公共图书馆在政府信息公开体系中的地位和作用，本文主要内容关键词为：地位论文,体系论文,作用论文,公共图书馆论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 公共图书馆和政府信息公开体系
被称为全世界公共图书馆“宪法”的《公共图书馆宣言》中写到：“公共图书馆作为人们寻求知识的渠道，为个人和社会群体进行终身教育、自主决策和文化发展提供了基本条件。”[1]这是对公共图书馆社会功能的精辟概括。所谓“自主决策”，就是现代社会“主权在民”理念的具体化。要做到主权在民、老百姓当家作主，首先就需要给民众以知识和信息的支撑。在《公共图书馆宣言》所列举的公共图书馆服务12项核心使命当中，有2项涉及今天所说的政府信息公开。如公共图书馆的核心使命之一是保证市民获取各种“社区信息”，这其中当然包括社区政府信息；公共图书馆为地方企业、社团群体提供“充足的信息服务”，其中当然也包括政府信息服务。
政府信息公开的根本目的在于保障全体社会成员信息获得权利的实现，以及公民对政府工作的知情权、参与权、监督权的实现。从公共图书馆的职业使命、社会责任和政府信息公开的基本目的来看，可以得到一个基本的结论：在保障公民信息获取权利上，公共图书馆和政府信息公开有天然的联系，它们的使命和目标是一致的。所谓公共图书馆是现代社会系统当中保障全体社会成员知识和信息获得权、接受权、利用权实现的机构，就是从这个意义上说的。因此，许多国家的图书馆专门立法中对公共图书馆开展政府信息服务有明确的规定，如日本、韩国。国外图书馆行业组织对开展政府信息的收集、组织、传播和利用也相当重视，如国际图联设有专门的政府信息和官方出版物部门(Government Information and Official Publications Section)，美国图书馆协会设有政府文献圆桌会议(Government Documents Round Table)，英国图书馆信息专业人员协会设有政府图书馆和信息部门(Government Libraries & Information Group)，日本国立国会图书馆设有“议会官厅资料室”，专门从事日本和世界各国政府出版物的收集、整理、研究和提供服务。由此也可以看出公共图书馆在政府信息公开体系中的不可或缺。
2 我国政府信息公开体系中的公共图书馆
在《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）实施之前，我国的公共图书馆基本上游离于政府信息公开体系之外，或者说在政府信息公开活动中没有法定地位。比如，我国在《条例》实施前已经颁布的29部地方性、部门性政府信息公开办法或规定，都有关于公开形式的规定，但是几乎是所有的办法或规定都没有涉及到公共图书馆。上海和海南两地的政府信息公开办法涉及了图书馆，但只是把公共图书馆作为“政府公报”的藏阅地点，并没有作为政府信息公开的场所。
《条例》实施后，情况有了变化。《条例》第16条确立了公共图书馆在政府信息公开体系当中的法律地位，这是一种观念上的突破，表明我国已经开始了构筑政府信息公开体系的进程。实际上，政府信息公开就是要把政府信息推送到老百姓身边去，一个地方政府开设一个政府信息公开点满足不了老百姓的需求，因此，任何一个国家政府信息公开追求的都是建立公开体系。2007年4月《条例》发布，在一年时间的准备期内，最明显的变化是各级政府发布的关于实施《条例》相关工作的通知中，都明确涉及了落实第16条的问题，这就是法律的权威和力量。公共图书馆是开展政府信息服务的责任主体，但把公共图书馆建设为信息公开场所，纳入政府信息公开体系，责任主体不是图书馆，而是政府。
3 公共图书馆在政府信息公开体系中的作用
3.1 参与基本标准的制定
制定统一的政府信息描述标准，是政府信息公开最基础的工作，特别是在这一工作刚刚起步的阶段，这一工作显得更为重要和迫切。实际上，国家层面的基本标准，数量不需要多，也不需要太复杂，有基本元数据标准、基本分类标准、基本著录标准和基本摘要标准即可。有了国家层面的基本标准，地方政府在进行政府信息资源组织、分类、编目时就有了统一的基准。这个工作必须由中央政府出面主导，而且需要迅速来做。数字图书馆建设过程中的经验和教训，值得借鉴和记取。如果在起步阶段没有基本的统一标准，各自为政，格式各异，会给将来政府信息互联互通、资源共享造成极大的困难，也会造成极大的社会资源浪费。图书馆学家在参与制定政府信息描述标准方面可以也应该发挥积极的作用。
国际经验已经证明了图书馆学家在基本标准制定方面的重要作用。美国联邦政府的信息定位系统(GILS)就是美国的政府信息基本标准。该系统包括三部分内容：一是分布式的定位器，二是用来描述政府信息的结构化和标准化的元数据，三是按照美国国家标准(Z39.50)实现信息检索的互联互通互操作。美国学者认为，信息定位系统三部分之中的两部分——元数据和搜寻系统，就是图书馆馆员和信息专家两百多年一直致力于解决的问题，图书馆学家为美国联邦政府信息定位系统的最终形成做出了巨大贡献。
3.2 政府信息资源的组织、整合与揭示
在政府信息公开体系当中，公共图书馆不是唯一的政府信息提供平台，甚至不是最主要的提供平台。政府信息提供平台很多，我们首先要需要搞清楚公共图书馆的优势是什么，从而发挥专业优势，参与政府信息公开活动。基于统一的标准，对海量政府信息进行科学组织，这是图书馆最具优势的地方。政府信息是海量的。统计显示，2004年5月到2007年底，上海市政府仅是主动公开的政府信息总量就是25.9万条，2007年一年的新增量是5.3万条。[2]面对如此汪洋大海般的政府信息资源，如果没有科学的组织、深度的标引和有效的揭示方法，公开和不公开的结果没什么区别。公共图书馆参与政府信息公开，就应该解决海量政府信息资源科学组织的问题，在科学组织的基础之上，还要解决政府信息深度标引、便捷检索的问题。
欧盟政府信息公开培训专家也强调，根据发达国家的经验，公共图书馆在政府信息公开过程中要提供多途径的检索平台，就某些重要问题，热点问题，整合或者编纂专题性的政府信息汇编，形成积累性的专题资料数据库。日本国会图书馆官厅资料室就建设了“国会会议录检索系统”，这就是累积性的、专题性的资料数据库。这些工作是公共图书馆在政府信息公开中可以发挥自身优势的地方，可以充分施展专业特长的地方。
3.3 把政府信息“服务”送到老百姓身边
公共图书馆的政府信息服务绝不是简单的政府公开信息的馆内陈列和阅览，或是简单的政府网站链接，公共图书馆在政府信息公开体系中应该通过图书馆服务体现自身真正的价值。目前中国各级公共图书馆在政府信息公开体系当中最应该强化的，就是把政府信息服务融入自身服务当中去。
公共图书馆众多的网点，可以使老百姓便捷获地取政府信息成为可能。到目前为止，我国县级以上公共图书馆有2800多所，乡镇综合文化站有3万个左右，城市社区有20多万个，如果再加上行政村，数量更可观。和发达国家比，这个数量不算多，但在中国和其他类型的机构相比，已经是一个星罗棋布的网络系统。如果所有的图书馆服务网点和服务终端都能够把政府信息公开的事情做起来，政府信息就在老百姓身边了。前不久国家发改委、国土资源部以及文化部刚刚颁布了《公共图书馆建设用地指标》，该指标已经对公共图书馆未来的规划、网点布局做了明确的规定：每20万人设置一所小型公共图书馆，每50万人设置一所中型图书馆，150万以上常住人口的城市设置1-2所大型公共图书馆；小型公共图书馆的服务半径小于等于2.5公里，中型公共图书馆的服务半径小于等于6.5公里，大型公共图书馆的服务半径小于等于9公里。[3]经过若干年的努力，中国一旦形成了这样的公共图书馆服务网络，政府信息推送到老百姓身边就会变为现实。所以，公共图书馆开展政府信息服务有终端触及广泛、延伸深入的优势。
为公众获取和利用政府信息提供咨询，这是公共图书馆服务新的生长点，包括政府信息利用的引导服务、查询服务、咨询服务，依申请公开的支持服务，为政府信息获取和电子政务利用困难的人群提供帮助等。美国社会信息化过程中的图书馆政府信息服务出现了一个原来意想不到的新的生长点：图书馆员成为电子政务专家。在网络环境下，许多政府许可事项如申请、注册、审批等都通过网络在线办理，但在信息设备使用能力的差距面前，在数字鸿沟面前，有些人困难重重。当他们作为公共图书馆的服务对象时，美国的图书馆员帮助这些人通过计算机获取和利用政府信息，帮助他们填写电子表格、提交电子文件，这一服务甚至成了图书馆员政府信息服务的重要内容，所以美国学者说，许多图书馆员“无意中”成为“电子表格专家”、“政府事务顾问”。[4]这样的事例对我们非常有启发。我国现在有两亿多网民，最新的统计显示只有25.4%的网民访问过政府网站，而在访问政府网站的人群中，只有2.5%的人利用过电子政务项目，[5]可见，我国有大量的电子政务项目处于闲置和浪费状态。按规划，“十一五”期间我国要实现50%以上的行政许可在线办理，[6]所以在电子政务应用方面，图书馆大有用武之地，特别是面对社会弱势群体，面对信息能力低下者，显得更为重要。面对新的形势，新的服务，图书馆需要有一批熟悉政府资源、熟悉政府政策、熟悉政府事务的专家型的参考咨询馆员，这样才能真正把政府信息服务做好。假如以后公共图书馆的政府信息服务做到老百姓碰到问题，不是先到信访局上访而是先来图书馆查询和咨询，这就是公共图书馆为和谐社会建设做出的巨大贡献。近年来，各级公共图书馆广泛开展各类讲座活动，其中政府信息的发布、解说、宣讲，热点话题和焦点话题的讨论，都可以成为公共图书馆讲座的内容，而且将成为吸引大众的一个内容。
总之，我国的公共图书馆在政府信息公开体系中的作用能不能发挥好，能发挥到什么程度，取决于公共图书馆政府信息服务做到什么程度。服务是公共图书馆的根本，如果离开服务，仅仅是政府信息的发布、提供，政府信息公开体系中甚至可以没有公共图书馆。
3.4 政府信息的长期保存和永久利用
在政府信息公开体系中，由公共图书馆承担政府信息的长期保存和永久利用任务，是最节约社会成本、最有效益的一种选择，同时也是公共图书馆彰显机构性质、发挥专业优势的重要服务内容。政府对于自己生产的信息，可以保存一时，不能保存永久，政府机构的撤销改并在任何一个国家都会经常发生。一旦发生这种情况怎么办？美国北德克萨斯大学图书馆和美国政府出版局有一个“政府网页存档项目(CyberCemetary)”，[7]专门提供美国政府机构、委员会的已撤销网站及电子出版物的永久公共检索。政府机构撤销了，但是原来那些信息还是要用的，图书馆本身就是具有保存功能的社会机构，因此就应该担负起保存这些政府信息的责任。
针对政府信息的长期保存，很多国家采取了相应的措施，比如国外的“托管图书馆”或称“寄存图书馆”制度。所谓托管图书馆，就是政府指定一些公共图书馆承担政府信息的长期保存和永久利用。目前中国还没有这样的制度。我国在政府数字信息资源的长期保存方面目前还只有试验性的项目，如国家图书馆的“网络信息资源采集与保存试验项目(WICP)”，以2万多个中国政府网站镜像的采集、保存工作为重点，搜集范围是域名以.gov.cn结尾的站点，搜集数据包括网站的静态、动态页面、图片、doc、pdf文件等，初步实现了政府网络信息资源的实验性采集、组织、保存与服务的全流程作业，已经积累了网络文献数据150G。[8]相比之下，美国国会图书馆的Minerva项目搜集和保存的是全球范围内的原生网络信息资源，其中包括我国官方网站的大量信息资源，有些连我们自己现在都无法找到或再现。[9]三四十年前，我们有过“敦煌在中国，敦煌学研究中心在国外”的历史教训，在政府信息资源长期保存方面，不要让这类历史重演。
3.5 降低政府信息公开的成本
公共图书馆积极介入相关工作，可以大大降低政府信息公开的社会成本。所谓“相关工作”，最主要的就是《条例》第19条规定的工作：政府信息公开目录、指南、索引、摘要的编制工作。这类工作，正是公共图书馆的核心业务能力。从法律责任的角度说，这类工作的责任主体不是公共图书馆而是政府行政机关，但是从行政机关的角度来讲，虽然自身是责任主体，但并不是所有的工作都要自己做，完全可以采用指定和委托的方式让公共图书馆来承担这些工作。公共图书馆承担此类工作至少有两大优势：第一，质量有保证；第二，比另起炉灶新建机构、新拉队伍去做大大节约社会成本。中国的政府信息公开走到今天，降低成本、提高效益应该引起充分关注了。政府信息公开是好事，但是假如变成高成本的政府信息公开，变成高价的政府信息获取和利用，结果就是普通公众虽然在理论上获得了信息权利，实际上经济门槛又成了他们信息权利实现的障碍和鸿沟。现在已经出现的一些苗头应该引起注意：有些地方以《条例》实施为缘由，新建了专门的“政府信息查阅大厅”，而不去挖掘当地公共图书馆、档案馆的潜力。《条例》第16条规定，各级政府“应当”在公共图书馆设置查阅场所，同时也规定各级政府“可以”根据需要设立公共查阅室。法律当中的“应当”是表示“很严格”的用语，一般就应该照此去做；法律中的“可以”则表示有选择，即在一定条件下可以这么做。有些政府，“应当”做的没做或不做，“可以”做的却先做了，走了一条放弃低成本、制造高成本的道路。若这样发展下去，将会严重影响政府信息公开的健康、持续发展。把公共图书馆、国家档案馆利用好，既保证质量、扩大覆盖面，又方便社会公众的获取，有百利而无一害。
收稿日期：2008-06-16