科研事业单位预算绩效管理问题研究
王蓉辉
(中国科学院沈阳自动化研究所，辽宁 沈阳 110016)
摘 要： 预算绩效管理是提高财政支出科研经费使用效率的有效手段。针对预算绩效管理问题，介绍了相关基本概念和核心内容，研究了面向科研事业单位预算绩效管理的评价指标框架，探讨了全面实施预算绩效管理的有关问题，提出了完善措施和建议。
关键词： 科研事业；单位预算；绩效管理；绩效指标；绩效评价
1 引言
绩效管理是一种以产出和结果为导向的预算管理方法，它以提高资金使用效益为目标，对预算的编制、执行和决算的全过程实施有效的监督，强化预算支出的主体责任，促使公共服务的提供者不断改进服务水平和质量、优化公共资源配置、节约公共支出成本、提高资金的利用率。
实行预算绩效管理是科研事业单位实现预算资金管理科学化、精细化的主要内容，也是科研体制改革的重要组成部分，对于加快科研事业单位管理方式的转变具有重要意义。
科研事业单位作为国立科研机构，担负着面向国民经济主战场、实现国家科技战略目标的重大使命，通过研究国内外先进经验，建立科学合理的评价机制，积极开展预算绩效评价工作，以创新质量和贡献为导向，探索和优化与绩效相结合的资源配置方式，有利于促进其管理水平和创新能力的提升、充分发挥骨干引领作用。
2 预算绩效管理的技术路线
2.1 绩效评价指标框架
2017年10月科技部、财政部和人力资源社会保障部共同发布了《中央级科研事业单位绩效评价暂行办法》，提出了“中央级科研事业单位绩效评价指标框架”，是科研单位绩效管理工作的引领性文件。针对科研事业单位，该评价体系从职责定位、科技产出和创新效益等几个方面，将评价指标划分为职责相符性、需求一致性、管理规范性、绩效完成情况、绩效完成效率、创新能力、创新环境和创新贡献等部分，每一部分内容又分解细化出了若干具体的三级指标，体现了“重能力、重绩效、守规范、讲贡献”的科研工作指导方针。
围绕该指标体系建设，预算单位需要开展以下几方面的工作：
(1)开展绩效评价宣传和培训。
该方法借助手机照相功能，不需要专门的光源与CCD。使用时随时组装，不影响手机的正常使用，非常适合加工现场的在位检测。图11中(a)为现场使用情况，图11(b)为获得的刀具后刀面图像。
(3)结合本单位实际提出绩效目标，对指标进行细化和量化，制定绩效指标。
(4)开展绩效执行监控工作，提取绩效评价相关数据、资料、材料等。
例4为近年来中国反腐形象语的概括，老虎和高官、苍蝇和普通官员的比喻采取了“直译加译者注”法，这种译法国际上很多媒体也采用，例如：
磷灰石的F和Cl含量变化范围分别为2.71%～3.19%(平均值为3.05%)和0.09%～0.33%(平均值为0.18%)，其中F含量介于沉积岩型(2.21%)和火成岩型(4.06%)氟磷灰石氟含量平均值之间，根据磷灰石光学特点和氟含量，有理由认为，黑鹰山富铁矿床中的磷灰石属氟磷灰石[1]。
(5)制定评价工作方案，开展绩效评价，提交评价报告。
(2)制定和完善预算绩效管理制度。
(6)结合绩效评价提出的问题与建议，改进科研和管理工作。
2.2 预算绩效管理过程
预算绩效管理是一套由目标评估、运行跟踪监控、考核评价、评价结果反馈及结果应用等环节组成的闭环系统，其运行过程如图1所示。
图1 预算绩效管理运行流程图
2.2.1 绩效目标的制定与评估
绩效目标包括总体目标、绩效考核指标和评价评分标准等方面的内容。总体目标是指预算资金在一定期限内预期达到的总体产出和效果，要根据上级主管部门的总体要求和具体部署、部门职能及发展规划科学地测算资金需求；绩效考核指标是将总体目标从产出、效益、满意度等方面进行细化；绩效指标的评价评分标准应是具体的、清晰的、可衡量的、预算周期内可实现的，便于在预算执行过程中进行监控和预算完成后进行考核。预算资金的管理机构依据国家相关政策、单位的类别、专业方向和技术动态等对绩效目标进行审核评估，主要包括绩效目标与部门职能的相关性、项目立项的必要性、条目设置的科学性、指标参数的合理性、实施方案的可行性以及投入资金的适当性等等。
2.2.2 绩效运行的跟踪监控
市电正常，但检测指示灯UN 不亮，市电断路器闭合；柴油发电机自动启动，检测指示灯UR亮，柴油机断路器断开，无法自动切换。
预算单位要根据预算管理制度建立绩效运行的跟踪和监控机制，当发现预算产出与预期目标有可能出现偏离或延误的情况时，要召集有关方面的领导、专家和参与者一起分析原因并采取措施及时进行整改，确保绩效目标的顺利实现。
预算绩效管理是一个需要所有部门相互协作、相互制约的机制，各部门指标会有交叉重叠，易出现推卸责任、重复劳动、工作强度增加很多而效果却不尽如人意的情况。一般而言，研究室(组)的指标易细化、管理力度较大，管理部门的指标则较为粗放、约束性小。对于预算和绩效管理一体化工作，经常是高层领导态度比较积极，中层干部被动接受和执行，一般员工参与较少。绩效结果对未来的预算分配和政策调整的影响有限，造成绩效评价结果对预算部门有关人员起不到激励和约束作用，从而不能充分发挥预算绩效管理对优化资金配置、提高部门效能的促进作用。
绩效评价工作包括遵照管理规定中的评价方法选择评价工具、制订评价方案、编排评价计划和实施考核评价等。预算执行完成后，预算单位要及时依据绩效评价标准开展绩效的考核评价工作，归纳汇总预算资金的产出，将实际成果与绩效目标进行对比，进行综合评分后，提交预算绩效报告。
2.2.4 绩效评价结果的形成及反馈应用
治愈:治疗三天,患儿没有腹泻症状,精神状态良好;有效:治疗三天,患儿没有呕吐脱水症状,大便次数减少;无效:治疗三天没有任何改善或更加严重。
根据汇总评价结果，针对预算绩效报告所反映的问题，进行认真的分析和研究，找出资金使用和管理中的漏洞，形成绩效评价报告。预算绩效的主管领导对绩效评价的全过程进行业务指导和监督检查，并对考核工作组提交的绩效评价报告进行审核，就加强管理、提高绩效等方面的问题的提出进一步改进意见；将绩效评价结果向预算单位全体员工公开，并作为部门和个人年终考核的重要依据；责成有关部门提出改进和提高工作效能的具体措施，并加以整改；将绩效评价结果作为参考指标对各部门下一年度预算进行适当调整，以实现资金的优化配置。
3 预算绩效管理中的问题
3.1 绩效理念不落实
由于科研事业单位的预算管理是从计划经济逐渐演变而来的，部分管理者的思想观念尚未完全转变，将预算绩效简单地当作传统预算的变种，只是套用新的绩效评价框架，依然按照人员编制、经费比例来安排预算，重投入而轻产出，使预算绩效管理流于形式，因人设岗、人浮于事的状况没有彻底改观，加之实行新的预算模式必将涉及管理模式的改变和利益的重新分配，一些部门和个人缺乏改革的动力。
3.2 管理制度不健全
由于科研事业单位的预算绩效管理试点工作才刚开始，管理经验不足，制度建设基础较差，在实际实施过程中出现问题时常常无章可循。绩效管理流程不规范、随意性大，部门间信息沟通不畅、协调困难，易造成监管空白。
3.3 预算运行不规范
科研事业单位一般以管理部门和研究室(组)为预算部门，每个预算部门制定自己的绩效目标，单位需经过分析综合大量的交叉数据，从中提炼出单位目标，工作量十分巨大。
例如有如下语义内容：“数据结构包含数据元素及数据之间的相互关系。常见的有[[结构类型：：线性结构]]，[[结构类型：：树型结构]]，[[结构类型：：图结构]]。常见的存储结构有[[存储结构：：顺序结构]]和[[存储结构：：链式结构]]。”通过语义检索[[结构类型：：线性结构]]，则会将包含上述标记内容的页面以超链接的形式显示出来。如果包含该标签的页面有多个，将会以列表的形式将所有的页面列举出来供用户选择。若想在检索时，获取其他的属性信息，可在检索框中输入“?属性名”。比如在上述内容中还想看看“存储结构”的信息，可在检索框中输入“?存储结构”。其检索界面和检索结果如图4所示：
膨润土加工产品应用领域非常广，现大宗应用领域为冶金球团、铸造、石油钻采，其消耗原矿量占到全部膨润土开采资源量的约75%，这3大应用领域产品加工根据原矿品质，一般采用原矿直接钠化改性—粉磨等工艺，或采用配矿均化—钠化改性—粉磨等工艺，可生产出满足使用要求的产品，这些加工一般不涉及传统意义的选矿，加工过程仅有少量伴生的硅石进入产品，或磨矿过程中有少量的损失，剔除的硅石等可进一步做建材等原料也能得到利用，原矿利用率(即选矿回收率)实际值也容易达到近100%的较高值。
在设定的绩效目标中，指标不够细化，定量指标少、定性指标较笼统，尤其在关键的效益指标和满意度指标上避重就轻，不能真实地反映预算的产出和社会影响的期望值；在定量指标中，片面追求数量，甚至拼凑偏离目标的指标，对质量重视不够；指标的预算资金计算不严谨、不科学，易出现凑人头，凑任务数的现象。
在过程监控过程中，绩效管理未覆盖所有预算部门，业务运行过程与预算管理脱节，计划性差；没有建立常态化的跟踪管理机制，考核流于形式，会出现突击式检查、突击式整理材料，甚至突击式出成果(写论文、报专利等)等情况。
目前的小学英语课标没有具体规定小学阶段的音标学习要到何种程度，教学目标只在于带领孩子们感受拥有同样元音发音规律的单词，并没有进行系统的音标教学。可是近几年小学英语测试中开始出现音标考察题，比如选出划线部分读音不同的单词这种类似的题型，一般是10分的分值，而大部分孩子都会丢掉4-8分。丢分太多，孩子们纷纷对音标题“发怵”。
绩效考核指标权重设置不科学、不规范，定性指标打分随意性大，满意度指标等数据获取难度大、客观性差，绩效评价结果虚多实少。
3.4 监管力度不到位
2.2.3 绩效指标的考核评价
4 完善措施
4.1 提高绩效意识
单位主要领导带头做起，加大宣传力度，实行全员培训，普及预算绩效管理知识，切实转变思想观念，以产出效果为导向，在工作的各个环节时时处处体现绩效意识。在落实实施方案过程中，对重点部门和重点环节设专人检查督促，发现问题及时纠正，保证绩效管理的严肃性、实用性和时效性。
4.2 完善管理制度和组织机构
全面实施预算绩效管理是一项的系统性工程，需要参照国务院有关部委下达的指导性文件，积极组织制定和完善本单位的相关规章制度、实施细则和工作流程，如《绩效评估管理办法》《绩效评价实施办法》《绩效考核评分规则》以及《绩效评价结果奖罚管理办法》等，全面覆盖预算单位的各个方面和各个环节。
建立健全绩效管理组织机构，设立具有共性的指标框架，制定细化的指导原则、增加定量指标的权重，引导预算部门的预算指标向科学化、实用化靠近。预算单位应指定某管理部门如财务处作为牵头部门，牵头部门与其它各相关部门相互协作，依据有关部署，结合单位的战略规划与目标，设立总体目标，分解和细化绩效指标、考核标准，全面进行分部门、分专业、分层次的预算绩效管理体系建设，实现预算绩效管理体系的标准化。
4.3 加强绩效管理
实行以“产出和效果”为导向的目标管理，明确绩效管理责任：单位主要负责人对本单位预算绩效负责，高度重视预算管理工作，将其列为年度工作计划的重要内容，召开所务会进行专题讨论研究。
绩效指标分解到各部门，部门负责人和项目负责人对其分管的预算绩效负责。各部门设专人负责，对职责内的绩效指标进行具体实施和管理，对重大项目和重要指标实行重点监控。根据项目的运行周期确定各项目的重要时间节点，按时间节点对预算绩效完成情况进行统计分析、检查督促。牵头部门定期或不定期召集各相关部门参加的联席会议，通报绩效指标完成情况，针对出现的问题，分析原因，制定整改措施，确保绩效指标完成。
4.4 完善监督体系和约束机制
按照中央和国务院的决策部署，一方面赋予预算单位更多的管理自主权；另一方面也要强化部门和单位整体的预算绩效管理。加强各管理职能部门的协调配合，实行联席工作制，充实预算绩效管理人员力量，加强预算绩效管理力度。
开展预算绩效管理信息化建设，实施统一的业务管理平台，使绩效监控工作常态化。优化绩效评估评价方法和相关数据获取途径，实现绩效管理的自动化和智能化，尽可能减少对一线科研人员正常工作的干扰。
加强监督问责，对预算绩效管理情况进行审计监督，增强绩效管理的激励和约束力度，绩效评价结果向全体参与者通报，并与部门考核、奖惩、预算调整等挂钩。对绩效评价结果进行科学分析，落实整改要求，以便改进管理、堵塞漏洞，进一步提高预算编制的科学性，不断提高科研事业单位的有效产出率，使绩效评价结果得到有效应用。
2.3 两组围生儿结局比较 两组早产、新生儿低血糖、巨大儿、胎儿窘迫、新生儿窒息、围生儿死亡发生率比较，差异有统计学意义(P<0.05)。见表3。
5 结束语
科研事业单位的预算绩效管理试点工作才刚刚开始，在实施过程中需要提高认识，加强统一领导，协调各行政和业务部门的力量，科学设立绩效目标、评价指标和考核体系，建立和完善各种规章制度，严格执行业务流程，将绩效考核指标纳入日常管理，使预算执行跟踪管理常态化，切实做好预算的编制、执行和决算等各个环节的管控，在确保科研工作顺利完成的前提下，不断提高资金投入的绩效水平。
《傲慢与偏见》的文学艺术成果与社会文化价值可以说主要是通过作者细腻幽默的人物刻画和场景描写体现出来的，尤其是通过人物的交际对话与内心独白反应出当时的社会风貌和社会普遍心理状态。因此，正确而又全面地把握文中人物交际对话的含义，对整部作品的研究有着重要的意义。
目前的绩效评价结果是一个相对的量化值，只能部分地反映绩效目标的完成情况，缺乏全面系统的尺度来衡量各部门资金的实际投入产出比，难于全面客观地体现预算单位的生产率和绩效的改进情况，不利于进行各单位产出的横向比较，需要在今后的工作中作进一步研究和完善。
参考文献
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中图分类号： F23
文献标识码： A
doi： 10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.31.054