，提高商会的社会地位和声望，还邀请政府官员或社会名流担任名誉领导职位，以增加商会的行政合法性。”同时，他们还指出，“这绝非意味着商会是依附于政府之上的，成了他们的附庸”。浦文昌(2003：11)在说明其主持的对无锡、广州、深圳、汕头、杭州、温州、湖州等地工商联(商会)及基层商会组织的调查时指出，“除极少数纯民办的行业商会、乡镇商会之外，各地的工商联(商会)组织，都还没有从根本上改变其政府机构附属物的地位”。
⑨关于W市所在苏州地区的商会的丰富历史资料，可参见《苏州商会档案丛编》(章开沅等，1991)。
⑩包税不是当代中国政府的发明，近代无锡商会便已有“包税摊捐”的职能。“国家正税和地方杂捐都采取包和摊的办法，商会总包，同业公会分包，再由会员分摊，集中上缴”(“商会与地方经济发展和民主政治建设”课题组，2003：22)。必须指出的是，在我们调查的地区，商会并不具有总包税的职能。S镇经济服务中心的沈副主任说：在征税方面“税务局不通过商会”(20040723-沈)。
(11)这里所说的“四大银行”是指四家国有商业银行，即中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行以及中国银行。
(12)在乡镇集体企业改为私有企业的“企业改制”过程中，一些原集体企业经营者的顾虑之一，就是从此将混迹于私人老板和个体户当中，担心社会地位会有所下降。
(13)有的经济学者从降低交易费用的角度来理解商会的存在和活动。杨颖琳(2004)的论文“不明何为而有为的商会组织”对于这种理解的局限进行了讨论。