税制改革的收入影响与经济效应分析：美国的做法与启示，本文主要内容关键词为：税制论文,美国论文,启示论文,效应论文,做法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、JCT分析工作的基本情况
(一)JCT的基本职责和人员配备
自1996年始，JCT即开始研究建立模型、分析税制改革提案对于宏观经济的影响。2003年1月7日，国会通过House Rule XIII(3)(h)(2)这一法案，明确要求JCT针对每一项税制改革提案进行“宏观经济影响分析”(Macroeconomic Impact Analysis)，并将分析结果包含在众议院赋税委员会(Committee on Ways and Means)提交给国会的税收法典修正案中。
JCT的另一项职责是研究税法提案的收入影响。根据1974年国会预算法修正案规定，由JCT提供的针对某项税制改革提案进行的收入影响估算结果确定为官方的估算结果，纳入国会考虑的税收立法提案应当包括此类收入影响估算结果。
随着职责的不断强化，JCT也不断加强人力资源配备。在上个世纪70年代中期，JCT仅有5名经济学家来负责为所有的税收立法提案进行收入影响估算。到2001-2002财年，其已雇用20名具有博士学位的专业人士，包括15名经济学家、3名计算机专家和2名统计专家。截至2012年，JCT的职员已达到64名。
(二)JCT的工作运行机制
1.JCT和国会预算办公室之间的协作机制。国会预算办公室(Congressional Budget Office,简称CBO)每年都要对未来十年“联邦收入基准线”进行预测工作；这一基准线是在假定税法不变的情况下对未来十年联邦税收收入的分年估计值。在CBO每年预测收入基准线时需要应用相关的宏观经济指标，因此CBO会在每个公历年度的年初，依次对下一个十年的宏观经济状况进行预测，并于当年的8月份更新。JCT对国会议员的每一个税制改革提案进行收入影响的估算时，都以CBO的“收入基准线”为基准。所以，JCT一般都会把CBO有关宏观经济指标的预测(包括总产出、投资、通货膨胀、利率、公司利润及工资增长率等)作为参考的基准。不过，为了估算国会议员某些提案的收入效应，CBO提供的基准指标往往不能满足具体的要求(比如只有总体设备投资的基准值，而没有交通设备投资的基准值)，JCT为此开发了大量的具体模型，得出自己的基准值。
2.JCT和国内收入局之间的协作机制。国内收入局(Internal Revenue Service,简称IRS)向JCT提供估算分析工作所需的纳税人申报数据，这些数据也是JCT各项研究分析工作的主体部分。JCT在研究与估算过程中，还必须考虑纳税遵从、税务管理以及强制执行成本等等因素，因为这些因素不仅会影响到税收收入估算值的数量，而且会影响到税收收入的实现时间，特别是当一些国会议员的提案与上述这些因素关联较大时,JCT就必须就此向IRS的专家请教。IRS会依据其有关税收遵从的研究成果，向JCT提供有关纳税检查、强制执行、复议与诉讼等行为的参考信息。在另外一些领域如避税等，JCT将与财政部和IRS的专家进行会晤以得到专业性的建议。
3.JCT分析工作的制衡机制。在JCT内部，分析人员以工作小组的方式开展工作，这个小组包括律师、会计师和经济学家，不同的人员针对不同的主题负责；在内部建立一个规范的评审程序，对估算结果进行检查。为加强过程监控，JCT还应用电算化的文档管理系统，跟踪议员的分析需求，监控分析过程和检查过程以及议员反馈意见的最终处理过程。
面向外部，JCT发表一系列的文件，对用于收入影响估算模型进行解释，并且征询外部专家的建议。JCT的专家也经常参加一些由美国经济学会(The American Economic Association)、美国税收学会(The National Tax Association)以及美国经济研究局(The National Bureau of Economic Research)主办的学术会议，就其估算、分析的方法与模型展开学术讨论。
4.JCT对国会议员提案分析需求的响应机制。任何一位国会议员都可以向JCT提出税法提案的估算和分析需求；或者在起草提案的过程中征求其帮助。JCT分析的结果只向提出要求的国会议员提供，除非该议员决定将其公开，否则JCT将一直保密。保密的要求反映了JCT的跨党派角色的性质。一旦估算的结果已经被纳入公开报告的法律提案当中，JCT就会将估算结果发布在自己的网站上；或当某一估算结果广泛涉及国会议员们的切身利益(比如税法提案将面向全体众议员或参议员投票)时，JCT也会公布相应的估算结果。
二、JCT使用的常规估算模型
JCT开发了几个微观模拟模型来估算税法变化对于税收收入的影响，包括：个人税收模型、公司税收模型、遗产和赠与税收模型等。一些模型要采用大规模的微观数据，一些模型则规模较小、采用电子表格即可处理。模型规模的大小及复杂程度的高低取决于可用数据的种类与大小、税法提案所涉问题的复杂程度等因素。
(一)个人税收模型
个人税收模型(The Individual Tax Model)是JCT使用的最大的模型。它是一个微观模拟模型，要对提交给IRS的个人纳税申报表进行分层抽样，以此为基础进行构建。目前版本的个人税收模型是以IRS的收入统计部门(SOI)编制的2007年个人及个人独资企业数据文档为基础的。模型分层抽样的样本包括大约33.6万份个人纳税申报表，通过加权可以代表提交给IRS的总计1.54亿份个人纳税申报表。
在模拟的过程中，它将现行税法规定和一些参数适用于样本中的每一个申报表，再造出该申报表在某一给定年份的联邦个人所得税应纳税额。模型会计算出通常的个人所得税应纳税额，在必要的情况下也计算出可替代最低税(Alternative Minimum Tax)应纳税额；另外，它还依据联邦保险缴款法(FICA)和自我雇用缴款法(SECA)计算出相应的应纳税额。模型通常假定：纳税人会就申报扣除项目、申报税收抵免等问题进行最优选择。当一项税法修订案提出之后，研究人员根据提案中税法规则与参数的变化情况，重新计算出模型样本中每一个申报表相应的应纳税额。如此，就可以估算出该项税法修订案可能产生的应纳税额的变化。
(二)公司税收模型
公司税收模型(The Corporate Tax Model)是针对所有公司的应税收入、应纳税额、税收抵免以及可替代最低税而建立的一个微观模拟模型。它所用的数据来自于IRS的SOI部门的公司文档，包括面向所有类型公司的所得税申报信息。这些公司包括S类公司、②受监管投资公司(RICS)③以及房地产投资信托公司(REITs)。模型的样本是分层抽样获取的，通过加权在统计上可以代表公司总体。在抽样过程中，抽样比率随着公司资产规模的增加而提高，对于资产超过1 000万美元的公司来讲，则全部纳入样本(即抽样比率达到100%)。
从设计思想与模型结构上看，公司税收模型与个人税收模型是相似的。在模拟的过程中，研究人员针对样本内的公司所得税申报表，分别根据现行公司所得税法和公司所得税提案的规定，计算出各自的公司所得税应纳税额，两相对比即得出公司所得税收入影响估算值。与个人税收模型不同的是，公司税收模型既可以对公司所得税申报表样本截面数据进行模拟，也可以对1987-2008年间任何组合期公司所得税申报表的面板数据进行模拟。公司税收模型的面板数据特性，对于把握公司所得税的跨期影响是有重要意义的。举例来讲，面板模型可以反映若干年内净营业损失向前结转或向后结转而产生的影响，以及在受影响年份内与其他税制条款的相互作用。
许多影响公司所得税的政策变化也对经营实体的其他组织形式产生影响。比如，折旧政策的变化就会影响到企业的各种组织形式。考虑到这一点，公司税收模型的构建也需要辅之以多种多样的模块和数据库，包括折旧模型、合伙人申报表数据文档、有关个人独资企业和农场主的数据集等。
(三)遗产和赠与税收模型
遗产和赠与税收模型(The Estate and Gift Tax Model)适用于遗产和赠与税申报表，它们也由IRS的SOI部门提供，是2008年和2009年提交的。遗产税申报表主要报告了2006年和2007年死亡人员的遗产情况，赠与税申报表主要报告了2008年获得的赠与情况。分层抽取的样本有1.2万份遗产税申报表，通过加权可以代表在2008年处理的大约3.8万份提交给IRS的遗产税申报表。在样本中的每条记录都包含了遗产税申报表上列出的几乎所有的信息项。当前的样本中有大约7 000份赠与税申报表，代表了2009年申报的大约23.5万份赠与税申报表。与个人税收模型相似，遗产和赠与税模型也可以模拟出样本中每张申报表的应纳税额因税法变化而产生的变化。经济学家还会对模型进行调整，以反映预期的纳税人因为诸如遗产税率变化而产生的行为改变。
(四)其他税收模型
1.个人面板模型(Individual Panel Model)。这是为了估算个人所得税法及其变化在跨期方面的收入影响。目前这个模型所包含的是IRS的SOI部门开发的1999-2008年间纳税申报表的面板数据，该面板数据始建于针对1999纳税年度而填报的大约8.3万份非受扶养人纳税申报表。然后，SOI在2000年及其以后年度，寻求这些同样的纳税人的纳税申报表。SOI已经开始构建一个新的开始于2007纳税年度的个人所得税申报表面板数据。
2.消费税模型(Excise Tax Model)。JCT针对各个不同的消费税提案开发了不同的消费品市场模型。目前美国联邦消费税是针对烟草产品、酒精类饮料、发动机燃料以及空中运输服务而征收的。这些模型包含了一些行为参数，以把握因为消费税改革而导致的市场价格变化所产生的消费行为影响。在短期变化(涵盖最初的几个月和税法实施后的几个年度)与长期变化(随后的年度里)之间，针对每一个参数给予不同的赋值。在适当的时候，JCT会利用历史数据和来自联邦机构的未来信息数据来对模型进行充实。
3.能源等其他模型(Energy and Other Models)。JCT还应用几个模拟模型来分析能源方面的立法提案而产生的影响。这些模型通常是基于来自SOI的个人与公司所得税详细信息而构建的。模型一般会考虑由于税收刺激政策而产生的有关资本成本的影响、在竞争性技术之间引起的潜在投资转移以及消费者需求的变化。
三、JCT使用的宏观经济分析模型
JCT一方面与外部研究机构签约，使用它们开发的宏观经济分析模型，利用其研究成果；另一方面自己研究开发相关的宏观经济分析模型，就税法变化产生的宏观经济效应进行模拟和分析。JCT目前对外签约使用的宏观经济分析模型主要有两个：一是华盛顿大学宏观经济模型(Washington University Macroeconomic Model,简称WUMM)，这是由“宏观经济顾问公司”(Macroeconomic Advisers，Inc.)④提供的一个大规模的结构化宏观计量模型。另一个是DRI(Data Resources，Inc.)⑤宏观经济模型，它是先前由标准普尔公司(Standard and Poor，Inc.)提供，后来由“全球视野公司”(IHS Global Insight，Inc.)⑥提供的一个计量经济模型。这两种模型为JCT提供有关宏观经济的分析信息，特别是短期内市场主体的经济反应方面的信息。此外，JCT自己开发使用的宏观经济分析模型主要有以下几种：
(一)宏观经济增长模型
宏观经济增长模型(Macroeconomic Growth Model，简称MEG模型)是以标准的新古典假设为基础的，即产出水平由可以获得的劳动与资本决定，在长期内通过价格调整使得需求等于供给。模型假设个人的决策基于观察到的经济特征，包括当期工资、价格、利率、税率和政府支出水平。根据生命周期理论，MEG模型中的消费是受决定的，这就意味着个人试图熨平其整个一生的消费模式。模型中企业生产和住宅建设是分别建模的，而且可以相互替换。这是一个开放经济体模型，它容许国际资本流动对美国投资的影响，容许净出口对美国消费的影响。MEG模型中的关键参数是劳动供给相对于税后工资率的弹性、住户储蓄相对于储蓄税后收益率的弹性，以及投资相对于资本使用者成本的弹性等。
随着时间的推移，经济中的劳动供给是由工作人口规模来决定的，也是由人口相对于税后工资水平的工作意愿来决定的。关于人口及其年龄特征的推测，是根据美国人口普查局的“中层序列推测结果”(Middle-series Projections)来校准的。模型针对四组不同的人口群体来建模，以把握其劳动供给反应，分别是：主要的高收入者、次要的高收入者、主要的低收入者和次要的低收入者。关于联邦政府最大的两个转移支付项目(社会保障和医疗保障)的支出推测，是根据CBO最新版本的《中期预算展望》，取其低水平预测和中等水平预测的中间值进行校准。
在MEG模型中，个人对于经济的变化与政府的财政并不作出预期，这类模型因而经常被称作“短视的”行为模型。模型的这一特性使得它可以模拟那些可能导致不可持续的增长路径的税收政策和政府支出政策。特别地，那些导致联邦政府债务快于或者慢于国民生产总值(GNP)增长速度的政策，可以利用MEG模型进行建模。这一特性使得MEG模型可以将基准性的财政政策容纳进入模型，这一基准政策是为10年预算规划期以外的时段而设定的与现行法律相一致的政策。
(二)迭代模型
JCT租用一个大型的“迭代动态可计算一般均衡模型”(Overlapping Generations Dynamic Computable General Equilibrium Model，⑦简称OLG模型)，用来分析税制改革在短期内和长期内的经济增长和收入分配效应。这一OLG模型假设，人们对于一生内可以获得的资源，通过消费与劳动供给的选择，可以使其一生福利最大化。同时也假设，人们掌握了一生内的工资、价格、利率、税率和政府支出等情况的全部信息，也就是具有“完全的预见性”。模型将人群分成55个组别(也就是“55代”)，⑧对其经济决策分别予以建模。与MEG模型一样，OLG模型中关键的行为参数是劳动供给相对于税后工资率的弹性、住户储蓄相对于储蓄税后收益率的弹性，以及投资相对于资本使用者成本的弹性等；另一个关键参数就是个人对其未来预期税后收益率的敏感性。
OLG模型中，企业和住宅业分别作为不同的生产部门而存在。这就使得模型可以就不同的政策对于企业和住宅业之间投资分配的影响效应进行分析。与MEG模型不同的是，OLG模型假定：价格会随着经济条件(如财政政策)的变化而调整，因此在考虑了资本存量调整成本这一因素之后，每一个时期内供给总是等于需求，资源总是得到充分利用。所以，该模型不容许存在失业，但是已经考虑到过渡期内由于投资率的变化和资产在不同生产部门之间的转移而产生的调整成本。模型也没有特别就国际间商品与劳务贸易进行建模，但是通过利率的调整已经将国际资本的流动纳入模型当中了。
总之，OLG模型的特性决定了它对于以下主题进行建模比较困难：变化的人口特征、联邦政府债务的波动路径、由于联邦政府债务迅速增长而引发的长期财政不稳定性等。因此，OLG模型并没有考虑长期内由于政策变化而导致的政府债务增加这一因素；这一点MEG模型却是考虑了的。所以，在应用OLG模型时，必须服从长期内财政可持续的路径，也就是说随着时间的推移，政府债务的增长不能快于国内生产总值(GDP)的增长，那样会导致对私人经济活动的挤出效应。
(三)动态随机一般均衡增长模型
动态随机一般均衡增长模型(Dynamic Stochastic General Equilibrium Growth Model,简称DSGE模型)基于新古典框架，具有微观经济基础。与OLG模型相似，DSGE模型假定：在每一个时期，经济体都是在充分就业的状态下运行的，因此它不能对非自愿性失业或者某项政策的就业效应进行建模。与MEG模型和OLG模型形成对照的是，在DSGE模型中，人们关于未来财政政策的预见水平是可以变化的，可以是“短视的”，可以有“完全的预见性”，也可以介于两者之间。这一模型模拟的是一个封闭的实体经济；它对通货膨胀进行预测，但是并不存在国际贸易和跨境投资。
DSGE模型区分两类不同的人：一类人存钱(“节俭者”)，一类人不存钱(“豪客”)。“节俭者”在其一段时间内的预算约束之下，寻求消费效用的最优化，从而决定需要储蓄多少钱。他们拥有经济体中的全部资本存量，掌握政府债务。“豪客”花掉每一个时期的全部可支配收入，他们也就不会拥有经济体中的资本存量，也不会贷出资本。在均衡状态之下，不管是“节俭者”还是“豪客”都不会借钱来为消费或投资融资。与实证结果相一致，一般来说，假定“豪客”属于收入分配当中的较低收入阶层。在这个DSGE模型中，税收联合委员会职员假定“豪客”是指申报表劳动收入项为正值的纳税人中的下40%百分位的那一类群体。对于“节俭者”和“豪客”作如此划分，使得DSGE模型可以就税法提案对于相对收入较低的住户和相对收入较高的住户的影响进行分析。
在DSGE模型中，只要经济的增速快于政府债务的增速、财政能够维持偿付能力，政府就可以在债务水平永远增长(由于减税的原因)的情况下保持运转。
DSGE模型只设定了一个生产部门，没有区分住宅资本和生产资本。模型中设定了一个有效资本所得税率，其计算方法是：JCT根据其个人所得税和公司所得税微观模拟模型中有关公司和非公司资本的利得数据，推算有效税率，并针对收入分布情况进行加权平均。与OLG模型一样，为了模拟结果能够得出分析性的结论，DSGE模型作出长期内财政稳定的假设(对于基准情景和提案情景都是如此)。
四、对于我国税制改革效应分析工作的启示
(一)由易到难抓紧起步，加快建设有中国税收经济特色的分析模型
借鉴JCT常用的税收政策效应分析模型，我国大致可从以下4类模型入手：
1.微观模拟模型。以个人、家庭和企业等微观单位为模拟对象，在计算机上再现社会经济环境，建立分主要税种的微观模拟模型，评估政府税收政策对每个微观个体的影响，然后通过统计汇总得到政策的总体宏观效果或者每一类微观群体的影响。该模型不但可以用于税收收入的模拟预测和税负分布的测算，还可以更多地用于研究税收政策对收入分配和社会福利的影响。从实际工作角度考虑，应重点建设公司所得税微观模拟模型和个人所得税微观模拟模型，尝试建立微观模拟与计量分析相结合的增值税、营业税和消费税模型。
2.微观(或中观)计量模型。税务部门拥有包括纳税人申报数据、财务报表数据、税收统计核算数据、重点税源调查数据、减免税调查数据等不同时期、不同维度的基础数据，这些数据在微观企业和中观行业层面上展示了各种财务和税收指标，有必要对这些数据进行详细的筛选、梳理和加工，在微观或中观层面上构建包括税收时间序列、税收经济面板和税收向量自回归等在内的多种计量经济学模型体系，实证分析税收与经济增长、价格、投资、消费、进出口等经济指标之间的关系。
3.宏观模拟模型。主要包括动态可计算一般均衡(CGE)模型和动态随机一般均衡增长(DSGE)模型等，这类模型可以模拟税制改革方案和税收政策调整方案对财政收入、整体经济和各部门的产出、就业和储蓄等各方面的影响，特别是长期的结构性的变化；其中，CGE模型还可以对经济效应进行详细的行业划分。2011年，国家税务总局收入规划核算司在测算营业税改征增值税方案的经济税收效应中，已经构建了静态的中国税收可计算一般均衡模型，可在此基础上进一步研究动态模型。
4.宏观计量模型。国内已经有很多科研机构建立了这类模型，但其中由于税收数据的缺少，此类模型中还未能专门设置税收模块，分析税制改革的经济影响和宏观经济变化对税收收入的影响。国家税务总局可以选择从两个方向入手：一是依托现有比较成熟的宏观计量模型框架，设置详细的税收模块，开展相关研究；二是根据自身需求建立以税收为中心的模型框架。当然，由于宏观计量模型各有自身的特点和适用性，一项比较大的改革往往需要同时使用不同类别的模型开展分析，两者并存是最优选择。
在构建上述模型的过程中，在理论基础和实证方法上应当借鉴外部专家的力量；但在纳税人微观数据整合与分析、相关税制的具体分析、模型建设的针对性适应性方面，必须发挥税务系统内部专业人士的优势。
(二)联合外部研究机构，共享社会研究资源
相对于美国，我国税收经济分析的基础理论还比较薄弱，尤其是针对社会主义市场经济条件下纳税人的经济行为开展的理论研究还不够扎实；税收经济分析的实证研究经验也不够丰富，尤其是结合我国税收实际开展的可供政府部门参考的研究成果还比较欠缺。在这种情况下，政府部门根据分析任务的需要，提出研究命题，联合院校、科研机构的研究力量，借鉴美国等发达国家的理论研究成果，并结合我国实际加以改造，探索出满足我国税收经济分析工作要求的理论框架、实证方法和分析模型，应当是一条现实的路径。
对于我国经济的宏观分析框架，税务部门可借用外部研究机构已有的宏观经济分析模型，或者在外部模型基础上结合税收需要进行个性化改造。目前在我国有关研究机构(比如中国社会科学院数量经济与技术经济研究所)和大学(比如厦门大学经济学院)已经分别建立了大型的中国宏观经济分析模型，可为税务部门提供宏观经济相关信息。
(三)加强数据基础建设，共享多方数据资源
除了机构、人才、理论基础和分析模型以外，开展税制改革经济效应分析工作的一个最大制约条件就是数据的可获得性、完整性、连续性和准确性。借鉴美国的经验，我国要开展好这方面的分析工作，必须扎实打好数据基础。从现实出发，就税务系统内部来讲，一要赋予税收经济效应分析部门数据建设的权限，使之能够根据分析工作要求，建立相应的数据库和分析模型；二要整合税务部门内部现有的数据资源，既可以使之在税收经济分析方面发挥最大效用，又可以尽量减少对于纳税人申报数据的重复要求，减轻纳税人负担；三要共享政府部门与行业部门已有的核算数据与各项调查数据；四要开展专门的统计调查，获取必要的补充数据，这是在税务部门和其他政府部门、行业机构没有相关数据的情况下，不得不采用的补充手段，是有专门目的、为解决专门问题的。
注释：
①税收联合委员会由10名国会议员组成，其中5名来自参议院财政委员会(3名来自多数党派，2名来自少数党派)；5名来自众议院赋税委员会(3名来自多数党派，2名来自少数党派)。
②在美国，S公司相对于一般的股份公司(C类公司)而言，在税收方面可以对其公司收益分配给予免税待遇，而到股东环节再缴纳个人所得税。不过，美国法律规定S类公司必须符合一定的条件，如股东人数不能超过100名，股东不能是外国人等。
③在美国，一般的投资公司需要就其所得在公司环节缴纳所得税，而受监管投资公司则可以不在公司环节就其资本利得、股息、利息所得缴纳所得税，而待分配至股东时缴纳个人所得税，从而避免重复征税。不过，受监管投资公司必须符合一定的条件，如公司所得至少90%来源于股息、利息和资本利得，至少将股息、利息和资本利得的90%分配给个人股东等。共同基金和封闭式投资基金，就属于此类公司。
④http://www.macroadvisers.com.
⑤http://www.dataresourcesinc.com.
⑥http://www.ihs.com.
⑦目前，JCT是从“税收政策顾问”公司(Tax Policy Advisors，LLC)租用这一模型的。
⑧在这个迭代动态可计算一般均衡模型中，设定一个人的成年生活为55年，其中包括45年的工作年龄和10年的退休年龄。个人生活效用就是55年期间每一年的效用值的折现总和。
标签：税收论文; 经济模型论文; 收入效应论文; 经济论文; 宏观经济论文; 微观经济论文; 模型公司论文; 经济学论文; 税制改革论文; 税法论文; irs论文;