广西科技项目绩效考评体系建设研究，本文主要内容关键词为：广西论文,体系建设论文,绩效考评论文,项目论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] [文献标识码]A[文章编号]1004-4434(2008)04-0102-04
随着我国改革开放和科教兴国战略的实施，科技创新与进步为经济社会全面、协调、可持续发展提供了强大动力和支撑，不断增强我国经济实力和国际竞争力。但是，由于种种原因，我国科学技术评价制度和机制的建设相对滞后，在科学技术评价中存在评价制度不健全、评价体系不完善、评价方法不规范等突出问题。这些问题主要表现在：科学技术评价分类不明确，采用同一种评价标准去评价不同类型的科学技术活动，不能客观、真实、准确地反映不同评价对象的实际情况；评价实施过程中存在重形式走过场、重数量轻质量的倾向，评价结果使用不当；专家评议制和信誉制度不够完善等等。这些问题在一定程度上影响了科技事业持续健康发展，不利于促进科技资源优化配置，不利于增强科技持续创新能力。因此，如何建立科技专项资金绩效考评指标体系，规范科学技术评价工作，建立健全科学技术评价机制，从而加强科技资金绩效管理，提高资金使用效益，正确引导科技工作健康发展，成为了政府管理部门的一项紧迫任务。本文着眼于广西科技项目绩效考评试点工作实践，分析试点过程中凸显的主要问题，旨对广西科技项目绩效考评工作的管理及完善进行一定的思考和探索。
一、国外科技项目绩效考评现状及借鉴
(一)国外科技项目绩效考评概况
1.美国
美国是开展绩效考评比较规范和完善的国家之一，1993年1月，美国国会通过了《政府绩效与结果法案》(GPRA)，该法案是美国政府部门绩效评价和科技项目绩效考评的重要法律依据。按照GPRA的规定，美国政府在编制部门预算、提出部门支出要求时，必须编制5年的长远发展目标和总体任务，且设定项目的年度目标和任务，并制定出一套能反映部门业绩、便于考评的绩效指标，定期提供长期战略规划、年度绩效规划以及年度绩效成果报告等三种报告。对于执行研究发展的机构来说，GPRA的执行大致可分成机构定位及绩效衡量两方面。根据该法案的规定，1993年3月，美国政府成立了国家绩效评价委员会，负责法案的监督和实施。
20世纪50年代初成立的美国国家科学基金会(NSF)，是美国科技项目绩效考评的一个突出典范。为了在GPRA的框架下更好地开展绩效考评，NSF特别重视与绩效目标相关的数据采集、核实和认证工作。NSF的考评数据源主要是中心数据库和独立的专项数据库。这些信息资源，为NSF有效开展制度化的绩效考评活动提供了保障。
2.澳大利亚
1993年澳大利亚联邦政府开始全面推行科技项目绩效考评，1999年开始对公共部门的所有支出预算进行绩效考评，已经建立了较为成熟和完备的绩效考评体系。
澳大利亚的科技项目绩效考评主要包括三方面内容：适当性评价、效率性评价和有效性评价。评价重点根据项目目标和项目生命周期所处的发展阶段决定。对科技项目的绩效考评贯穿于立项、实施、结题的全过程。其主要步骤为：进行项目分析，确定考评重点；找出考评需要解决的主要问题，确定考评项目和战略；收集、分析考评资料；起草、发布考评报告；回顾绩效考评；充分利用考评结论。
3.欧盟
欧盟绩效考评的施行则始于20世纪80年代初期。主要有英国、法国、德国、荷兰、瑞士和北欧等国家。欧盟科技研发计划的绩效考评，基本是伴随着欧盟各期架构的研究计划而演进。1996年欧盟发布了“Sound and Efficient Management 2000”方案，要求开展系统性的绩效考评。其目标是促进各个计划项目的有效完成，并通过考评结果，反馈到欧盟的决策层次，以提升未来计划项目的执行成就并引导未来研究项目的方向。欧盟着重于以下五个方面考评内容：计划筛选的程序、计划管理、计划的一般特色、计划的产出和成果的扩散利用。其基本特点是，立足于从组织内部改进管理，不强调预算的重新分配。
4.日本
日本于1998年3月在经济产业省下成立了政策考评研究会，制定了《科学技术基本法》《科学技术基本项目》等大政方针，规定今后若干年科技的研究方向及其预算目标额度。在此基础上，各省厅制定年度《科学技术重点指针》，严格制订年度预算编制。日本政府预算实施过程中有一套完整的项目管理考评体制和预算监督机制。项目一旦确定，它的每一笔开支必须按预算执行，如需调整，须经政府主管部门的同意。2001年11月，日本政府又公布了《国家研发考评实施方针》，要求对项目进展情况定期检查，发现问题要及时提出调整意见，供下年度制定预算时参考。
(二)国外科技项目绩效考评实践的主要经验
1.绩效考评有明确的需求和目标
对政府公共支出进行绩效考评，是政府出于民众的压力和自身改革的需要，改善政府的公众形象，改善政府的公共管理，提高公共支出效率和效果，提高公民对政府的信任度而采取的办法，绩效考评的实施有明确的需求和目的。
2.建立完善的绩效考评管理制度和监控机制
建立完善的管理制度是科技项目绩效考评健康发展的基本保障条件。如美国国会颁布的GPRA以法律的形式明确了政府绩效考评的概念和制度。澳大利亚政府制定了绩效考评活动的监管制度，成立监管委员会，对项目绩效考评活动的全过程进行监督管理，并对绩效信息的适当性、真实性、有效性进行监管。
3.完善科技项目绩效考评工作的体系化建设
科技项目绩效考评工作的体系化建设是一个逐步完善的过程。如日本在科技工作绩效考评的发展过程中，在考评工作开始之前，对考评目的确立到考评结果的处理等考评全过程中应该注意的事项，均有较为翔实、完善的规范指导，这样可以有效保证绩效考评的公平性、效率性和权威性。
4.建立相对完备、权威的科技项目绩效考评数据库
科技项目绩效考评的成功需要一个完善的信息系统，对项目立项、实施、验收、成果等信息进行及时的收集、分析，提供完备、翔实的权威数据支撑，以实现全面、客观、公正、准确的科技项目绩效考评。
5.建立科技项目绩效考评信息反馈机制和绩效报告公开制度
通过将考评结果与被考评对象的信息进行反馈，发现项目实施和管理中存在的问题，最终提高承担单位的项目实施能力和管理水平，提高政府的管理水平。
二、广西科技项目绩效考评实践及存在的问题
广西科技项目绩效考评工作进度目前处于各兄弟省(市)的前列，根据财政部《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》文件精神，自治区科技厅、自治区财政厅及时着手研究制定有关管理办法，在科技项目绩效考评制度建设、科技项目绩效考评试点工作等方面进行了必要而有益的探索。
(一)初步建立了广西科技项目绩效考评管理制度及考评指标体系
根据《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》，自治区科技厅、财政厅在充分调查研究和广泛征询专家意见的基础上，制定了《自治区级科技专项资金绩效考评管理办法(试行)》。以此进一步明确了绩效考评的工作规范、技术规范和行为规范，并在国家规定的共性指标下，结合各特征指标的分值、权重需要，研究设置了一套较为完整的科技项目绩效考评指标体系。
在区级科技专项资金项目绩效考评中所设置的科技项目绩效考评指标体系(包括应用研究和试验发展两大类)，分别适用于自治区级重点科技三项费用项目和广西科技成果转化项目的考评，各类指标体系均由业务考评指标和财务考评指标两部分组成，其中业务考评部分的权重占60％，财务考评部分的权重占40％。具体考评指标由12个共性指标和25个特性指标组成。这一管理制度及其绩效考评指标体系的颁布实施，为专门机构及其人员开展科技项目资金绩效考评试点工作提供了制度保障。
(二)广西科技项目绩效考评试点工作实施情况
1.委托中介机构，启动绩效考评试点工作
广西科技项目绩效考评试点工作于2005年8月正式启动。通过充分的调查研究，选择了近年实施完成的自治区级重点科技三项费用项目和科技成果产业化项目作为试点，对其资金执行情况进行绩效考评。试点工作委托广西众益会计师事务所有限公司和南宁华泰天正会计师事务所(以下称考评机构)具体承担。
2.试点工作的组织实施及取得的初步效果
考评机构在与自治区财政厅、自治区科技厅签订《科技项目绩效考评委托书》以后，立即着手研究制订整个试点工作方案，整个试点工作分三个阶段即准备阶段、考评实施阶段和考评报告撰写阶段组织实施。
(三)广西科技项目绩效考评试点工作中存在的主要问题
1.试点工作在组织实施方面存在的主要问题
(1)考评机构工作准备不够充分。考评机构主要从事会计核算、财务审计和资金管理方面的咨询评估业务，由于没有提前介入学习，对科技管理、自主创新、技术攻关等科技管理制度和科研活动的规律和特点了解不够全面、不够深入，整个方案的组织实施显得有些被动。
(2)绩效考评试点过程控制缺乏科学性和合理性。考评机构主要按照项目分布区域来划分科技项目类型，忽略了每个不同的项目所具有的技术特点和技术领域的要求。对项目承担单位报送的绩效自评报告和现场考评所搜集的资料，未能做到按定量与定性相结合的分析方法进行综合分析，只是按原设定的评价指标体系进行打分，出现了“重前轻后”的现象。对跨区域、跨行业，由不同部门和多个单位共同承担的攻关项目，自评工作指导不足。整个考评过程缺乏科学合理的控制。
(3)科技项目绩效考评信息反馈机制和绩效报告公开制度有待建立。试点工作完成以后，没有将考评结果向被考评对象反馈，不利于项目承担单位及时了解项目实施和管理中存在的问题，进一步提高项目管理水平。
(4)其他方面。如科技项目绩效考评队伍建设有待加强，软环境建设有待完善。
2.绩效考评管理制度及评价指标体系在试点工作中遇到的主要问题
(1)不同类型科技项目的绩效重点没有得到突出体现。按原先设置的绩效考评指标体系及其各项分值标准，自治区级重点科技三项费用项目系介于应用研究类和试验发展类之间，其中研究类的项目是以实用为目的探索性活动，其绩效重点体现在新技术、新产品、新工艺的形成，以及项目(技术)受益范围、影响领域等社会经济效益上；而试验发展类项目绩效重点应体现在其产生的经济效益上。试点工作所用的考评指标及其各项分值标准未能完全突出上述重点。
(2)不同层次项目的指标体系设置缺乏科学性。单个项目和包含有项目和课题两个层次的重点科技项目，均使用同一指标体系及其每项指标分值标准去考核评价，课题的研究质量是重点项目完成质量的基础，本次试点考评比较重视在项目层次上的考核，而用项目层次的评价指标及其分值标准不能准确、完整地反映出每个课题的绩效，所以很难保证项目总评价的全面性和合理性。
(3)评价指标考核因素不全面。本次试点工作中基本上是将各项分值加总，然后用简单加权平均的方法确定，仅限于“打分法”的定量考核，没有把专家的直观判断、项目技术的突破对产业结构调整优化等定性考核因素一并综合考虑来确定各项指标分值。
(4)绩效考评报告在撰写方面存在的不足。如项目考评尤其是子课题考评不尽翔实，没有运用综合评价方法，部分大项目、重点项目的绩效未能完全反映及专家评判过程等方面阐述不到位等系列问题。同时，绩效报告中的财务考评部分也不尽翔实。
从上述存在的问题中我们不难看出，在科技项目绩效考评工作的推进和完善过程中，建立科学、合理、可操作性强的科技项目绩效考评指标体系，是科技项目绩效考评工作健康发展的基石，也是广西科技项目绩效考评管理中亟待解决的重要问题。
三、改进和完善科技项目绩效考评指标体系的思路
(一)建立健全广西科技项目绩效考评管理及监控制度
科技项目绩效考评的管理及监控，要以法律和制度形式加以规范，这是科技项目绩效考评实施的根本保障。制订颁布科技项目绩效考评管理办法，要从考评项目的确立、考评原则的拟定，考评思路的明确、考评系统的建立、考评主体的界定、考评方法的选择、考评结果处理以及考评人才的培养和考评过程中应该注意的若干事项等方面予以规范，有效保证科技项目绩效考评的公平性、效率性和权威性。
(二)建立具有普适意义、可操作性强的科技项目绩效考评指标体系应遵循的原则
1.体现科技活动特点原则
科技项目有别于其他建设项目，需要经过一个从渐进到突变的创新过程，因此，科技项目除了具有风险性、动态性外，还具有经济效益潜在性、间接性、不确定性、滞后性和空间广延性的特点。不同阶段、不同类型的科技项目，其绩效重点是不完全相同的。
基础研究类：以系统阐述并检验各种设想、理论或定律为目的，对事物的特性、结构和各种关系进行分析。其绩效主要体现在：具有重大的学术价值，对技术创新产生突破作用以及根据理论成果进一步发展、指导研究实用领域等。基础研究类注重考核项目产生的科技成果。
应用研究类：是以实用为目的的探索活动。由于应用研究的过程中有一个具体的目标，所以应用研究的绩效是可预测的。但其研究成果需要进行扩大性试验，因而其绩效也是潜在的。它的经济效益主要体现在新技术、新产品、新工艺的形成，以及项目(技术)受益范围、影响领域等。应用研究类应注重考核其社会效益。
试验发展类：利用现有知识进行生产新材料、新产品、新装置及新工艺；利用成熟的科技成果运用于社会经济建设中去，项目实施后能辐射带动区域经济发展，快速形成新的经济增长点。其经济效益具有显现性。因此，试验发展类应注重考核项目的经济效益。
2.综合评价原则
根据科技工作的规律和特点，科技项目考评可分为四大类：基础研究类、应用研究类、试验发展(含科技成果推广服务)类、科技活动类(包括大型会议、活动、维修、购置等)。要客观、公正、科学、合理地评价不同类型的科技项目绩效，唯有应用综合评价的办法。如：政府资助的重大、重点科技项目大都包含项目和课题两个层次，有的还进一步分为专题、子课题等三四个层次，课题研究质量如何是整个项目完成质量的基础。因此，我们设置的评价指标体系既要反映项目层次的绩效，更要突出课题层次的绩效重点。总而言之，需要在共性指标下，分别设置反映各阶段、各类型科技项目特点和绩效重点的特性指标体系，同时，由于各类科技项目绩效考核的重点不同，各类型的考核指标及其分值、权重必须有所不同，有所侧重。
3.可操作性原则
科技项目不同于建设项目，也不同于通常意义的政府采购项目。与一般的工程建设项目相比，目前对科技项目的评价缺乏技术规范、质量标准和成本信息，很难进行技术水平、重量水平和成本合理性的定量评价。与政府采购法中规定的实物项目相比，科技项目对质量的要求高于价格要求，定量的质量评价要求科技项目的管理从任务书的内容到验收报告的结论，都要对质量水平有详细、明确的记录。然而，纵观我国科技项目管理的现状，还很难达到定量评价科技项目质量水平的要求。当前我国对科技项目经费的审计工作，也主要考虑资金使用是否符合相关规定，而对科技项目实施结果所体现的资金使用效率，则一般不做评价。因此，对各类型科技项目的绩效考评，应用采取定性分析法和定量分析法相结合的办法。但为了与财政部门的项目绩效评价工作要求衔接，在实际工作中应尽量把定性指标转换成定量指标，以简化程序，便于计算，易于操作。
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