本期专论 清除贪污腐败行为加速海南经济发展——建构抑制政府官员贪污腐败的有效制度，本文主要内容关键词为：腐败论文,专论论文,海南论文,本期论文,政府官员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府机关的腐败现象已引起社会各界的普遍关注。如何防止各级政府部门腐败现象的发生已成为推动和深化整个国家廉政建设的关键。今年在北京举行的第七届国际反贪污大会，江泽民总书记发表了长篇讲话，表明了中国政府和贪污腐败作斗争的坚强决心。我国政府将加快和加大对贪污贿赂犯罪进行打击的速度和力度。
海南特区是中国改革开放的前沿，贪污贿赂现象的存在，无疑损害了特区的形象和声誉，并阻碍了特区经济建设的步伐。因此，各级政府和领导必须重视贪污贿赂犯罪所造成的严重危害，采取行之有效的反贪措施，打击和杜绝贪污贿赂犯罪行为的产生，以保持特区政府廉洁的形象，加速经济建设。——编者
政府官员贪污腐败是一种危害深广的丑恶现象，其实质是公共权力的非公共运用，即政府官员运用手中的公共权力谋取私利。因此，抑制贪污腐败的思路，就在于制约和监督权力，使之无法用来谋取私利。
对权力的制约，根据世界各国的经验，至少有三个相辅相成的手段，即以法制权、以权制权和以民制权。以法制权，就是制定严密的法律，规范权力的运作程序，控制官员的用权行为；以权制权，就是通过权力之间的相互制约实行对权力的监督和控制；以民制权，就是让社会和公民发挥制约和监督权力的作用。这三种手段，以法制权是关键，以权制权和以民制权只有以法律的形式确定下来才是有效的。因此，建立在法律基础上的权力运作和权力监督的制度化，是抑制政府官员贪污腐败的根本措施。依照上述思路，本文就如何建立一套行之有效的制度以抑制政府官员贪污腐败，作一概要的论述和探讨。
一、减权、简政、堵漏：改革管理制度
“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败”。〔1〕英国历史学家艾克顿（Lord Acton）100 多年前的这句话对我们今天认识权力与腐败的关系，仍然有一定意义。在官员从政道德没有升华的情况下，权力会成为贪污腐败的资本，权力的运用会成为贪污腐败的机会。因此，削弱不该存在的权力，简化多头管理体制，改革办事制度，以减少和堵死权钱交换的机会，就成了中国当前抑制官员贪污腐败的必要措施。
中国的政府管理体制，许多是适应计划经济的要求逐步建立起来的，其特点是，权力高度集中于政府。政府管了许多不该管也管不好的事。恰恰是这些不该存在的权力，既增加了企业和个人的不便，又给一些政府官员谋取私利提供了条件和机会。因此，抑制官员贪污腐败的对策之一就是减权，即毫不犹豫地取消那些不必要的管理权、审批权、分配权等，以便把权钱交换机会压缩到最低限度。在这方面，海南省近年来进行了不少改革。例如海南在全国率先把原来创办企业必须经过政府部门审批的制度改为企业法人登记制度，除保留24个经营项目仍由政府审批外，创办经营其他项目的企业，均由企业创办人直接到工商部门登记注册，一下取消了130多个经营项目的审批权。 这些以减权为内容的改革，既方便了企业和业主，提高了办事效率，也断绝了一些官员想用这些权力收受贿赂的机会。政府也从不必要的管理中摆脱出来，以更多的时间和精力为企业提供服务。因此，海南把这项改革形象地称为“减少看门的，增加服务的”。目前，从中国的实际情况看，政府可以削弃的权力还有很多。可以预料，随着这些权力的取消，政府官员贪污腐败现象势必会大大减少。
实践告诉我们，权钱交换的发生，往往与管理环节和管理层次多有很大关系。一般说来，管理环节和层次越多，“关卡”和“婆婆”就越多，政府官员的不廉洁行为也就越容易发生。因此，根据管理工作的实际需要，尽量减少管理环节和层次，不失为抑制政府官员贪污腐败的好办法。这个办法叫做减政。无论是反贪污腐败，还是提高办事效率，都要求政府做到，能一个部门管的事就不要多头去管，能一个环节办的事就不要多头去办。需多个部门或多个环节办的事，也应采取“集各庙为一堂”的办法，提供一条龙服务。海南原来的公路交通养路费、过桥费、过路费和运输管理费等四种规费分别由三个部门征收，漏收费、乱设卡、乱收费的现象屡禁不止。对此，海南从改革入手，大刀阔斧进行“简政”，把原来由三个部门分别征收改为由交通行政管理部门一家征收，把四种规费合并为燃油附加费，在车辆购燃油时征收。此后，凡在路上设卡收费者均为非法。公路规费制度的简化，使一些人想以路谋私的欲望不能实现。
政府官员之所以会发生贪污腐败现象，从根本上说是由于管理制度和办事程序上存在着“漏洞”，使其有“空隙”可钻。漏洞和空隙的存在，或者是因为办事制度不严密，或者是权力过于集中或分散，或者缺乏有效监督。相应地，抑制贪污腐败的思路，就是“堵漏洞，抹墙缝”，严密规章制度，严格操作程序，加强制约机制等。对一些掌握人、财、物等容易直接发生贪污腐败行为的权力，必须进行权力分解，使权力行使过程受到制约。如金融系统的贷款就应实行“审、贷、查”三权分离，避免一人独揽贷款大权，以贷谋私，索贿受贿，此为“分权堵漏”，前述“简政”可看作是“集权堵漏”。此外，实践证明，实行现代化管理也是“堵漏”的重要措施之一。例如工商税收工作，一个专管员分管一片工商户，税多税少、早交迟交由他说了算，这种制度怎么能消除贪污腐败呢？1993年海口市税务局废除专管员上门收税制度，改由纳税人主动在规定时间内到税务机关申报纳税，实行电脑管理。纳税人如不按时纳税，电脑则无情地显示附加滞纳罚金。纳税人即使想说情“疏通”，也是“送礼找不到门，行贿找不到人”。
实践证明，从制度上堵漏是抑制政府官员贪污腐败的根本办法。就效果而言，减权、简政也是堵漏。堵漏的办法就是改革，即改革权力运作程序，改革管理制度，使其规范化、透明化和现代化。而现代化管理手段的应用，虽然也有被犯罪分子利用的可能，但总的说来，在抑制贪污腐败中将会发挥越来越大的积极作用。
二、办事公开，财产申报：实行公开制度
办事公开，增加权力运作的透明度，是前述管理体制改革的重要内容，其目的和作用是便于机构监督和群众监督，以提高办事效率，促进办事公正，减少权钱交易机会，从根本上抑制政府官员的贪污腐败。近年来，中国各地大力倡导“两公开一监督”制度，即“办事制度公开，办事结果公开，加强群众监督”，凡是认真执行这个制度的地方都收到了较好的效果。但由于缺乏相应的强制性的法律和强有力的执法检查监督，公开制度可以执行也可以不执行，因而未能发挥应有的作用。其结果，办事过程仍然缺乏透明度，办事不公正，办事慢节奏，办事要花钱，就不可避免了。
因此，为了促使政府官员廉洁从政，公正办事，必须采取有效措施实行政务活动公开化。首先是要制定《国家行政机关政务活动公开法》，详尽规定必须公开和不可以公开事项，以及违法责任，然后以强有力的措施推行这个法，通过执行监督检查，对违者给予严肃处理。作为过渡，办事公开制度可以先在与群众切身利益密切相关的机关，如主管牌证执照审批发放的部门执行，然后逐步扩大到政府各部门。公开的事项应当包括：政府机关各职能部门的职责、责权、办事程序和期限，申请条件和必备资料，必要时还要公开承办人姓名。遇有符合条件的申请人多于实际可发的牌证照数额时，应当公布所有申请人的姓名、申请日期和资格条件，并公开颁发牌证照的方式方法。办理结果应在规定的时间和地点向所有申请人公开并说明理由。感到不公者，可以向监督机关反映，并可获得迅速核查答复。不难想象，一旦办事公开，贪污腐败会遇到多么致命的障碍！
公开制度的另一项内容，是建立财产申报制度，在一定范围内公开政府官员的个人财产。联合国犯罪预防和刑事司法处编写的《反对贪污腐化实际措施手册》，指出建立公务员财产申报制度对反腐败有两个方面的作用：“第一，它可以起到早期警报作用，据此可以看出一个公职人员的消费水平和生活方式是否与其薪金收入水平相符合。如不相符即应要求本人作出解释，或对其进行认真的观察；第二，当明知他有贪污舞弊行为，从而产生非法收入的资产，但拿不到明确证据时，这也可以作为起诉的根据。”〔2〕因此， 联合国要求每一个国家均可根据本国社会关切的舞弊问题，制定出公布财产的规定。现在国家公务员个人财产申报制度，作为一项有价值的反贪污腐败手段，已在越来越多的国家和地区实行。中国从今年起，也建立了领导干部个人收入申报制度和领导干部在国内公务活动中接收礼品申报制度。这些制度必将成为贪污腐败行为又一致命威胁。
三、牢牢盯住权力部门：完善监督制度
抑制政府官员贪污腐败，重在监督。离开了监督的权力是极容易导致腐败的权力。而监督作为抑制政府官员贪污贿赂的重要制度，有其特定的监督对象。它所要监督的，作为权力，是权力运作过程和结果；作为组织，重点是权力部门，即领导机关、执法机关、司法机关和经济管理部门；作为人，重点是在上述机关部门任职的公务人员，本文统称为政府官员。监督的内容，是权力部门及其工作人员是否利用公共权力谋取私利，搞贪污腐败。特别是权力部门的重点岗位的重点环节，更是应当监督的重点。例如，基本建设部门的土地征用、工程规划、项目招标投标、发包转包、预算决算、工程验收等岗位和环节，就比该部门的其他岗位和环节更容易发生权钱交易，因而要作为监督重点的重点。
在监督力量上，多年来，中国已经形成了一个完整的监督体系：包括机构监督和社会监督。机构监督是指人民代表大会的监督、人民政协的监督、行政监察机关的监督和党的纪律检查机关的监督。社会监督是指群众监督和舆论监督。对抑制贪污贿赂而言，机构监督中的人民检察、行政监察和党的纪律检查机关的监督，是各种监督力量中最关键的力量。因为其他各种监督，最终都要通过它们立案查处。就机构监督来说，关键的是要进一步完善体制，协调行动，强化职能，配以必要手段，保证其监督的独立性和权威性。
政府官员贪污腐败是当今人民群众最痛恨的丑恶现象，群众具有反腐败的强烈要求和热情，同时对腐败也最具监督能力。充分激发和利用群众的监督热情和力量，是抑制贪污腐败的重要工作。现在要重点抓好建立健全和完善群众举报的体系和网络，比如举报箱、举报电话、举报接待室、举报中心等要定期公诸社会，使群众有渠道举报，便于举报。更重要的是要使他们安全地举报。对群众的举报应及时处理查办；举报准确的要给予奖励；按照举报线索挖出大案要案的，要给举报者以重奖；举报受到打击报复的要给予保护，使群众举报真正成为反贪污腐败的一支重要监督力量。
新闻“曝光”是监督的一种威慑力量。在中国，舆论监督在整个监督体系中具有时效性强、辐射面宽、透明度高和震慑力大等独特优势，一些重大的腐败事件和顽固复杂的贪污案件，往往也是新闻“曝光”后才得以突破的。但由于对揭露“阴暗面”的种种限制，新闻监督在反腐败中发挥的作用，比它所能发挥的作用要小得多。其结果，腐败现象得不到舆论的曝光，又得不到及时查处。要想控制腐败，就不能不重视新闻的监督作用，转变观念，放宽限制，尽快制定《新闻法》，允许新闻舆论独立自主地依法揭露各种腐败现象，发挥并强化新闻的监督功能。政府也应注重运用新闻媒介及时向社会通报情况。一个没有完善的新闻舆论监督体系的社会，是很难有效地遏制贪污腐败的。
有理由相信，只要整个监督体系协调运转，各种监督力量密切配合互补，形成抑制贪污腐败的讨伐环境和天罗地网，就一定能更为有效地保证政府官员的廉洁。
四、配套方法，严格执法：健全法律制度
抑制政府官员贪污腐败，关键要靠法制。前述管理制度、公开制度、监督制度的许多内容，只有用法律形式固定下来，才是权威的，有效的，便于监督的。法制制度的第一要件是有法可依。改革开放以来，中国立法机关制定了一系列法律，国务院也颁布了大量行政法规，逐步改变了过去长期无法可依的局面。但在政务规范的监督方面，法律尚不够完备，已有的法规往往过于原则，又不配套。令人高兴的是，中国迫切需要的几部法律，如《财产申报法》、《国家公务员法》、《行政监察法》等，已列入立法计划，正在着手制定。一旦这些法律颁布实施，政府官员行为就有了进一步的法律规范，监督机关职能和手段就会得到强化，办案实践中调查难、取证难、处理难的问题就可以从根本上解决。古今中外的政治发展史证明，完备而严厉的法律是震慑腐败的力量和打击腐败的依据，也是一个社会消除腐败走向廉明的必备条件。中国应该借鉴国际上的成功做法，建立配套的行政法律体系和反贪污腐败体系，确保有法可依。
法制制度的另一个要件是严格执法，做到有法必依，违法必究。如果有法不依，违法不究，不仅等于没有法，而且还会破坏法律的严肃性，损害政府的威信。严格的执法，才能使犯罪分子受到打击，使有贪污腐败倾向的人受到震慑，使政府官员受到警戒，使人民群众获得鼓舞和信心。严格的执法必须合乎以下几个方面：一是树立法律的最高权威。执法应当只对法律负责，而不是对领导机关和任何个人负责。法律是决定如何处理政府官员贪污腐败行为的唯一依据。二是坚持法律面前人人平等。无论是什么人，只要贪污腐败，违法犯法，都要严肃查处，绝不姑息。在法律面前绝不允许有任何特殊的公民。三是准确依法定性量纪量刑。定性量纪量刑要避免主观意志影响，应根据违纪事实和法律的规定进行。
法律制度的再一个要件，就是政府官员必须依法行政。依法行政是中国经济体制改革和政治体制改革的重要内容，市场经济就是法制经济。当前，在中国市场经济比较活跃的情况下，如果没有行政的法制化，改革的力度越大，就越会产生腐败现象。因此政府一定要依法行政，使权力运作规范化和法制化，这样就一定会大大减少官员的腐败现象。
五、抑制自我，增强免疫：培养自律制度
抑制政府官员贪污腐败的管理制度、公开制度、监督制度、法律制度等等，是一种独立于政府官员的外在规范和外在约束，都属于“他律”。这些规范和约束的建立与完善，可以大大减少和遏制贪污犯罪，但不能杜绝犯罪。因为任何制度都不可能是尽善尽美、毫无漏洞的。官员自身的主观因素，既可能弥补制度的不足，也可能钻制度的空子。因此防止官员贪污腐败的种种他律制度固然重要，但官员的自我防范机制则更为根本。通过各种方式和途径，把防止官员贪污腐败的外在制度转化为官员自身的内控机制，是根治官员贪污腐败的重要措施。而官员自我控制贪污腐败的内在机制，就是我们所说的自律制度。
自律是相对于他律而言的，是政府官员自觉按照道德规范、纪律和法律规定而对自己的行为进行自我评价、自我约束和自我调整的境界和能力。在行为前，自律的作用表现为官员依照一定的规范对自己的行为进行选择，确保他的行为局限在道德、纪律和法律允许的范围内；在行为进行中，自律发挥监督和控制作用，确保自己的行为不发生偏差；在行为之后，自律机制对行为的后果和影响进行评价，一有闪失，便及时加以校正或调整。从防止腐败过程看，自律是极为重要的第一道关卡，抑制政府官员贪污腐败的外在制度只有内化为官员自身的自律制度，才是真正恒久有效的制度。为了根除政府肌体上贪污腐败这个毒瘤，必须在建立健全各种外在制度的同时，建立起政府官员的自律制度。
政府官员高度的自律性，来源于他的高度的政治思想觉悟、自觉的法律意识和高尚的道德品质。因此，自律首先是一种崇高的精神境界。在这种境界中包含着许多丰富的内容，例如对国家对人民对事业执著的爱，对法律的熟悉和忠实，对世界观、人生观的正确把握等等。显然，切实有效地对官员不断进行政治思想教育、法制教育和道德教育，不断提高他们的精神境界，是帮助官员建立自律制度的必不可少的工作，境界的高低与自我控制能力的大小是成正比关系的。有了崇高的境界，自然就能对自己的行为，按照道德、纪律和法律的要求，实施有效的自我控制。一个具有高度自律性的官员，必定是一个绝少贪心的人。虽然自律是政府官员自觉的内在自我控制。但这并不意味着组织对之无所事事。组织可以采取各种措施激发和保持官员的自律性。中国现行对政府重要官员所采用的民主生活会、工作述职、民主评议、组织考核、“自查自纠”活动等，就是促使官员自律的几种有效形式。而《关于党内政治生活的若干准则》、《国家公务员暂行条例》规定的公务员义务、1993年以来中国共产党和中国政府连续提出和重申的领导干部廉洁自律两个“五条规定”及相关补充规定，则为促使政府官员廉洁自律提出了具体要求；许多地区也结合实际，对政府重要官员制定了一些行为准则。实践表明，中国政府提出的领导干部不准经商办企业，不准在各类经济实体中兼职，不准在公务活动中接受礼金和各种有价证券，不准违反规定购买和更换进口豪华小汽车，不准参加用公款支付的高消费娱乐活动等具体规定，对于促进政府官员廉洁自律产生了广泛而深刻的影响。我们还必须根据政府官员容易舞弊的重点问题，逐步提出和建立一些有效的自律制度。每一个政府官员，应该珍惜上述各种自律形式，对照各种具体要求，进行认真的自律性的自我监督检查，以保持清醒，警钟长鸣，防微杜渐，与贪污腐败保持永久的距离。
附：本文引文出处：
（1）转引自王沪宁：《反腐败：中国的实验》， 三环出版社1990版。
（2）转引自赵秉志著《反贪污贿赂国际惯例》， 载周文彰编《国际惯例书库》第5卷第257页，海南出版社1993年版。