论高等教育中政府调节的职能定位与调节失灵现象，本文主要内容关键词为：高等教育论文,职能论文,现象论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
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[中图分类号]G4[文献标志码]A[文章编号]1008-942X(2006)04-0032-10
当今世界，高等教育调节机制的变革与完善主要在三个方面展开。首先，各国政府直接干预和调节高等教育，以保证更大的经济社会效益、更高的质量、更平等的学生入学机会、更强的责任制。其次，市场化和全球化的潮流不可抵挡，市场机制在高等教育资源的配置和利用中正在发挥越来越重要的作用，市场机制对高校的管理、教育、教学工作产生巨大冲击，各高等学校日益被要求完成新的任务和承担新的责任。最后，高校自治的领地在一定程度上变得越来越窄小，高校自治被赋予新的内涵。
笔者认为，无论是在成熟的或不成熟的市场经济条件下，政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”“两手并举”总比“只有一手”要好。唯有政府、市场、社会和高校各运行主体各就其位，各得其所，充分发挥作用，高等教育才能真正得到持续、稳定、协调的发展。正确分析高等教育中政府调节的职能定位与调节失灵现象，提出完善调节机制的具体意见和建议，对于促进高等教育的可持续发展具有十分重要的意义。本文通过揭示高等教育中政府调节的性质和特点，阐述了高等教育中政府职能的缺位、越位、错位问题，分析高等教育政府调节失灵的成因与表现，提出了解决高等教育政府调节失灵问题的矫正举措，希望对建立与社会主义市场经济体系相适应的高等教育调节机制有所裨益。
一、高等教育政府调节机制的含义
一般说来，市场经济条件下的高等教育调节机制是由政府调节机制、市场调节机制、社会调节机制、高校自身调节机制四个部分组成的一种“复合”调节机制。通过政府的宏观调控，上述各种调节机制相互依存、相互制约、相互促进，从整体上推动着高等教育事业的发展。
所谓“调节”，是指按照一定的目的，使用一定的工具，试图影响个人和组织的决定和行动。“政府调节”，可以描述为政府按照政府制定的目标和使用由政府支配的工具，指导特定的社会行动者的决定和行动的种种努力。由于每一个国家的高等教育往往是公共部门的一部分，政府在高等教育中应发挥什么样的调节作用往往会引起人们的广泛关注。
“机制”原指机器的构造和运作原理。笔者认为，“机制”是一种按照某种方式和规律运行的一种自我调节的机能。“机制”有三层含义。第一，机制是事物内在的而非外部环境施加于其上的一种要素。第二，机制又是反映事物动态特性的要素。第三，机制还反映了机体的能动性。高等教育调节机制是客观的，它具有自身的不随人的主观意志为转移的发展过程和运行规律。高等教育调节机制具有显著的动态性。每个具体的机制就是一个严整的体系。依据“调节”与“机制”这两个概念的内涵与外延，可以将高等教育的“调节机制”界定为高等教育调节目的与调节手段的统一和调节结构与调节功能的统一。高等教育的运行是指与高等教育活动有关的各个要素环节及其所处的环境诸因素，包括体制、政策、条件、管理等的相互联系和相互制约，从而发挥特定教育功能的过程与结果。它是高等教育的内在功能及其作用方式的总和，存在于高等教育的投入与产出、供给与需求的全过程中。
在分析高等教育中的政府调节机制时，可以借鉴马克斯·韦伯(Max Weber)的理想类型说。理想类型旨在给出关于被研究对象的特定方面(过程、要素、联系等)的“纯逻辑范型”，以便把握其准确的特征和属性，同时也为被研究对象规定一种特殊形式的“标准”，据此就对象作比较、分类和判断[1] 405。就高等教育政府调节机制的理想类型而言，它包括两个方面的内容：一方面强调政府干预，即政府积极介入高等学校事务，参与高等学校重大事项的决策；另一方面，高等学校对社会事务持“介入”的姿态，即高等学校迎合国家和社会的需要。高等教育领域中政府本位的调节机制的理想类型在亚洲、非洲及拉丁美洲一些发展中国家很有市场。这些国家为了实现消除贫穷和促进发展的目标，政府往往积极干预高等教育，以使高等教育为实现这一急切的发展目标作出贡献。但高等教育领域中政府为本位的调节机制的理想类型在西方国家也不乏存在的例子。在法国，从拿破仑时代开始，这种调节机制便主导着法国的高等教育政策。二十世纪六七十年代，德国为了纠正高校本位的调节机制之偏而推行偏重政府本位的调节机制。在高等教育中，政府本位调节机制的理想类型的最大缺陷是对高校自治的严重限制和对高等学校学术自由精神的漠视。L.高德格伯勒指出：“越来越以不同的尖锐程度提出的问题是关于政府对高等教育的合法的关怀的问题，政府的调节威胁和削弱高等教育中重要的教学和科研的职能的程度的问题，以及政府的压力迫使高等教育发展采用‘经营的运作模式’和‘事务式的行为’的作风方面的问题。”[2] 4在政府本位调节机制的理想类型下，学术自由的空间极其有限。从长远来看，这既不利于高等学校的发展，也不利于社会的发展。在这种调节机制的理想类型下，高等学校只是实现国家目标的一种工具，有时甚至沦为政府的附属机构。
在市场经济条件下，高等教育不仅需要市场这只看不见的手的调节，而且需要政府这只看得见的手的调节。高等教育的政府调节机制具有以下五个明显的特点：(1)注重宏观管理。政府对高等教育活动的调节，一般只停留在通过法律、政策、资助、计划、监督、评估等层面的宏观管理上，而不直接深入高等教育机构内部的具体事务的管理。(2)代表社会整体利益。政府作为社会公共利益的代表，重在满足社会对高等教育的“公共需要”。(3)履行指导职能。政府关于高等教育活动的政策措施和调节方式，除了立法和行政规章具有强制性外，其他方式均具有指导性质。(4)采用社会协商的方式。政府制定的调节措施往往建立在广泛听取社会各界的意见，与有关方面包括高校认真协商的基础上。无论是法律的制订，还是计划的制定，或是行政命令的发布，或是资助方式的确定，一般都有各界人士的广泛参与和共同协商。(5)注重调节机制的相互耦合。政府调节要与市场调节相互耦合，共同发挥作用。政府的调节一方面固然保障着高等学校的自主和自治，另一方面也与市场调节力量形成一种必要的张力，均衡着高等教育的发展，保障高等学校满足国家的需要。
二、高等教育政府调节机制的依据
高等教育的政府调节机制，是市场经济与高等教育之间的关系发展到一定阶段的必由之路。20世纪以来，各主要资本主义国家陆续对高等教育予以正式的干预，并先后建立和完善高等教育的调节体系和机制。高等教育发展过程中引入和加强政府调节职能的理由或依据是多方面的，但最核心的依据是高等教育中的公共物品理论、外部性理论和市场失灵理论。
高等教育资源的配置方式与高等教育物品的属性有关。经济学家从物品消费的角度把社会物品分为三大类：公共物品、私人物品、准公共物品。公共物品的特性可归纳为如下三种：第一，效用的不可分割性(non-divisibility)，即公共物品是向整个社会提供的，具有共同受益或联合消费的特点。第二，消费上的非竞争性(non-rivalness)。即某一个人或产商对公共物品的享用，不排斥、不妨碍其他人或产商同时享用，也不会因此减少其他人或产商享用该种公共物品的数量或质量。第三，受益的非排他性(non-excludability)。即在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或产商排除在公共物品的受益范围之外。相比之下，私人物品的效用是可分割的。即其效用只对为其付款的人提供，或说是谁付款谁受益。私人物品在消费上具有竞争性。即某一个人或产商对某一种一定数量的私人物品的享用，实际上就排除了其他人或产商同时享用[3] 55。准公共物品兼有私人物品与公共物品的特征：一方面，它在消费上具有排他性，另一方面，它又具有外在利益，可为社会共同享受。从总体上看，高等教育作为准公共物品需要部分地由政府提供，或由政府资助。
政府之所以干预高等教育，也因为高等教育具有极大的外部性。外部性是市场机制难以处理的问题。外部性理论讨论的实质是市场机制的局限性或市场失灵问题。美国经济学家理查德·A.马斯格雷夫(Richard A.Musgrave)指出：“教育支出既有利于各个学生，又有利于社会。”[4] 14乔·B·史蒂文斯(Joe B.Stevens)也指出：“几乎没有人会否认，通过教育会产生确定的正向外部性，社会应该鼓励它们的供给。”[5] 86笔者认为，不仅接受高等教育的人可以从教育中得到很大的收益，而且整个社会也因受教育者的文化程度的提高而受益。如果高等教育完全由市场提供，那么，这种外在收益不可能由兴办高等教育的私人主体获得，因而它们提供的高等教育数量低于社会期望的水平。美国经济学家劳埃德·G.雷诺兹(Loyd G.Reynolds)指出：“一个物品可能在某些方面是私人物品，而在另一方面是准公共物品。教育就是一个明显的例子。一个人学完了大学，他获得高收入、乐意的工作，能增加满足的广泛的兴趣，他得到这些私人的好处。”“但是，人们普遍地认为，在人口中有更多的大学毕业生除掉对他们本身有好处而外，对别人也有好处。正是这个‘公共性质’的成分，说服政府对高等教育资助。”“政府既考虑外部影响也考虑私人好处，目的是：把产量提高到从社会观点看来是最佳的水平。”[6] 277经济学理论表明，为了保证社会所需的公共产品的有效供给，不能单纯采取市场供应的方式提供公共产品。由于高等教育具有外部效应，会引起需求与供给无法通过市场调节相互适应，达到相对均衡的状态。如果政府不通过补偿和刺激的方法加以干预，单纯的市场供给将会失败。
政府之所以干预高等教育，也是因为教育资本市场的不完善。教育作为一种人力资本投资，受到每个家庭预算的限制。如果教育资本市场是完善的，那么，能受益于教育的人应当愿意贷款接受教育。但资本市场恰恰是不完善的，尤其在高等教育中表现得更为明显。作为一项长期投资，高等教育的收益率的大小受个人性格、机遇、健康等不确定因素的影响很大，而贫困学生难以拿出可以接受的担保品，因而私人金融部门多数不愿意提供这方面的贷款给贫困学生，以致这些学生无法接受较高水平的教育，从而在人力资本上不能公平地与来自高收入家庭的学生进行公平的竞争。乔·B.史蒂文斯指出：“教育是一个缓慢的过程，未来收入的不确定性和现在成本的不确定性都可能抑制有效的投资水平。在这种情况下，为了获得有效的产量，公共部门需要通过助学金和贷款鼓励教育。”[5] 87
政府干预高等教育，也可以促进社会的公平分配。安东尼·B·阿特金森(Anthony B.Atkinson)和约瑟夫·E·斯蒂格里茨(Joserph E.Stiglitz)指出：“公共供应的理由与分配目标有关。分配理由很可能是教育公共供应的基本依据，这或许是因为教育降低了财富的不均等，或许因为至少接受最低水平的教育本身便是一种目标。”[7] 623高等教育的政府干预还可促进收入的公平分配。赞成政府对高等教育提供资助的一个重要论断是，它使有才华的贫困学生可以获得大学教育。当今世界，政府的一个公认的职能是减少贫困。为了帮助穷人，政府对高等教育的支持应成为任何扶贫项目不可或缺的重要的组成部分，这似乎是合理的。无论从道义上还是从社会发展上讲，人们接受高等教育的机会不应受其家庭财富多少的限制。在贫富差异依然存在、而且主要由私人部门举办高等教育的条件下，富人显然舍得为其子女在高等教育方面支付更多的费用。但是，在市场力量的作用下，容易产生学费昂贵的现象，往往会把穷人子弟拒之学校大门之外。政府正是出于再分配的考虑，努力使社会成员接受高等教育的机会更平等。收入分配不均等密切关联到高等教育投资的不均等，而不均等的高等教育投资又会延续不均等收入的现象，相比之下，高等教育投入分布较为均等会有助于降低收入的不均等。如果政府只通过转移支付方式对贫困阶层进行补助，则只能暂时解决收入不均等的现象，而通过高等教育投资则可以为贫困阶层永远摆脱贫困创造很好的机会，可以持久地改变社会收入水平的分布。
对高等教育领域中政府的干预和调节问题，经济学家和教育学家发表了一些重要的看法。米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)在《资本主义与自由》和《自由的选择》两书中深入地分析了政府在高等教育中的作用。弗里德曼指出：“政府对教育具有两个进行干预的理由。第一个理由是相当多的‘邻近影响’，即：一个人的行动迫使他人为之支付相当大的代价，而又无法使前者赔偿后者的情况，或者，个人的行动对其他人产生相当大的好处，而又无法使后者赔偿前者的情况。第二个理由是对孩子们和其他对自己行动不负责任的个人的家长主义的关怀。”[8] 83弗里德曼认为，使用税款资助高等教育的理由通常有两个：第一个理由，高等教育除了给学生带来好处外，还产生社会福利。第二个理由，为促进教育机会均等，需要政府的资助[8] 183。英国教育学家韦斯特(E.G.West)全面深入地分析了经济学家提出的关于政府在高等教育中发挥积极作用的六个理由：(1)国家保护未成年人。如果父母无充分的能力作出有关子女的正确的教育决策，如让很聪明的孩子只接受较低的教育，国家需加以干预。(2)外部效应。如果存在外部效应，那么，高等教育的市场机制必然导致教育的生产量(培养量)低于社会需求量，从而需要或以政府资助的形式或以政府供给的形式采取一些公共措施。(3)高等教育有助于民主。高等教育是民主社会的重要支柱。大学教育为受教育者提供了科学、文化和艺术各方面的广泛知识。(4)机会均等。促进教育机会均等是通常为使用税款资助高等教育辩护的主要理由。(5)寻求共同价值。公共高等教育有助于维系社会的“共同价值”，维护公共利益。(6)高等教育促进经济增长。如果经济增长是国家发展的目标，那么，政府干预高等教育就是合理的[9] 226。
综上所述，为了充分地提供高等教育公共产品，解决高等教育的外部性问题，消除市场失灵现象，实现社会公平目标，政府能够而且必须对高等教育予以干预和调节。
三、高等教育的政府调节职能定位
在高等教育体制和运行机制的研究中，高等教育的政府调节职能如何定位的问题，既是一个世界性的难题，又是一个高等教育改革和发展过程中必须解决的问题。该问题之所以困难，是因为面对复杂交错的多样化高等教育发展模式，要按照一定的标准界定职能，使高等教育行为主体能够各就各位，明确各自发展方向，朝着正确的发展目标迈进。该问题之所以不能不解决，是由于如果职能定位不清，势必导致各高等教育行为主体角色定位不准，发展目标错位，发展战略和规划不合理，难以实现预期的高等教育发展目标。
明确界定政府的高等教育调节职能，是有效地加强政府宏观管理职能的必要条件。在高等教育领域，就政府该管什么和不该管什么而言，基本的原则是凡属市场调节的领域，政府主要起规范市场运作的作用，同时发挥市场的调节作用。
总的说来，政府的高等教育调节职能主要有三个。
政府的高等教育调节的第一个职能是资源配置职能。高等教育的资源配置是指把可用于高等教育活动的多方财力、物力及人力按照一定的方式分配到高等教育领域，以便培养社会所需的高级专门人才。由于高等教育服务的准公共产品性质和外部性，政府有必要在一定的范围内参与资助、提供甚至直接生产高等教育服务。政府必须对高等教育予以投资，高等教育支出是政府财政支出的重要内容。政府作为高等教育投资来源的重要渠道，可以弥补和补充个人、家庭、企事业单位对高等教育投资的不足，以保证整个高等教育系统的正常发展。
政府的高等教育调节的第二个职能是实现社会公平的职能。在当代社会，有必要发挥政府作为“社会公平”的维护者的作用，促进教育机会均等这一社会目标的实现。高等教育的经济价值既在于它是经济增长的源泉，又在于它使工资和薪金结构发生变化，使个人收入分配的不平等减少。一个人不接受或少接受高等教育，将对终生收入带来损失。为了实现高等教育机会均等的社会目标，政府有必要对高等教育进行直接投资或者对个人提供相应的补助。美国经济学家阿瑟·奥肯指出：“使高等教育资助均等化是国家获得更多效率和更多平等的道路之一”[10] 73。由于高等教育的准公共产品的性质，其经费来源必然涉及一定的私人性质，即要对接受高等教育的学生收取一定的学费。这便涉及公平的问题。政府要通过调节手段保证那些在学业上达到标准但无力支付学费的优秀生享受平等的学习机会。
政府的高等教育调节的第三个职能是稳定职能。高等教育规模的大小既取决于社会经济发展的需要，也取决于人们对高等教育机会的需求，同时也取决于高等教育机会的供给。上述三者之间的关系处理得不当，就会造成高等教育的波动。政府要把握社会和经济的发展对高等教育的需要，妥善引导人们对高等教育机会的需求，并据此调节高等教育机会的供给量，使高等教育的规模处于稳定发展的状态，不出现大的波动。促进高等教育内部的协调发展、高等教育与其他教育的协调发展、高等教育与经济社会的协调发展与平衡的调控主体，只能是代表公共利益的政府。由政府作为公权力的代表从公共利益出发来协调高等教育领域的各种内外关系。
为了履行政府的各项高等教育调节职能，政府必须开展以下五个方面的工作：
第一，政府要制定高等教育法规。高等教育事业的发展和其他事业一样，要纳入法制的轨道，但立法权必须也只能归于政府。高等教育立法是国家高等教育管理和决策的一个最显著的方面。拥有立法权，政府就可以将其意志和需要渗透到高等教育活动中，达到调控高等教育的目的。
第二，政府有必要制定高等教育的发展战略和规划。这是政府对高等教育进行宏观管理的一项重要内容，规划的职责必须也只能由政府承担。为了使一国高等教育事业的发展与该国的经济和社会发展相适应，政府就必须对其发展速度、规模、层次、结构等在总体上进行规划，并确定一定的目标和要求。这种目标和要求单靠一所所高校个体的工作是不能完成的，而必须由政府从宏观上加以调控。
第三，政府在高等教育投资方面也发挥着重要的作用。没有有效、合理的拨款制度和机制，政府要充分、有效地履行宏观控制的职能是很困难的。在当代社会，国家已成为高等教育事业的重要投资者和消费者，经济手段成为政府向高等学校施加权力、渗透意志、获取利益的最有效的手段。拨款权是政府进行宏观调控的一根灵活的指挥棒。政府可以利用拨款调控高等学校的办学层次，调控高等教育质量，调控高等教育办学条件和资源配置，实现经费来源的多元化。政府将想要实现的教育方针、政策同拨款结合起来，使政府的政策导向经由物质利益的驱动得以顺利地贯彻执行。
第四，政府在制定高等教育质量标准和开展高等教育检查评估工作方面也发挥着重要的作用。政府有必要制定国家高等教育质量标准。质量标准的制定必须以政府为主体，以法律的形式在全国范围内执行。在高等教育法规确立了各级各类高等学校设置标准、学位标准、校长及教师任职资格标准和审批程序等内容后，政府还必须承担起监督这些标准和要求实施情况的责任。只有立法，而不管监督，立法很容易流于形式，起不到应有的作用。
第五，政府也必须提供高等教育信息服务。政府需建立国家级管理信息系统，发布各级各类高校的信息。一般说来，从计划和管理的角度看，公开出版的年度统计报告提供了非常综合的信息，但更全面的关于高校里的教师、学生、课程和经费方面的信息也应予以公布，以帮助政府和高校管理者制定战略计划。
四、高等教育中政府调节失灵的表现与成因
毋庸置疑，市场存在失灵现象，即未经调节的高等教育市场未必能产生一个有效率的资源配置结果。但是，这并不应使人们得出政府对高等教育的调节必然导致有效率的结论。有充分的理由相信，政府按恰当的数量有效率地生产恰当的高等教育物品和劳务的企图也可能失败。
笔者认为，高等教育中政府调节失灵主要有四种类型，即高等教育政治决策失误、高等教育管理的过度集中、高等教育行政机构的低效率、高等教育物品分配的不平等。
1.高等教育政治决策失误。高等教育政治决策作为非市场决策，有着不同于市场决策的特点。市场决策以个人作为决策主体，并通过完全竞争的经济市场来实现；而高等教育政治决策则以集体作为决策主体，以高等教育为对象，并通过有一定政治秩序下的政治行为来实现。因此，政治决策是一个十分复杂的过程，存在着种种的困难和障碍，使得政府难以制定并实施好的或合理的高等教育决策，从而导致了高等教育政治决策的失误。具体说来，导致高等教育政治决策失误的因素有以下三点：(1)高等教育公共利益的模糊性。政府制定的高等教育政策关注公共利益。但在高等教育运行中，高等教育的公共利益并不能清晰地界定，高等教育的社会损害和社会利益的衡量是困难的和不精确的，政府制定的高等教育政策目标是各个利益集团间或政策受益方和受损方之间的力量斗争、妥协的结果。(2)高等教育决策信息的不完全性。高等教育决策信息的获得是困难的，而且需要成本。不管是高等教育当事人还是高等教育决策者，他们拥有的信息都是有限的。不存在一个精确的机制，通过它可以正确地得知公众对高等教育的偏好。高等教育的中央规划者(central planner)永远不能很好地知晓地方行动者的需要和生产能力，信息的不对称倾向于导致资源配置不当或资源的浪费。一个例子是地方行动者缺乏削减开支的动力，因为如果这样做，他们就会得到削减预算的惩罚。(3)高等教育决策者的“短见效应”。决策者为了谋求连任或显示自己的政绩，会制定一些从长远看弊大于利的政策。
2.高等教育行政管理的过度集中，这似乎已成为一种不可避免的趋势。高等教育行政管理的过度集中主要表现在以下五个方面：(1)行政管理系统不断地分层。高等教育不断走向科层化，并增加协调层次。分层可能产生没有预料到的和不良的重大后果。增加的分层容易使顶层和底层之间的沟通产生曲解，增加参与决策的人员和观点的数量和种类，从而使管理工作产生矛盾和冲突。在顶层的少数职位非常吸引人，而现有的大量低级职位不那么吸引人，容易导致中层和下层人员丧失首创精神。分层有助于建立庞大的指挥结构，但这些结构易变得僵硬，抵制未来的改革。(2)扩大高等教育行政管辖权，单独地或联合地扩大各高教行政机构管辖权的范围。(3)扩大高等教育行政人员编制。从事高等教育业务的行政人员的数量迅速地增加。(4)高等教育行政工作的专门化。行政工作的专门知识和技能在不断地增加。在具体的工作岗位上，国家工作人员和院校行政人员发生从非专业性人员向专业性人员的转化，从非专业性人员向行政人员的转化。(5)条例泛滥。为使高等教育系统内部人员行动一致，设计了许多正式的条例，这些条例的增加往往会使基层人员忙于应付。
3.高等教育部门行政机构的低效率。政府部门中浪费、贪污和缺乏效率的问题是一个争论激烈的问题。造成高等教育行政机构效率低下的原因主要有以下四个：(1)高等教育行政机构不受市场约束。(2)高等教育行政机构垄断了公共物品的供给。由于缺乏竞争，行政机构倾向于预算规模的不必要扩张，增加工作人员、提高薪金和办公费用，造成了大量的浪费。(3)高等教育行政机构官员缺乏追求利润的动机。由于高等教育部门行政官员不能把利润占为己有，加上公共物品的成本与收益难以测定，所以与公司经理不同，行政官员的目标并不是利润的最大化，而是规模的最大化，以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围，这势必导致机构臃肿，人浮于事，效率低下。(4)高等教育部门缺乏对行政官员的监督。
4.高等教育机会与成果分配的不平等。高等教育市场活动引致了高等教育机会与成果分配的不平等，而意在克服市场分配不平等的国家干预，其自身也可能产生权力过分集中与机会和成果上的分配不公平(此处收入分配上的不平等主要是指再分配的不平等)的现象[11]。任何一种政府干预都是由一部分人将手中的权力强加到其他人的头上，总是有意地并不可避免地将利益交给一些人而不给予另一些人。人们可能根据公正、平等和能力等准则来行使权力，但也可能不会这么行使。他们可能依据法律、管理程序、信息媒介和其他政治和社会机构来进行检查和平衡，但这些限制却可能不是很有效的。所以，这种权力的再分配给不公正和滥用职权提供了机会。试图重新分配高等教育机会与成果的政府决策亦有可能造成不平等，不管其出发点是多么良好，其分配机制又是多么完善，由于使用权威导致的不公正的权力分配，使得成果分配存在着不公平性。
五、高等教育调节中政府调节失灵的矫正方法
高等教育中政府调节失灵造成的后果是严重的。只有矫正政府失灵的现象，才能实现高等教育资源合理配置和利用的政策目标。从总体上看，为了使政府有效运作，需具备以下五个方面的条件：(1)明确和正确地界定政府的作用范围；(2)政府只能干它能干的事，而不要干它没有能力干的事；(3)政府必须选择合理的干预方式；(4)政府干预的度必须合理；(5)采取措施保证政府自身能有效地运行。针对不同的政府失灵现象，笔者试提出如下几点有针对性的举措：
1.防范和减少高等教育政治决策的失误，关键在于推进政治体制改革，完善政治制度建设。首先，政府要以改革总揽全局，促进民主政治的制度化、规范化和程序化。各级高等教育决策机关要完善重大决策的准则和程序，形成深入了解高等教育实情、充分反映高等教育当事人的意志和意愿、广泛集中高等教育当事人智慧的决策机制，推进高等教育决策的科学化和民主化。其次，完善高等教育的社会成本与社会收益的核算体系和监察机制。建立高等教育重大事项的社会公证制度、社会听证制度。对高等教育机构实行某种复审制度，以保证能够对具体的项目或决定予以充分考虑。就高校人事制度而论，强制性的申诉和听证程序是非常有效的。对高等教育中程序性的要求与策略的应用要有理、有节。公正程序的基础性原则必须得到人们的接受和充分的理解。再次，完善高等教育的专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。最后，努力防止政府的不合理干涉行为。
2.采取简政放权的办法，改变高等教育行政管理过度集中的状况。在许多国家，高等教育的发展趋势是消解调节(deregulation)。对此，首先应积极推进高教行政管理机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，切实解决层次过多、职能交叉、权责脱节和多重多头行政等问题。其次，高等教育行政决策权与执行权、监督权要相对分离，反对高教决策职能的核心化、集中化。按照精简统一和高效能的原则改革管理机构，实现机构和编制的法定化，优化人员结构，解决机构臃肿的问题。以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点，改革和完善高教系统干部人事制度。
3.提高高等教育行政管理机构的效率，关键在于形成一个合理的效率机制。首先，在高等教育部门引入市场机制，以便提高高教资源的配置和使用效率。政府有必要建立一个外部市场和内部市场。“外部市场”是高教机构对高等教育系统外部一定范围的消费者有所依赖和反应，如工商业、研究基金会、公民团体、学生、学生父母等。“内部市场”是指政府必须制定新的规则，根据这些规则，高教机构之间必须相互竞争，然后将竞争结果公布于众。政府官员通过加强市场力量，依靠竞争体系下的个人选择，可以避免作出令人费解、不受欢迎的决定。例如，如果政府想改善研究生教育，那它可以慷慨地向才华出众的学生提供奖学金、助学金，并允许他们自行选择专业，而不是直接指定那些有资格直接获得政府资助的优秀学校，并给这些学校资助。高教行政机构可以让两个以上机构提供高等教育物品，使它们之间相互展开竞争而增进效率。教育部或高教部可以让部分公立高校转制成为私立高校。将某些高教系统中的公共物品承包给私人生产者，以便更多地依靠市场的力量来生产社会所需的物品。采取加强和鼓励地方政府之间竞争的办法提高地方政府的工作绩效。在一定情况下，政府为了使大学提供满意的服务，通常应该向大学提供补贴，同时注意避免向大学提出过细的管理方面的要求。高等教育领域的行政管理部门要努力创立新的所有权制度，创建的办法主要包括两个方面：一方面是通过改变所有权的交易方式来减少外部化所产生的社会成本，另一方面是在那些至今仍然缺乏所有权的领域设法建立新的所有权。政府对高等教育的干预行为必须证明是具有充分的正当理由，是符合其他公众利益要求的，而且政府必须尽可能少动用侵犯高校学术自治权和学术自由的方法来实现其合法目标。尽管政府须考虑采取预防性管理措施，如为高校制定最低限度的标准及对专业设置实行适度的检查和许可制度，以防止低质量的教育给学生造成损害，防止公众受到不称职的专业人员的影响，防止无价值的学术课程或项目给政府资助造成不必要的浪费，但笔者认为，在多数情况下，政府官员应明智地依靠私人鉴定机构来作出必要的学术决策。政府官员依据简单明了的管理操作程序和成员资格保护措施，保证鉴定机构的组织建设和人员配备的正常进行。政府应该充分发挥想像力，用更简单的策略来取代目前累赘繁琐的管理方法，以提高管理和决策的效率。
4.高等教育机会与成果分配公平是政府对高等教育予以干预所要实现的一个重要政策目标。笔者认为，就高等教育机会而言，政府要致力于实现以下四种公平：(1)在法律面前的待遇公平和法律的平等保护，即在法律面前没有在阶级、财产所有权、性别、宗教、种族、年龄或一致同意的其他分类基础上的消极或积极的不平等待遇。(2)未经调节的机会的平等，即在个人发展的性向相似的地方，给予开放的机会也应该相似——没有因种族、性别或信念等因素造成不平等待遇。(3)补偿的机会平等，即在个人的潜在性向相似的地方，补偿的机会应该给那些由于以前缺少特权而少受优惠的人发展他们的性向，他们应该获得一个相同的起点和开始比赛的机会。(4)补偿的重新分配，即在机会的平等以外，对于那些有利条件较差的人，不管由于本性还是由于以前或目前的社会不公正，以及那些处于合理的基本需要水平以下的人，在对他们任何生产上的贡献给予的报酬以外，再予以特殊的帮助。就高等教育成果分配的公平而言，政府要致力于实现三种公平：(1)群体间结果公平，这就要求不仅在投入和基本援助方面，而且在得到保证的结果方面重新进行调整。所有结果应该在群体间按平均数计算结果，重新加以分配。(2)群体间结果的补偿平等，这样做可以补偿过去机会被剥夺的一部分人的利益方面的损失。(3)所有个人间结果的平等，即每个人应该得到同样的结果，按他或她的存在加以分配。
笔者认为，要矫正政府在追求高等教育机会与成果公平中的缺失，还有必要采取如下举措：(1)系统地制定高等教育的相关法律与规章，从根本上保障社会上的弱势群体接受高等教育的机会，分享高等教育的成果，防止人存政兴、人亡政息对弱势群体的不利影响。(2)制定和落实大众化高等教育及普及化高等教育的政策，从而使其成为更多的平等得以实现的强有力的手段。(3)制定和完善高等教育拨款政策，将公平目标整合进拨款机制，即根据学生数和生均成本确定拨款数，以满足每所公立学校维持正常运行的基本需求。(4)废止普遍免费的高等教育入学制度，将免费资助的等价物转为更有效的对目标群体(target group)的资助，使不该得益的不得益，该得益的充分得益，消除不利的高等教育再分配效应(the redistribution effects of higher education)。(5)进一步建立与完善高等教育的助学贷款制度。制定行之有效的高等教育资助公共政策体系，研订一套工具，以测出每一个人可以接受高等教育的类别和数量，并通知本人和父母，依据国民生活水平厘定学费上限，减弱高学费对入学的负面冲击。
综上所论，在高等教育运行中，政府调节也会失灵。政府不是万能的，高等教育中的统制主义或绝对控制会伤害高等教育有机体。在批评政府失灵的同时，我们希望人们不要走向另一种谬识，把高等教育的一切弊端都归咎于政府干预或调节。笼统地否定政府调节在理论上是错误的，在实践上是有害的。正确的做法是在高等教育政府调节机制与其他调节机制之间保持一种动力学平衡或必要的张力，并恰当地确定政府干预的范围、干预的度和干预的方式。