改革政府机构 实行政企分开为国有企业走向市场创造条件，本文主要内容关键词为：政企论文,政府机构论文,国有企业论文,走向论文,条件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
这次政府机构改革得到全党上下和全国人民的热烈拥护。随着经济和社会的发展，改革政府机构既有完全的必要性，又有十足的紧迫性。当前推进这项改革的条件也已经成熟，是众望所归。这次机构改革的第一项原则就是转变政府职能，实行政企分开。这将为建立社会主义市场经济体制，推进建立现代企业制度，促进企业走向市场创造有利条件。
（一）
党的十四大确定了我国要建立社会主义市场经济体制的改革目标。为实现这一目标，从改革的意义上讲，我们必须从三个方面创造必要条件：
1.建立社会主义统一市场，使市场在资源配置上起基础性作用。为此我们逐年改革计划体制，目前市场正逐步成为配置社会资源的主渠道；改革价格是形成市场的关键，目前价格管制已基本放开，通过市场供需关系形成价格的机制基本建立；有形、无形的市场交易场所得到了迅速发展；随着进口关税总水平的降低，国内、国际市场已相互沟通，等等。
2.建立市场经济的宏观管理体制与法律体系。改革以计划经济为基础的管理方式和管理制度，为公平竞争、市场运行创造条件和提供法律保障。为此，1994年我们进行了财政、税收体制改革，外贸、外汇体制改革，金融体制改革，投资体制改革等，使符合市场经济的宏观管理体制初步建立。在建立和完善统一、健全、严明的企业进入市场、退出市场的规则和公平交易的法规方面，也取得了积极进展。其中包括规范市场主体的法律、法规，如《银行法》、《公司法》、《合伙企业法》；规范市场行为的法律法规，如《合同法》、《反不正当竞争法》；规范宏观调控的法律法规，如《信贷法》、《投资法》。
3.塑造市场竞争的主体——企业。在传统体制下，国有企业是计划经济的社会基础，计划体制是国有企业的生存条件。由计划体制转向市场经济时，各类所有制企业中受影响最大的就是国有企业。在计划经济体制下，经济活动是集中决策，通过计划或审批分配资源，各经济单位按计划或审批结果统一行动，经济活动的后果由国家统一承担，国家成为国有经济运行的主体。而在市场经济下，经济行为是由各市场主体独立、自主、分散决策，社会资源主要通过市场来配置，企业按市场规则自主经营，经营后果由各企业自己承担。因此，在市场经济下国家是宏观调控的主体，企业是经济运行的主体。所以，建立社会主义市场经济体制，就要由国家作为唯一的经济运行主体，转向使企业走向市场，成为千万个各自独立的市场竞争主体。这是我国建立社会主义市场经济体制的关键，也是经济体制改革的重点和难点。
在形成市场经济体制所要解决的三个条件中，前两方面已取得相当的进展，目前最大的难点在国有企业。随着长期卖方市场转向买方市场，我国经济发展阶段已经升级，企业改革正逐步深化，这使国有企业过去长期积累的深层次矛盾逐步显露。长期困扰国有企业的自主权不落实与约束机制不健全并存，企业经营机制不灵活与诸多非正常行为并存，企业经济效益不高与消费基金增长过快并存等，都反映了政企不分带来的后果。
（二）
政企不分是计划体制的一个根本性弊端。政府原有的经济管理职能有两个方面：一方面政府是社会经济的管理者，是社会资源分配的主体。各个经济部门通过计划或审批分配社会资源，通过对资源的分配管理国家经济。另一方面政府又是国有企业的经营主体，企业生产经营的各项重要决策都由政府作出。在传统计划体制下，政府是国有经济唯一的经营主体，国家是千万个国有企业唯一的经营者，千万个企业都要根据这唯一经营者的计划和审批决定生产什么，向那里投资，全国就像是一个超级大企业。各个生产单位之间是这个超级大企业之内前后工序的分工关系，并不构成独立的主体。这种政企不分的体制排斥市场机制作用，扼制了竞争这一企业进步的原动力，阻碍了社会主义市场经济体制的建立。要建立社会主义市场经济体制就必须政企分开，寻求国有经济新的实现形式，实现公有制、国有经济与市场经济的有效结合。
政企不分的表现和带来的后果是：
1.政府直接干预企业的生产经营，既阻碍了企业成为独立法人实体，也使政府陷入了对企业要承担无限责任的境地。多年的事实表明，政府直接干预企业并未使国家所有者职能到位，反而使企业的非正常行为有增无减；多次的放权让利也并未使国有企业真正成为独立企业法人实体和市场竞争主体，反而使企业竞相攀比政策优惠，却不在提高市场竞争力上下功夫。
为减少风险，对企业重要的生产经营决策、投资决策和企业的分立合并等政府始终实行直接干预。但政府的审批，对企业来说却无异于从政府手中拿到了一份由政府签署的“通行证”或“政府担保书”。企业得到政府担保之后，政府承担担保责任，但对企业鞭长莫及，难以实现有效监督；企业在市场中运作，又较少考虑经营风险。这就使国有企业比任何其它企业都更敢于不考虑风险和回报搞重复建设；更敢于不自量力地兼并扩张；更敢于无限制地借贷和负债经营。这是不少国有企业包袱沉重甚至陷入困境的重要原因。与此同时政府对企业过多的直接干预使自己无法摆脱要承担的无限责任。在经营者看来，那些重大问题既然已经得到政府的批准，自己还有什么责任？企业经营不善的后果自然地可以推给政府（国有银行），直至发不出工资要请求政府拿钱，还不了的债也要政府兜底。企业在稳吃国家大锅饭。
事实证明，政企不分并不能实现国家所有者的有效管理，在政企不分的体制下，事实上政府自身或通过国有银行对国有企业还在承担着无限责任。
2.政企职能错位，造成企业的低效率。政企不分的一种表现就是几乎各级政府都在热心地办企业，认真地“管”企业，决定企业的重大事项，其本身似乎就是一个大企业；另一方面政府又要求每个企业要有与政府相对应的机构和职能，各自办着一个小社会，负责职工的生老病死、妻儿老小，致使每个企业又像是一级政府。政府与企业之间无论它们的职责边界还是财产边界都含混不清。
政企职能错位扰乱了企业的目标。当企业领导者站在经营者立场考虑问题时，他要追求最好的经济效益，要排除各类与生产经营无关的事物，要降低各类成本包括劳动成本；但当他作为小社会管理者的角度考虑问题时，他就要保证一方平安，要保证职工就业岗位稳定，保证退休职工安度晚年，保证职工子女的上学甚至就业，保证职工的生活福利、医疗条件逐年改善等。这双重相互矛盾的目标，使得企业领导者不知所措，而往往来自职工的现实压力冲淡了他们追求经济效益的动机，造成企业财务透明度人为地降低，非正常行为屡屡发生。在不少企业，职工离开了企业找不到社会依托。这使得职工离不开企业，企业也不能辞掉职工。许多国有企业职工“一次分配定终生”甚至“一岗定终生”，人员的流动几乎不可能。这种劳动力不能流动的机制造成干多干少一个样，干好干坏一个样，甚至干与不干一个样，形成职工稳吃企业大锅饭的局面。最终是低效率，低效益，使企业在市场竞争中处于劣势地位。
3.产权管理责任不清，既提供了政企不分的物质基础，也使企业难以进入市场，造成国有资产流失。这次改革前的管理体制，企业国有资产笼统为国家所有，但管理、运营、监督的责任不清，当发现企业国有资产流失时，找不到具体的责任人，打板子都不知打谁的屁股。
国家以政府的身份在企业之外行使所有者职能，企业内国家所有者代表缺位。这种管理体制，一方面使得需要所有者作决策的事由政府部门分兵把口来承担，政府部门执行企业所有者的职权，使政府成了千万个国有企业唯一的董事会，形成了政企不分的物质基础。这种长链条、多环节决策体制不仅使企业经营自主权不能到位，而且无论信息传递、思想沟通所付出的代价和决策周期延长带来的风险和损失，都使国有企业在市场竞争中处于不利地位。另一方面企业缺乏来自内部的所有者（代表）负责任的监督，远离企业的国家所有者往往难于及时获得准确、必要的信息，从而被架空。企业往往由内部人控制，导致屡屡发生短期行为、非正常行为，国家所有者权益极易被侵蚀，造成国有资产流失。
4.政企不分阻碍了政府行使社会经济管理职能，难于创造公平竞争的市场环境。在政企不分体制下，政府一方面是全社会经济的调控者，同时又行使企业国有资产的所有者职能。这双重职能使政府部门难于给自己一个准确的定位。当他在行使社会经济调控职能时，由于他又承担国有企业所有者职能，所以必然要特别照顾国有企业，特别是那些落后的国有企业，对他们显得特别宽容。亏损了政府要补贴，发不出工资政府也要设法帮助解决，还不起贷款也要银行宽限、减息。从而使非国有企业感到国有企业在吃偏饭，自己受到不公平待遇。当政府作为国有企业所有者身份考虑企业决策时，由于他又是社会生活的管理者，往往就把对国有企业的管理作为行使政府职能的一种手段，对企业提出众多的非经营性要求，把本来应由政府行使的职能强加到企业头上，让企业“办社会”，分担政府的负担，甚至向企业伸手、摊派，使得国有企业与其他企业相比也感觉受到不公平待遇。为创造公平竞争的市场环境，必须实行政企分开，将政府行使社会经济管理职能与国家所有者职能分开。
（三）
近二十年的改革实践表明，政企分开是国有企业走向市场的必要条件，是建立现代企业制度、使企业成为独立法人实体和市场竞争主体的需要，是创造市场经济公平竞争机制的需要，是加强政府宏观调控职能的需要，是政府简政、廉政的重大措施。
政企分开的目标是政府部门停止对国有企业的行政性干预，使企业以独立法人的身份进入市场，参与竞争，自负盈亏，形成社会主义市场经济的基础。但与此同时，国家所有者职能又必须到位。政企分开绝不意味着国家所有者对于几十年全国人民辛辛苦苦积累的几万亿经营性资产可以“一放了之”。也就是说，政府行政干预的手从企业中退出来的同时，行使所有者职能的手又必须进入企业并到位。这中间不能脱空，否则就会出现企业的“内部人控制”。也就是所有者被架空，企业被内部经理等人员控制，这就必然损害所有者权益，造成国有资产的流失。
为有效而平稳地实现政企分开，当前要抓住有利时机，总结过去经验，配套地做好以下几件事：
1.改革政府机构，转变政府职能。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来，把生产经营的权力真正交给企业。那些曾主要管理企业的专业经济管理部门的职能要转到制订行业规划和行业政策，进行行业管理；引导本行业产品结构调整；维护行业平等竞争秩序上来，不再直接管理企业。这次国务院机构改革将7个专业部转成国家局，经过一段时间过渡将不直接管理企业。如果地方政府机构也作相应改革，就为实现政企分开，提供了基本条件。
2.确立政企分开后国家行使所有者职能的方式，形成企业国有资产的管理、运营和监督机制。即必须选择和确立国家以所有者身份管理、运营和监督经营性国有资产的方式。过去不少地方对此进行了积极的探索，积累了可贵的经验。根据这次政府机构改革方案，国家作为所有者居于股东地位，依据公司法行使国家股东的权力，维护国家股东的利益。国家对国有企业或国有独资公司行使所有者职能，主要体现在四个方面：①按照国家统一所有、分级管理、分工监督的原则，国家层次作为所有者直接管理的主要是经国家认定的重点大型国有独资公司或国有企业。其下属的股份公司，依据谁投资谁负责的原则，由对其投资的国有独资公司或国有企业负责运营和监管。②国家对国务院监管的企业派出所有者代表组成经营班子并考核、任免主要经营者。一般表现应为考核、任免董事会、董事长。③国家以投入企业的资本享有所有者权益。这可以具体表现为国家与被监管的企业每年签定经营协议，认可年度经营目标，但不干预企业的经营活动。④按分工监督的原则，国家向国务院重点联系的大型企业派出稽察特派员，以年度经营目标为准，审计、考核企业年度财务报告，评价经营业绩和经营者的表现。地方政府向分工监督的国有企业或国有独资公司、国有控股公司派出监事会。
3.确立政企分开后适合于走向市场的企业财产组织形式，建立现代企业制度。根据党的十五大的要求，大中型国有企业要进行规范的公司制改革，建立规范的公司法人治理结构。在政企不分的体制下，国有企业的重要决策在政府，一般来说企业并未成为一个独立的利益主体、决策主体和承担风险的主体，因而用厂长负责制的办法，相对集中权力有利于提高效率。当政企分开，企业成为一个独立市场主体之后，如何防止个人滥用权力就是一个十分重要的问题。国家把巨额资产委托给厂长一个人来“自主决策”，这是冒很大风险的。即便对于那些水平较高、党性较强的厂长、经理，由于掌握信息的局限性，在错综复杂的市场竞争中往往也会判断失误；在高度集中的权力和利益诱惑下，加之社会不良风气侵蚀，人的品质也会变。走向市场的企业要能充分的保障所有者权益，实行科学决策、民主决策，形成企业内部制衡性的领导体制，就要依据《公司法》在企业内由国家所有者委托的代表组建经营班子——董事会，形成科学的决策体制和制衡机制，实现管理科学。企业重要问题由董事会实行集体决策、个人负责。这样既发挥科学、民主的集体决策优势，又使每个参与决策的成员承担起个人责任，落实了责任制。这是国有企业特别是国有大中型企业在政企分开后自主走向市场所必须建立的领导体制和组织制度。
4.建立和完善政企分开的投融资体制。企业经营自主权的重要一点是投融资的自主权。把投资决策权交给企业之后，在政府、企业和银行之间的责任体制和制衡机制能否形成是政企分开能否成功的一个关键。
在规范的公司企业中，董事会受托于包括国家在内的所有者，在决策时既能体现所有者追求最大利润的强烈愿望，又会体现所有者避免市场风险的审慎态度，可以形成来自所有者的激励与约束机制。这种国家将所有者代表派入企业之内进行重大决策的体制，使决策的责任直接而明了，要比远离企业的政府决策科学、实际和负责得多。同时，在自担呆坏帐风险之后，银行对企业投资项目的评估和自主决定放贷的办法与奉政府之命提供贷款相比要慎重和负责得多。这就构成了企业——银行双重自负盈亏，自担风险的投融资责任机制，为政企分开后，把决策权交还给企业创造了基本条件。
因此，政企分开后，国家主要是信息发布和政策引导，不再直接审批企业经营性投资项目；企业作为经营主体，根据市场和竞争形势作出判断，自主进行投资决策，同时对自己的决策负责；银行摆脱政府干预，自主评估项目，自主决定放贷，同时对可能出现的呆坏帐负责。
5.分离企业办社会的职能。实现政企分开，就要改变政企职能错位的状况，使政企各自职能到位。企业无疑应当承担社会责任，但不应当让他去自办小社会；政府应当管经济，但不能把自己应负责的社会职能转交给企业。企业的社会责任最重要的就是集中精力办好企业，照章纳税。政府用纳税人的钱来承担社会的职责。
如果说在政企不分体制下，由于国有企业有生无死，此时职工生老病死依托于企业还有可能的话，那么在政企分开，企业走向市场之后，企业自身在市场竞争中已经有起有落，有生有死，职工的身家性命完全依托于企业就有了很大风险。坚持这么做，要么使企业长期处于不平等竞争地位，把企业拖垮，要么当出现职工生活无着时造成社会的不稳定。在用人和就业方面，企业和职工双向选择，是搞活国有企业必须解决的问题，劳动力的动态流动重组是经济富有活力的表现。企业为职工提供的是就业岗位，而不是终生的依靠。在企业走向市场之后职工对企业的依托必须转向对社会的依托，企业所承担的办社会的职能，例如中小学、职工养老、医疗、就业保障等要逐步转交政府管理。
（四）
这次政府机构改革和建立国家稽察特派员制度，为实现到2000年使大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度奠定了基础。由此可以理出三年实现建立现代企业制度目标的具体途径：
首先，改变政府直接管理企业的体制，国家以所有者身份向企业派出董事——经营者；责成政府有关部门与企业签定资产经营责任书，认定年度经营目标，体现国家所有者意志；派出稽察特派员，依据年度经营目标对企业的财务状况、经营业绩和主要经营者进行审计监督，但并不干预企业经营活动。以此建立经营性国有资产的管理、运营、监督机制，明晰产权关系。
其次，企业按《公司法》进行公司制改革，将国有企业改制成有限责任公司（国有独资公司）或股份有限公司，依《公司法》实行政企分开。国家所有者以股东身份享有权益，企业依法取得独立法人地位，拥有包括各投资者投入资本和借贷形成的企业法人财产，自主经营，自负盈亏。企业以自己全部法人财产对债务承担责任；包括国家在内的所有者只以投入企业的资本额为限承担有限责任。
第三，企业依《公司法》建立法人治理结构，改革企业的领导体制和组织制度，所有者（代表）进入企业，形成激励和约束机制，实现管理科学。
第四，推进配套改革。减人增效，实施再就业工程，同时抓紧建立和完善社会保障制度，分离企业办社会的职能，形成人员流动机制；培育和规范证券市场，形成资产流动机制；改革企业领导人员的培育、选聘、考核和任免制度。
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