地方税体系建设：理论基础和主体框架分析，本文主要内容关键词为：地方税论文,体系建设论文,理论基础论文,框架论文,主体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会提出，“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重”、“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》则提出，“结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”。政府间收入安排是理顺各级政府财政分配关系的重要组成部分。在我国现行的分税制财政管理体制下，收入划归省及以下政府的税收即是地方税。地方税体系建设既是深化财税管理体制改革的重要环节，也有利于理顺我国各级政府间的财政分配关系，有利于进一步改革和完善我国税收制度。 一、地方税体系建设研究文献综述 国内地方税体系建设的研究，主要是对我国地方税体系现状和问题进行分析，并提出建设思路。刘尚希(2015)提出地方税改革关乎国家治理，并探讨了财权、地方税收权限和地方税基构建。麦正华(2013)分析地方税制改革的约束条件，提出若干原则下的中央和地方税权划分。李玉红和白彦锋(2010)探讨地方税制改革中的地方税主体税种选择问题，认为物业税和地方流转税(销售税)是未来地方税主体税种的最佳选择，其中物业税适合做县级地方财政主体税种，地方流转税适合做省级地方财政主体税种。于柏青(2008)认为地方税制的改革符合我国经济的发展，并把地方税的税种分为应该予以废止、保留、调整和新征四种。史伟(2011)认为我国地方税存在缺乏总体规划、税制结构不合理、主体税种缺失等问题，提出完善财产税制度、扩大资源税改革、开征社会保障税和赋予地方相应的税收立法权等改进建议。李冬梅(2009)从赋予地方更大税收管理权、构建符合经济社会发展的地方主体税种、逐步理顺国地税机关的关系等三个方面阐述了我国地方税体系的完善措施。 国外的研究主要是基于财政分权理论探讨对应于公共产品供应的地方税体系建设。TIBOUT(1956)提出一个关于地方政府提供地方公共产品的理论模型，认为居民在具有迁移完全自由等假设条件下，会在全国范围内寻找地方政府所提供的公共产品和所征收的税收之间的最佳组合。KEEN & KOTSOGIANNIS(2002)认为，中央政府和地方政府之间的税基重叠导致在不同级政府间存在外部性，地方政府会为了同上级政府争夺财政资源而过度课税。CAI & TREISMAN(2004)研究中国和俄罗斯的情况，发现如果地方政府负责征收税收，中央政府制定预算，地方政府间的竞争使得地方政府有帮助企业规避中央税收和管制的意愿。另外在具体的地方税体系设置上，国外的研究主要是关于各国地方税体系设置情况的描述性介绍。 二、地方税体系建设理论基础 分析地方税体系建设的理论基础，诠释地方税制的功能，才能提出我国地方税体系建设的指导理论。地方税体系建设的理论基础主要是财政分权理论，涉及的是政府间财政关系的形成以及由此形成的公共产品提供的分工及财政收入划分问题。 (一)分级财政体制理论及地方政府存在合理性理论 税收管理体制的完善是地方税体系建设的重要组成部分。税收管理体制是一国税收管理工作在中央和地方政府之间划分各自权限的一项制度。这些权限包括税收政策制定、税收立法、税法解释、税种开征停征、税目和税率增减、减免税等。基于财政分权理论的我国地方税体系建设指导理论，为我国税收管理体制上述内容的改革和完善提供了立足点和依据。 因为财政分权，各国实行分级财政体制，各级政府对应着相应的财政，才有政府间的支出划分、收入安排和转移支付。地方税体系的建设建立于财政分权的前提之下。分级财政体制的核心问题在于如何在各级政府之间进行经济职能的分工，但在此之前必须先回答为什么会存在地方政府及地方政府的合理规模。若仅有一个政府，就不存在财政分权和地方税制问题。 1.地方辖区最优规模的确定。关于地方辖区如何形成及最优规模的确定，布坎南提出俱乐部理论进行解释。布坎南认为，如同俱乐部是人们为了分享特定利益而自愿联合起来的一种组织那样，不同爱好、习俗、兴趣等的人们自愿选择各自的居住区域，因此形成众多地方辖区。从这一论点出发，布坎南构建模型分析地方辖区最优规模的确定，包括辖区公共服务规模和辖区居民规模的确定。辖区公共服务最优规模的条件为：人均边际效用等于人均边际成本。而辖区居民数量最优条件为：新成员加入辖区而节省的边际成本与新成员加入所带来的边际拥挤成本相等。由此，理想的地方辖区规模应当在其辖区内公共服务水平和居民数量同时满足边际成本等于其对应的边际收益时得以确定。当然在其他因素相同的情况下，辖区的最优规模还取决于人们所消费的公共产品的类型、获得这些公共产品的成本和这些公共产品在消费上的拥挤程度。布坎南的俱乐部理论探讨了地方辖区提供的公共产品的最优水平，但是对与地方财政体系相关的几个问题没有进一步研究，包括公共产品如何在不同地方辖区之间进行配置、公共产品供给所需资金如何筹措、地方辖区如何管理非本辖区居民对辖区内公共产品的消费等问题。蒂伯特模型则研究了这些问题的解决方法。 2.蒂伯特模型。蒂伯特模型是关于地方政府如何提供地方性公共产品的理论模型。蒂伯特模型提出，假定居民具有完全的迁移自由，那么在竞争性的各个地方辖区之间，出于最大化自身效用的动机，居民会在全国范围内的地方辖区中寻找那些地方政府所提供的公共产品与所征收的税收之间符合最优成本效益匹配的辖区，从而选择他们喜欢的辖区，并接受和维护该辖区地方政府的管理。这就是所谓蒂伯特模型的用脚投票理论。但是蒂伯特模型的多个假设条件在现实中是很难得到满足的，主要包括居民对各地方辖区间公共产品和所征收地方税收的完全信息、居民迁移无成本、地方辖区公共产品和所对应的税收在各辖区间不存在任何外部性等。蒂伯特模型的研究揭示了用脚投票的市场方法如何显示居民对地方公共产品的偏好。 3.财政分权的利弊分析。上述两个模型分别分析了财政分权的不同方面，证明其合理性。综合分析，我们发现财政分权存在利弊，但是显然利大于弊。财政分权的好处：一是地方政府提供的地方性公共产品比中央政府为全体居民提供的无差别公共产品能更好地满足地方居民的偏好。二是财政分权有利于促进地方政府间的竞争。在分权财政体制下，居民能够在不同辖区之间进行选择，居民可能因为地方政府管理不善而移居其他地方辖区，从而激励本地政府官员更加有效地行政。三是财政分权赋予地方政府的灵活性有利于推动公共服务的创新。当然，财政分权也会带来一些问题，使得社会资源配置无效率，主要的原因：一是辖区间的外部性。辖区间外部性的存在，是不同辖区之间相互施加正的或者负的不以市场机制体现的相互影响，而财政分权又导致地方辖区关注的只是本辖区的成员，因此在决策中没有考虑外部性产生的效益或者成本外溢，这导致了低效的资源配置。二是规模经济问题。某些公共产品完全可以在地方辖区之间共享以实现规模经济，但是分权财政体制下通过辖区间的协调以达成公共产品的共享难以实现，会出现一些规模不经济现象，包括地方性公共产品的受益范围过窄、税收征集过程的机构分设导致的成本增加等。三是低效的税制。地方辖区间的税制竞争使得资本从高税率地区流向低税率地区，而不是从资本边际产出低的地区流向边际产出高的地区，导致资源配置效率的低下。 (二)政府间支出划分、收入安排和转移支付 在现代市场经济中，政府有着配置资源、收入分配和稳定经济三大职能。在各级政府的职能分工上，一般地说，效率职能的分工以地方为主、中央为辅，公平职能的分工以中央为主、地方为辅，稳定职能的分工以中央为主、地方为辅。 政府间支出责任分工基本框架的划分主要是以上述的中央和地方各级政府职能分工以及所提供的公共产品的层次性为依据。所谓的公共产品层次性，指的是公共产品本身受益范围决定的对应哪级政府进行提供，同时某些具有规模经济效应的公共产品则应由哪级政府协调进行统一供给。这样，政府所提供的公共产品界定的政府职能和公共产品特点就决定了各级政府相应的支出责任。划分了政府间的支出责任之后，进一步需要研究的是如何通过合理的方式为公共产品的供给提供融资，即政府支出对应的财政收入来源如何解决。税收是最主要的政府收入来源，因此税收在中央和地方各级政府之间的划分是政府间收入安排的重点。 各级政府的自有收入与支出不匹配时就会产生纵向的财权、财力和事权的不平衡，同级政府之间存在财政能力差距时就会产生横向不平衡。国家通过财政转移支付来消除这些不平衡，以使各级政府可以在全国统一的政策框架内履行职能。这种政府转移支付是各级政府之间资金的无偿转移，一般是通过财政补助制度来完成的。地方税体系的建设则通过税制的合理设置来解决纵向和横向不平衡问题。 三、我国地方税体系建设的指导思想 从上述关于财政分权理论的分析看，地方政府存在的根本经济原因是为了提高财政经济职能实施的效率。地方税体系建设就是在这样的一个理论框架下进行的。基于此，我国地方税体系建设应体现如下指导思想： (一)明确界定地方公共产品的供应 这是地方税体系建设的前提。做多少事，收多少钱，量入为出应成为原则，这也符合税收“取之于民，用之于民”的要求，就是所谓的事权与财权相匹配、财力与事权相匹配，各级政府提供公共产品的支出应当与其收入匹配。地方税的设置还应该考虑如何保障不同辖区的财力以实现基本公共服务均等化。 (二)结合社会转型、经济转型 随着我国经济发展和经济体制改革的深化，中央政府和地方政府的各项社会管理职能和经济管理职能必须适应我国社会转型和经济转型的要求。适应我国各项转型的需要，应当建设主要以财产税为稳定和主要收入来源的地方税体系，使地方政府的收入激励与职能转变优化相互促进，并积极探索适当扩大地方的税种选择权、税率调整权，乃至给予某些地方政府对于区域性小税种因地制宜的设税权。通过地方税体系的建立，完善我国的财政管理体制，实现各级政府财力与事权的匹配。 (三)协调地区间的横向不均衡及上下级政府间的纵向不均衡 地方辖区经济发展程度的差异导致的各地税收收入差异必然存在，支出成本负担也各不相同，并且不同辖区收入种类划分与支出责任划分遵循不同的原则，因而各级地方政府的本级收支规模不一致的情形必然出现，某一地方辖区内自身达到预算收支平衡只能是偶然现象。建设地方税体系还必须考虑到这种差异性，对因这些差异而表现出来的横向和纵向的不均衡，应在建设地方税体系的同时，配套相应的转移支付制度。 (四)克服财政分权导致的外部性、规模不经济和低效税制 地方税体系必须克服财政分权的不利因素，在地方税体系建设中应该做到如下几点：一要注意辖区间的协调与合作，在辖区间存在交集的公共产品供给和税收征收领域建立利益共享和补偿机制。二要尽量做到征管成本最小化，避免机构设置的重复。三要避免辖区间地方税种的恶性竞争，避免资源的低效配置。比如，对辖区间具竞争性的税种，可由中央政府统一征税，形成统一标准，减少税基的无效流动。 四、我国地方税体系建设的主体框架分析 (一)完善我国的地方税权划分，赋予省级人大适当的税收立法权 税权划分的核心问题在于税权的集中程度。税权集中和税权分散两种税权模式的选择主要受一国经济社会发展水平、政治制度和宏观经济管理理念等因素的影响。通过研究世界各主要国家的财政体制可以发现，虽然各国国情不一、税权的划分不尽相同，但是大多数国家的税权均集中于中央政府，这对于维护国家统一和实施有效的宏观调控政策具有重大意义。中国作为一个单一制国家，必须确保税权的高度集中，这不仅涉及维护中央政府权威和社会团结稳定等政治因素，亦可避免地方政府间的税收恶性竞争。 我国不同区域在经济发展水平、资源要素禀赋和税源等方面存在较大差异，高度集中的税权模式不能兼顾地区差异。因此，还要在确保中央掌握税收主导权的前提下，进行适度分权，赋予地方政府一定的税收立法权和税收管理权限，因地制宜地开征具有区域特色的税种，健全地方税体系，增强地方政府履行公共职能的能力和动力。但是如果税收立法权限过度下放，容易引起各辖区间在税收方面各自为政，形成区域阻隔，扭曲市场竞争机制，造成资源浪费。现阶段较为合理的做法是赋予省级人大以适度的税收立法权，对具有全局性影响的税种，如增值税，其税权要继续集中于中央；而对部分符合地方税特征或是不宜全国统一开征的税种，则可由省级人大决定是否开征，在税目、税率等方面也可赋予其一定的调整空间。这种中央相对集中并对地方适度分权的税权模式，既可强化中央宏观调控能力，又能更好地调动地方积极性，符合市场经济运行的特点和财政分权理论要求。 (二)合理配置地方税税种，完善地方税主体税种 合理地配置地方税的税种，确定哪些税种应该作为地方税以及地方税主体税种的选择，不仅是分税制的核心内容之一，也是构建地方税体系的关键。在确定地方税税种方面，必须考虑以下几个因素：一是要考虑公共产品的受益范围，做到事权和财权相协调。税源的形成若主要受益于中央政府提供的公共产品，则应当划归中央；反之则划归地方。二是要考虑维护中央的宏观调控能力。地方税税种主要还是以税源相对贫乏或税基较窄的税种为主，税源丰富税基宽的税种应划归中央。三是要考虑征税的便利性因素。税种的划分要明确、便于课征，保持地方税种的独立性。 在地方税主体税种的选择方面，要考虑主体税种需同时具备以下几个特点：一是要有一定的收入规模，税基相对较宽且收入的波动性小，能够较好地满足地方财政公共支出的需求。二是要根据利益原则课征，即该税种收入的多少和当地政府的公共服务水平密切相关，以便于督促地方政府改善公共服务环境，提高公共产品的供给效率。三是要具备较高的征管效率。某些税源分散、征管难度较大的税种并不适合作为地方税的主体税种。 从我国实践看，划归地税机关征收的税种中，在营改增全面推广实施后，占比例较大的仅有个人所得税，而个人所得税并非完整意义上的地方税，是中央与地方共享税，地方仅分成40％。结合国际经验和具体国情，未来我国应选择财产税作为地方税主体税种。这是因为财产税具备税源稳定、收入受经济周期影响较小，覆盖面大、税基较宽且以一定的速度增长，不动产不易流动、便于监控等优点。具体而言，未来我国可以考虑适时开征房地产税、遗产税和赠与税等财产税以作为地方政府税收收入主要来源，在保障地方财政收入的同时，调节社会分配缩小贫富差距。 (三)合理确定我国地方税收规模，实现财力与事权的匹配 地方税收是地方政府的主要收入来源，是其正常履行财政职能的重要保障，它涉及地方政府在国民经济分配中的参与程度，规模过大或过小均不适宜。地方税收规模从根本上取决于地方政府所提供公共产品的数量多少，即要做到事权和财权的相匹配。 科学合理地确定地方税收规模，首先，要和我国的政治体制相适应。我国作为一个单一制的中央集权国家，不可能采取高度分散的税权模式，地方税收总量要控制在合理的区间之内，以便中央可以有足够的财力进行宏观调控和收入再分配。其次，要保证地方政府有足够的财力来履行其公共财政职能。若地方税收收入不能满足政府必要支出的需要，将产生支出缺口，为了弥补这一缺口，地方政府可能会巧立名目收取各种规费，在严重损害市场环境的同时，导致大量财政资金在预算外流转，缺乏有效监督。再次，要有助于地方经济发展。地方税收规模的增加可以使地方政府有更多的财政资金进行基础设施建设和提供优质公共服务，增强本地区的吸引力。但若是规模过大、税负过高，则会削弱企业的盈利能力，不利于地区经济的发展。因此，在确定地方税收规模时必须要权衡其所带来的经济效益和社会效益。 (四)提升地方税的征管水平，保障地方税体系高效运作 如前所述，被选作地方税的大多数税种一般具有税源分散、税基较窄、难于管控等特点，这给税收的征管工作带来了很大的挑战，也要求地方税务机关必须要强化税收征管工作，采取现代化的税务征收稽查手段，以保障地方税体系的高效有序运作。地方税的征管水平，可以从以下几个方面着手进行提升：一是完善地方税收立法，为地方税收征管提供必要的法律支持，做到有法可依，推进依法治税。二是建立健全税源监控体系，形成多部门联动机制，争取最大限度地掌握纳税人的相关应纳税信息，避免由于征纳双方信息不对称带来的税收征管漏洞。三是创新征管手段和方法，强化纳税人依法纳税意识，并可适时推出诸如预约定价安排等新的征管办法，提高征管质量和效率。四是提高基层税务人员的业务素质和工作能力，强化内部考核机制，加大对各种违法违纪行为的打击力度，为纳税人提供良好税收环境。标签：地方税论文; 公共产品论文; 税收原则论文; 国内宏观论文; 财政分权论文; 政府支出论文; 分权管理论文; 财政制度论文; 宏观经济论文; 财政学论文; 税收论文; 地方财政论文;