我国农产品流通政策的回顾与评论，本文主要内容关键词为：政策论文,我国农产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农产品流通政策直接作用于农产品流通阶段和渠道，深刻影响着农产品价格和农业产业链的利益分配，并对农民增收、城乡居民生活和农产品供给保障机制的发育产生着重要影响。因此，系统梳理近年来我国农产品流通政策，分析其新特点和面临的主要问题，探讨完善农产品流通政策的方向，具有重要的理论意义和政策参考价值。
一、近年来我国农产品流通政策的回顾①
中共十七届三中全会以来，农产品流通政策的演变大致围绕以下方面展开：
（一）推进农产品产销衔接，完善市场供给应急保障和价格调控。
近年来，农产品价格波动加剧，与产销衔接不畅、农产品流通成本过高有很大关系。农产品价格上涨对CPI的影响，也推动政府进一步重视农产品供给的应急保障和价格调控。为减少流通环节、降低流通成本，推进农产品的产销衔接，近年的农产品流通政策一直把保障短期供应、防止农产品价格过快上涨或大幅波动，作为关注的重点之一。具体的政策内容有：
1.落实“米袋子”省长负责制，做好大宗农产品收储工作。2009年4月22日的国务院常务会议提出，要做好粮食、油菜籽等大宗农产品收储工作，做好棉花收储预案。2011年9月26日《农业部办公厅关于进一步加强产销衔接保障农产品市场稳定的通知》，要求推动有关部门完善农产品地方储备，增强对市场突发异动的应对能力和调控能力。关于粮、棉等大宗农产品的流通政策，近年来已有很多文献专门讨论，本文不再赘述。
2.推进农产品产销衔接，大力发展农产品直接配送。2008年12月30日《国务院办公厅关于搞活流通扩大消费的意见》要求，“积极推动‘农超对接’，支持大型连锁超市、农产品流通企业与农产品专业合作社建立农产品直接采购基地，培育自有品牌，促进产销衔接”。2009年4月22日的国务院常务会议提出，对农产品流通环节收费进行专项清理，推进在全国范围内免收整车合法装载鲜活农产品的车辆通行费。2010年8月18日的国务院常务会议要求，引导大型零售流通企业和学校、酒店等最终用户与产地蔬菜生产合作社、批发市场、龙头企业等直接对接，促进蔬菜产区和销区建立稳定的产销关系。2011年8月2日《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》要求，“大力发展‘农超对接’、‘农校对接’、‘农企对接’等产地到销地的直接配送方式，支持发展农民专业合作组织，加强主产区大型农产品集散中心建设，促进大型连锁超市、学校、酒店、大企业等最终用户与农民专业合作社、生产基地建立长期稳定的产销关系。2011年10月8日的国务院常务会议提出，鼓励农业生产基地、专业合作社在社区菜市场直销直供，鼓励有序设立周末直销菜市场、早晚市等临时摊点等”。
3.落实和完善“绿色通道”政策，完善农产品供应应急保障机制。2010年8月18日的国务院常务会议明确要求扩大“绿色通道”政策覆盖的蔬菜品种范围。切实强化“菜篮子”市长负责制，建立健全相关考评体系。为此，“在特定时段为流动菜摊开辟专门销售区域。制定完善蔬菜市场供应应急预案，建立蔬菜储备制度，确保重要的耐贮存蔬菜品种5天～7天消费量的动态库存”。2011年6月8日的国务院常务会议提出，要加大对农产品批发市场、农贸市场的政府投入和政策扶持。严格执行鲜活农产品绿色通道政策和配送车辆24小时进城通行、便利停靠政策。2011年10月8日的国务院常务会议提出，落实和完善“绿色通道”，依法查处违规收费行为。进一步强化“菜篮子”市长负责制，切实提高大中城市鲜活农产品自给率；城市政府“要合理安排动态库存，保障应急供应，防止价格大起大落”。
（二）加强农产品物流设施建设，鼓励发展冷链物流体系。
加强农产品物流设施建设，鼓励发展冷链物流，是近年来农产品流通政策的突出亮点之一。2008年12月24日的国务院常务会议明确，2009年中央财政将增加农村物流服务体系发展专项资金和促进服务业发展专项资金规模。2009年4月22日的国务院常务会议提出，从2009年起安排中央补助投资建设资金，实施农户科学储粮专项，为主产区农户改善储粮条件；加强大宗农产品仓储、物流设施建设。2010年8月18日的国务院常务会议提出，要改善蔬菜流通设施条件；加快实施《农产品冷链物流发展规划》，加强产地蔬菜预冷设施、批发市场冷藏设施、大城市蔬菜低温配送中心建设。加强产销地铁路专用线、铁路冷藏运输车辆及场站设施建设，促进大批量、长距离蔬菜的铁路运输。2011年8月2日发布的《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》要求，把农产品物流业发展放在优先位置，加大政策扶持力度，加快建立畅通高效、安全便利的农产品物流体系，着力解决农产品物流经营规模小、环节多、成本高、损耗大的问题。2011年10月8日的国务院常务会议提出，要加强产地预冷、预选分级、加工配送、冷藏冷冻、冷链运输、包装仓储、检验检测和电子结算等设施建设。
（三）加快推进农产品市场建设和改造升级，积极完善城市便民服务设施。
近年来，我国农产品流通政策日益重视加强农产品市场建设，建立健全适应现代农业发展要求的大市场、大流通，在搞活农产品流通与方便城市居民生活方面，初步收到了统筹兼顾的效果。如2008年12月24日的国务院常务会议要求，2009年、2010年两年在重点销区和产区新建或改造一批农产品批发和农贸市场。完善城市社区便民服务设施，选择一批菜市场进行标准化改造，满足居民便利消费、放心消费的需要。2010年10月8日的国务院常务会议提出，加强城市蔬菜批发市场、农贸市场和社区菜店等的建设、服务与管理。加快产地农产品批发市场建设，升级改造一批大型蔬菜批发市场，支持城市菜市场建设改造。
（四）提高农产品流通的组织化程度，加强对农产品流通组织的分类引导。
提高农产品流通的组织化程度，不仅有利于提高农产品流通的效率和效益，完善农产品市场秩序；还有利于强化农产品供应链的协调、整合能力，增强农业竞争力和抗风险能力，是完善农产品流通长效机制的重要内容。但是，农产品流通组织类型多样，不同类型流通组织对运行环境的要求往往有较大差别。提高农产品流通的组织化程度，要求加强对农产品流通组织的分类引导，促进不同类型农产品流通组织竞争发展、优势互补、各展其长。近年来，我国农产品流通政策日益重视这些方面。如2008年12月24日的国务院常务会议提出，要“促进流通企业发展，降低消费成本”，“支持大型流通企业跨区域兼并重组，增强经营优势，降低成本，让利于消费者。支持中小商贸企业发展，金融机构要制定差别化的授信条件，解决中小商贸企业贷款抵押问题”。2009年4月22日的国务院常务会议提出，加快培育大型农产品流通企业和农产品经纪人。2010年7月21日由国家发改委、工信部等12部委联合发布的《关于发挥骨干企业积极作用健全和完善政府对大宗农产品市场调控体系和机制的通知》，明确提出要合理选择部分骨干企业参与市场调控，明确骨干企业的权利和义务，加强对骨干企业的监管，积极支持骨干企业发展。2010年8月27日《国务院关于进一步促进蔬菜生产保障市场供应和价格基本稳定的通知》要求，提高蔬菜产销的组织化程度。2011年10月8日的国务院常务会议提出，要推动流通企业强强联合，扶持培育一批大型鲜活农产品流通企业、运输企业和农民专业合作社。此外，提高农产品流通的组织化程度，必须加强对农产品流通组织带头人的培训及其宣传推介，为增强农产品流通组织的竞争力创造条件。2011年9月20日，农业部在《关于贯彻〈国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见〉的通知》中明确要求，加强对农产品批发市场总经理（董事长）、农产品经销商、农产品经纪人队伍的培训，着力提高整体素质和能力，诚信经营，增强社会责任感和履行社会义务的自觉性。
（五）支持农产品流通业发展，健全农产品和农村现代流通网络。
支持农产品流通业发展，建立健全农产品和农村现代流通网络，是加强农产品流通长效机制建设的重要内容，也是近年来完善农产品流通政策的重要趋势。近年来，这方面的政策内容主要包括支持以下几个方面。
1.完善农产品流通网络，开展农产品现代流通试点。如2010年8月5日由财政部和商务部办公厅发布的《关于开展农产品现代流通试点的通知》提出，2010年在河北、辽宁等9个省份开展农产品现代流通综合试点，主要支持试点省份打造稳定的农产品产销对接体系，重点支持：农产品生产基地及农产品销售龙头企业建设改造农产品冷链系统、质量安全检测系统、仓储设施等；大型连锁超市与农产品生产基地开展“农超对接”；农产品批发市场和农贸市场升级改造。同时，鼓励试点省份创新发展方式，探索符合地方特色的现代农产品流通模式。2010年11月30日《国务院办公厅转发发展改革委农业部关于加快转变东北地区农业发展方式建设现代农业指导意见的通知》包括10类35条意见，其中第6类意见即为完善现代农业市场流通体系。2011年10月8日召开的国务院常务会议，还专题部署加强鲜活农产品流通体系建设。
2.健全农村现代流通网络，加快其规范化、标准化、信息化改造。有关部委结合推进新农村建设，积极支持健全农村现代流通网络，增强其服务功能，并将加强规范化管理和标准化、信息化改造作为重要措施。如为促进“万村千乡市场工程”健康发展，2010年的中央一号文件提出，要“提升‘万村千乡’超市和农家店服务功能质量”。2010年10月19日、2011年7月6日和7月26日，商务部分别发布了《商务部关于进一步加强万村千乡市场工程规范管理的通知》、《关于印发〈“万村千乡市场工程”信息化改造试点方案〉的通知》和《“万村千乡市场工程”考核办法》。2011年3月2日发布的《财政部、商务部关于2011年开展“万村千乡市场工程”有关问题的通知》，要求重点支持建设农村商品配送中心，大力提高商品配送率，支持建设“万村千乡农家店”，提高网点覆盖率，具备条件的地区开展农家店信息化改造，提高农家店信息化水平。2009年3月10日《国务院关于印发物流业调整和振兴规划的通知》中提出，要按照现代物流理念，加快技术标准体系建设，综合集成仓储、运输、货代、包装、装卸、搬运、流通加工、配送、信息处理等多种功能，推进物流一体化运作，提高物流效率。2011年2月1日，商务部专门发布了《关于贯彻实施农产品流通标准的通知》。2011年12月13 日发布的《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》要求，加快农产品流通标准化体系建设，推进农产品质量等级化、包装规格化、标识规范化、产品品牌化。
3.促进不同流通方式的协调衔接，引导农产品市场优化布局。近年来，农产品流通政策日益重视发挥供销社、邮政等系统的网络优势，促进不同流通方式协调衔接，并注意引导农产品市场实现优化布局。如从2007年开始，中央财政设立新农村现代流通服务网络工程专项资金，重点支持农资和农副产品服务网络的改造运营。2009年此项资金的支持范围进一步拓展。2008年12月30日《国务院办公厅关于搞活流通扩大消费的意见》要求，推进“万村千乡”网络与供销、邮政、电信等网络的结合，提高农家店的综合服务功能。2009年的中央一号文件提出，加大力度支持重点产区和集散地农产品批发市场、集贸市场等流通基础设施建设。2009年4月13日商务部和中华全国供销合作总社《关于共同推进农村流通网络建设进一步促进消费扩大内需的通知》，要求密切合作，积极打造农村现代流通网络。2011年8月2日发布的《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》，要求发挥供销社和邮政等物流体系在农村的网络优势，积极开展“农资下乡”配送和农产品进城配送服务。
为进一步增强农产品现代流通体系的功能，近年的农产品流通政策还日益重视优化农产品流通或市场布局。如2010年中央一号文件提出，要统筹制定全国农产品批发市场布局规划，支持重点农产品批发市场建设和升级改造……发展农产品大市场大流通。2010年8月27日《国务院关于进一步促进蔬菜生产保障市场供应和价格基本稳定的通知》，要求“城市人民政府要高度重视蔬菜批发和零售市场在保障居民消费中的重要作用，合理规划布局蔬菜批发市场、农贸市场和社区菜店”。2010年10月，商务部、农业部达成框架性合作协议，将加强农产品流通布局和生产布局的衔接作为9项合作内容之一。2011年10月8日的国务院常务会议提出，要制定实施全国和地方农产品市场发展指导文件。2010年11月《商务部关于做好新时期蔬菜流通工作的指导意见》，要求“科学规划、合理布局蔬菜批发市场、农贸市场和社区菜店，做好各类网点的布局调整”。2011年12月13日《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》，要求“逐步形成布局合理、功能完善、竞争有序的鲜活农产品市场网络”。
（六）加强覆盖全程的农业信息服务体系建设，完善农产品质量安全追溯制度。
加强覆盖全程的农业信息服务体系建设，有利于运用信息化的成果，优化农产品供应链管理；并将消费者不断变化、加快分化的农产品需求信息及时、准确地传递给农业产业链的利益相关者。近年来我国农产品流通政策日益注意这一点。如2010年8月18日的国务院常务会议要求，强化蔬菜信息体系建设，抓紧建立覆盖主要蔬菜品种生产、流通、消费各个环节的信息监测、预警和发布制度，强化对蔬菜生产、市场和价格走势的分析预警，引导蔬菜种植户、经营者合理安排生产经营活动。严肃查处捏造、散布虚假价格信息行为。2011年10月8日的国务院常务会议提出，健全覆盖生产、流通、消费的农产品信息网络，完善储备调运制度。2011年9月26日农业部办公厅在《农业部办公厅关于进一步加强产销衔接保障农产品市场稳定的通知》明确提出，依托各级农业信息网站，以用户需求为导向，指导农村信息显及时采集发布本地预供应信息，积极支持生产经营主体开展农产品供求信息网上发布。为提升农村流通网络信息化水平，2011年7月6日商务部发布了《“万村千乡市场工程”信息化改造试点方案》。同年12月13日《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》，将“强化信息体系建设，引导生产和消费”作为7项重点任务之一。
随着消费者收入水平的提高和消费结构升级，消费者对农产品质量安全的要求不断提高。因此，我国农产品流通政策日益重视农产品质量安全追溯制度的完善。如2008年12月24日召开的国务院常务会议要求，加强流通企业食品质量安全监管，切实提高食品安全保障能力。2010年8月5日由财政部和商务部办公厅发布的《关于开展农产品现代流通试点的通知》提出，2010年在大连、上海等10个城市开展肉菜流通追溯系统建设试点。同年8月18日的国务院常务会议要求，支持蔬菜标准园创建工作，建立健全发展高产、高效、优质、安全蔬菜产业的约束机制和标准园质量安全检测及追溯机制。2011年10月8日的国务院常务会议提出，加强质量安全追溯体系建设，落实索证索票和购销台账制度；建立鲜活农产品经常性检测制度，实行标准、程序、结果三公开。
二、2011年我国农产品流通政策的创新
（一）突出重视鲜活农产品的产销衔接和市场调控，更加注重宏观调控的针对性、灵活性和前瞻性。
鲜活农产品不易储藏，容易腐烂变质，对运输环境和运输的及时性有较高要求，相对而言更容易出现断档脱销或价格大涨大落的问题。2011年，农产品价格明显上涨或宽幅波动频繁发生，尤以生猪、蔬菜等鲜活农产品为最。为减少由此形成的对农民增收或城市低收入者基本生活的负面影响，2011年出台的农产品流通政策，突出重视了鲜活农产品的产销衔接和市场调控。如2011年5月10日发布了《国家发改委关于完善价格政策、促进蔬菜生产流通的通知》，同年7月27日发布了《国务院办公厅关于促进生猪生产平稳健康持续发展 防止市场供应和价格大幅波动的通知》，9月23日发布了《商务部关于推进周末车载蔬菜市场建设的通知》。2011年10月8日的国务院常务会议专门部署加强鲜活农产品流通体系建设。2011年12月23日出台的《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》，提出要“以加强产销衔接为重点，加强鲜活农产品流通基础设施建设，创新鲜活农产品流通模式，提高流通组织化程度，完善流通链条和市场布局，进一步减少流通环节，降低流通成本，建立完善、畅通、安全、有序的鲜活农产品流通体系，保障鲜活农产品市场供应和价格稳定”。
此外，与以前相比，2011年的农产品流通政策，还更加重视增强对农产品特别是鲜活农产品市场调控的针对性、灵活性和前瞻性，表现为加强农产品产销信息的监测统计和分析预警，加强市场、质量和价格监管，加强市场调控机制建设。如2011年7月27日《国务院办公厅关于促进生猪生产平稳健康持续发展 防止市场供应和价格大幅波动的通知》，明确要求建立和完善以储备制度为基础的防止生猪价格过度下跌调控机制和保障市场供应机制，建立健全预警指标，完善储备吞吐调节办法，完善生猪生产和市场统计监测制度。2011年9月26日《农业部办公厅关于进一步加强产销衔接 保障农产品市场稳定的通知》明确要求，引导生产者合理安排生产规模，科学安排上市时间，指导农产品跨区域有序流通。加强对舆论宣传的引导，避免个别媒体炒作不良或不实信息引发农产品市场大幅波动，维护正常的农产品市场流通秩序。
（二）开始重视农产品市场或流通体系建设的公益性，更加注重流通业态的创新。
2011年8月2日发布的《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》，要求提高对农产品批发市场和农贸市场（含社区菜市场）公益性的认识，加大政府投入和政策扶持力度。同年10月8日的国务院常务会议提出，鲜活农产品流通体系建设具有重要的公益性，要在充分发挥市场机制作用的同时，加大政策扶持力度。同年12月13日《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》提出，各级人民政府要增加财政投入，通过投资入股、产权回购回租、公建配套等方式，改造和新建一批公益性农产品批发市场、农贸市场和菜市场，保障居民基本生活需要。
与此同时，2011年的农产品流通政策，还更加重视新型流通业态的发展和现代交易方式的引入。如2011年9月20日《农业部关于贯彻〈国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见〉的通知》明确要求，支持现有农业网站拓展农产品电子商务功能，帮助制订上网交易农产品的标准规格，支持农民专业合作社、农业产业化龙头企业利用农产品电子商务平台开拓市场销路，加强对农产品电子商务企业的市场信息服务。2011年9月26日发布的《农业部办公厅关于进一步加强产销衔接保障农产品市场稳定的通知》明确要求，组织生产经营企业积极参加展览会、交易会、洽谈会、对接会等产销对接活动，加大采购商邀请力度，为产销双方搭建贸易交流平台，推动加强产销协作。鼓励主产区到销区举办农产品宣传推广活动，扩大市场销路，促进顺畅销售；支持销区特别是北方大中城市到主产区联系采购，落实供货渠道和货源，确保鲜活农产品供应。《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》明确要求，发展电子商务，扩大网上交易规模。鼓励农产品批发市场引入拍卖等现代交易模式。
（三）突出重视降低农产品流通费用，不断提高支持农产品流通政策的含金量。
1.降低农产品市场或流通网络建设的成本，并提供农产品运输便利。2011年8月2日发布的《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》要求，农产品批发市场用地作为经营性商业用地，应严格按照规划合理布局，土地招拍挂出让前，所在区域有工业用地交易地价的，可以参照市场地价水平、所在区域基准地价和工业用地最低价标准等确定出让底价。《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》要求，积极为鲜活农产品配送车辆进城提供畅通便捷有序的通行和停靠条件等。
2.通过优惠的税费和要素价格政策，规范和降低农产品市场的运行费用。《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》明确提出，对开展鲜活农产品业务的冷库用电实行与工业同价；研究农产品批发市场相关房产税政策；农产品批发市场和农贸市场的用水、用电、用气、用热价格实行与工业同价。2011年5月10日《国家发展改革委关于完善价格政策促进蔬菜生产流通的通知》要求，对蔬菜生产过程中的用水、用电价格，要按照农业用水、用电价格执行。大型农贸市场的用水价格，已按要求简化用水价格分类的地区，应当执行非居民用水价格，有条件的可以执行居民用水价格；尚未简化分类的，应当按照工商业用水中较低标准执行。蔬菜冷链物流中的冷库用电要实行与工业用电同价。《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》明确提出，完善农产品流通税收政策，免征蔬菜流通环节增值税。加强对鲜活农产品进场费、摊位费等收费的管理，规范收费项目，实行收费公示，降低收费标准。对于政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场，可按作价出资（入股）方式办理用地手续。
3.进一步重视运用价格调节基金支持蔬菜生产流通。2010年11月19日《国务院关于稳定消费价格总水平保障群众基本生活的通知》，要求“依法完善价格调节基金管理，增强价格调控监管能力”。2011年，我国农产品流通政策进一步重视价格调控基金的作用。2011年1月30日，由国家发改委、农业部、商务部、交通运输部和工商总局联合发布的《关于做好2011年春节期间蔬菜市场保供稳价工作的紧急通知》要求，已经建立价格调节基金的地区，要充分发挥基金作用，降低蔬菜流通成本。2011年5月10日《国家发展改革委关于完善价格政策促进蔬菜生产流通的通知》中要求，已经建立价格调节基金的地区，要依照《价格法》的规定，积极运用价格调节基金支持蔬菜的生产流通，价格调节基金用于支持蔬菜生产流通的比例原则上不应低于基金总额的30%。尚未建立价格调节基金的地区，2011年底前依法建立完善价格调节基金制度。
4.鼓励通过多种方式，加强对农产品市场和流通网络建设的融资支持。如2011年12月13日发布的《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》要求，为农产品经销商等集中提供初级农产品收购资金，加强对农产品供应链上下游企业和农户的信贷支持。鼓励保险机构研究开发鲜活农产品保险产品等。同年12月13日《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》要求，发挥财政资金引导示范作用，带动和规范民间资本进入农产品流通领域。要发挥财政资金引导示范作用，带动和规范民间资本进入农产品流通领域。
三、当前农产品流通政策的主要问题
（一）重生产、轻流通的问题仍在一定程度上存在，对农产品流通机制和能力建设的支持尚待加强。
典型表现是：（1）过分偏重用增加生产的办法，来解决农产品价格上涨问题，时常因此加剧农产品供求和价格的波动，甚至导致此次为应对农产品价格过快上涨的举措，很容易成为彼时导致农产品价格过快下跌的原因。（2）对农产品价格的调控过分关注事后“补救”，在“弹性调控”、分类调控和预警机制建设方面较为薄弱。如在农产品价格的调控中，不太注意根据产品类型的不同，实行有差别的调控方式。尤其是对小宗农产品价格的变化过于敏感，过于“殷勤”地干预其小幅波动，在一定程度上影响了市场机制的正常作用。（3）过分关注农产品市场供求和价格波动的短期调控，搞活流通的长效机制建设较为薄弱。特别是农产品综合流通能力建设，往往难以得到有效的财税、金融支持。因此，许多农产品产地批发市场的服务设施简陋，交易方式传统，主要从事农产品原产品的批发交易，规模小、层次低、功能弱，标准化、信息化程度低，难以提供有效的增值服务，收入仅靠进场费和房屋租赁费，长期微利经营，无力进行市场改造和功能升级。
（二）对农产品供应链的协调、整合重视不足，引导支持中心批发市场和骨干零售商作为核心企业发挥作用严重不足。
换个角度看，农业产业链也是农产品供应链和农业价值链。通过优化农产品供应链管理，促进供应链不同环节之间的协调、整合或有机结合，不仅可以带来成本方面的竞争优势，还可以带来时间节约，增强供应链对消费者需求的快速响应能力，进而增进农业供应链的整体效率和效益，有利于提高农业产业链的整体竞争力、增值能力和抗风险能力。一般而言，农产品供应链参与者众多，影响因素复杂多变。在增进其整体效率和效益的过程中，农产品供应链的参与者之间面临的共同利益是“如何做大蛋糕”，类似相容性集团。按照曼瑟尔·奥尔森对集体行动逻辑的分析，小集团比大集团更容易组织集体行动，相容性集团组织集体行动需要提供有选择性的激励——对集体的每个成员区别对待。当大集团是小集团的联邦时，有选择性的激励容易组织集体行动。②借鉴这种思维方式，为了促进农业供应链的协调、整合，相关政策应该重点支持农产品供应链的核心企业或关键节点，不能对供应链的参与企业平均用力。况且，随着信息技术的发展和产业分工协作关系的深化，多数农产品的供应链已经从线性的单链转化为非线性的网链，核心企业在促进供应链协调、整合中的重要性迅速凸显。因此，按照现代供应链管理的理念，重视围绕核心企业的网链关系更为重要。③④
近年来，我国农产品流通政策开始重视农产品供应链的协调、整合问题，但在总体上仍较为薄弱。自2008年10月召开中共十七届三中全会以来，在国务院和有关部委出台的关于农产品流通的政策文件中，除直接关于物流业的政策文件外，仅有少数关注农产品供应链的协调、整合问题，有些政策文件虽然关注农产品供应链，只是从追溯体系或信息互通的角度考虑问题，很少上升到供应链协调、整合的高度。虽有不少政策文件关注农超对接等产销衔接问题和批发市场的改造升级问题，也有文件重视发挥骨干企业在宏观调控中的作用，但对于如何引导中心批发市场和骨干零售商成为农产品供应链的核心企业，如何引导其在农产品供应链协调、整合中发挥作用，尚待给予进一步的重视。
（三）对多元化市场主体的发育缺乏系统性的支持政策，对行业协会和市场化流通服务组织的政策支持较为薄弱。
一般而言，农产品流通政策的主要目标大致有三个：一是促进农产品供求平衡，保障市场供应；二是促进农产品产销衔接，平衡生产者、流通者和消费者的利益关系；三是平稳产销运行，减少农产品市场供求和价格的波动，并为此提供有效机制。为了实现这些政策目标，促进多元化市场主体的发育至关重要。借此，第一，有利于拓宽农产品流通渠道，促进不同流通渠道、不同流通方式的竞争，并在流通环节形成对超市、批发市场等垄断行为的制衡效应。第二，有利于农产品供应链的利益分配，向着有利于农民增收的方向适当调整。通过发展农民专业合作社、农产品行业协会等方式，促进农业生产环节组织起来，有利于增强农民的谈判能力，在生产环节形成对流通环节寡头垄断的制衡效应。第三，有利于增强农产品流通体系的服务功能。在许多发达国家，农产品供应链或农产品流通体系能够高效运转，两个重要原因不可轻视，一是行业协会、商品协会、合作社等非营利组织较为发达，成为产销衔接的推手、产业升级的引擎、部门利益的代表和对外联系的纽带。如美国的农产品行业协会，在农产品推介、信息交流和咨询服务等方面发挥了重要作用。二是物流配送服务、储藏保鲜服务、信息服务等市场化流通服务组织较为发达，包括金融服务、商务服务、餐饮服务甚至装卸服务、包装服务等配套服务组织较为健全，服务供给及时、高效和优质，有效提升了农产品市场的功能。
近年来，在我国农业特别是农产品流通政策中，对于农民专业合作社等发展日益给予重视，但对于行业协会、商品协会等非营利组织的发展仍然重视不足。对于物流配送、信息服务、质量安全和检验检测服务等流通服务组织的政策支持，往往更多地停留在公共服务层次；对于如何引导相关市场化服务，包括市场化的配套服务，如何激励代理商和经纪人等服务组织成长，缺乏明确的支持措施，在一定程度上影响了农产品流通体系的改造和功能升级。
四、完善农产品流通政策的方向
前文分析了当前我国农产品流通政策的问题，实际上提出了今后完善农产品流通政策的方向。基于这些分析，我们建议，在加强现行流通政策的同时，突出重视以下方向：
（一）加强对农产品市场或流通体系建设的政策支持，优先支持网络、机制和能力建设。
现代农业是个产业链和三次产业融合互动的概念，是第一产业（农业生产）、第二产业（农产品加工、农资生产）、第三产业（农产品和农业生产资料的储藏、运输、销售）有机结合的产物。现代农业竞争，已经由产品之间的竞争，转化为产业链之间的竞争。近年来，就总体而言，农业产业链的主导者，已经呈现从生产环节向加工环节，进而流通环节转移的趋势；并且，这种转移有利于提高农业产业链的整体竞争力和价值增值能力。因此，在农产品供求平衡和价格决定中，流通环节的主导作用正在显著增强；流通环节的垄断，往往是加剧农产品供求失衡和价格波动的重要原因；流通环节能否高效组织，往往关系到能否有效缓解农产品的产销失衡、流通损耗和价格上涨问题；农产品在流通环节的增值幅度明显大于种植环节，也是比较普遍的现象。因此，农产品流通政策的制定，不能就流通谈流通，应该站在整个农业产业链的高度，综合考虑农产品流通在现代农业发展中的战略地位或现实作用，重视发挥农产品流通对农产品供求平衡和价格决定的主导作用。
农民是大多数农产品的生产者，也是农产品流通的主要参与者。农民增收的状况，一方面取决于在日趋激烈的国内外农业竞争中，农民所在农业产业链的整体竞争力，进而实现价值增值的能力；另一方面取决于农民与农业产业链其他利益主体间的力量对比，进而农业产业链不同环节之间的利益分配状况。从国际经验来看，在工业化、城镇化深入发展的过程中，容易出现农业停滞、萧条和衰败的问题。从国内现实来看，随着工业化、城镇化的深入推进，农业发展面临的资源竞争、要素竞争日趋激烈，农产品成本或农业发展机会成本提高的压力不断加大，正在不断增加保障农产品有效供给的难度。在此背景下，现行农业政策重视支持农业生产及综合生产能力建设，这是非常必要的。但是，鉴于流通环节对于农业产业链运行或供应链优化的主导力量已经显著增强，加强对农产品流通环节的政策支持，有效发挥其对农业产业链运行的主导作用更为关键。借此，不仅有利于发挥消费方式转变对农业发展方式转变、需求结构变化对农业产业结构变化的带动作用，还有利于增强农业产业链的整体竞争力和实现价值增值的能力。
从国内外经验来看，农产品流通体系建设具有较强的公益性。在许多国家的农产品市场建设中，政府往往是重要的投资主体之一，还根据规划和法律提供土地、融资等便利。重视农产品流通体系建设的公益性，需要统筹注意以下问题。
1.加强对农产品市场或流通体系建设的财政支持。建议在现有基础上，显著增加中央财政对农产品市场或流通体系建设的投入规模，加大现有财政支持项目的投入强度，鼓励农产品市场完善增值服务功能，并引入连锁经营、电子商务等现代流通业态和交易方式。鼓励农贸市场向超市转型。鼓励具备条件的产地农产品批发市场，积极尝试依托合作社进行农产品拍卖交易；引导具备条件的销地批发市场加快实行拍卖交易。适当增加价格调节基金的规模，鼓励探索优化其使用的方式。
2.面向农产品市场，加快出台降低收费标准的办法和税收优惠、金融扶持、土地供给保障等政策。在规范税费管理的同时，加强这些方面的前期研究。要在增加财政投入的同时，完善鼓励社会资本参与农产品流通体系建设的激励机制。
3.突出加强对农产品市场或流通网络、机制、能力建设的政策支持。特别是在加大力度支持批发市场改造升级的同时，优先支持以下方面：一是全国性或区域性的农产品批发市场建设；二是鼓励批发市场向规模化、专业化和电子化发展；三是农产品流通公共平台建设、农产品重大物流节点和配送中心建设；四是农产品流通网络的标准化、信息化改造和诚信环境建设；五是农产品冷链物流等关键领域、薄弱环节建设。借此增强农产品供应链的协调、整合能力和供应链的整体素质，增强农产品流通体系的综合功能和公益功能。
4.加强农产品市场监测和预警机制建设，完善农产品市场的“弹性调控”和分类调控。在以电子结算为核心促进批发市场信息化的基础上，鼓励批发市场之间实现网络互联互通和信息共享。对农产品市场的调控，要保持更大弹性，放宽容忍空间，注意“抓大放小”，尽可能不损害市场机制正常作用的条件。由于不同类型农产品的产品特性、在国计民生中的相对地位和市场开放度不同，不同产品之间相同幅度的价格波动，往往带来明显不同的影响。对农产品价格的调控，要更加注重因类制宜。
（二）优化农产品市场布局和网络关系，突出支持中央批发市场和骨干零售商发挥供应链核心企业的作用。
近年来，我国农产品流通政策明确了支持全国农产品大市场、大流通的政策方向。但是，这种大市场、大流通格局的形成，必须建立在农产品市场分层发展、分类发展的基础之上，注意区域中心批发市场和全国中心批发市场、产地市场与销地市场、批发市场和零售市场、不同类型产品市场的功能分工和特色定位，优化农产品市场体系的综合功能。通过优先支持区域性乃至全国性中心批发市场的改造升级，健全其增值服务功能，增强其作为农产品交易中心、信息交流中心、物流集散中心、配送中心、结算中心、加工服务中心、价格形成中心和检验检测中心等功能，有利于发挥其作为农产品供应链核心企业的作用，更好地增进供应链不同环节之间的合作伙伴关系，促进供应链不同利益主体之间的信息共享和分工协作，增强供应链的协调、整合能力，带动农业产业链竞争能力、增值能力和抗风险能力的提高。
当前流通环节对于农产品供应链的主导作用不断增强，主要是通过中心批发市场或骨干零售商的辐射带动作用，或发挥核心企业在供应链协调、整合中的促进作用来实现的。在此方面，美国等农场经营规模较大的国家，销地批发市场和大型超市等零售商的作用尤其突出。⑤但在我国，由于农户经营规模较小，农产品区域集中的步伐近年虽有所加快，但总体水平仍然不高，因此产地批发市场的作用，特别是对农产品集散功能，同样不可轻视。在我国鲜活农产品流通中，批发市场仍是占据绝对优势的主渠道。甚至许多超市要把批发市场作为其现货货源的稳定补充。因此，支持农产品供应链核心企业在促进供应链协调、整合中发挥作用，要把批发市场作为重点，并优先支持服务于优势农产品产业带的产地中心批发市场和面向大城市、特大城市的销地中心批发市场。鉴于不同类型中心批发市场的惠及范围不同，在支持中心批发市场作为农产品供应链核心企业发挥作用方面，中央财政要重点支持惠及全国或跨区域的中心批发市场建设；省、市财政要重点支持区域内的中心批发市场建设。要结合这些支持，努力形成分层发展、分类发展、布局合理、网络连接、竞争有序、功能完善的农产品流通网络。目前许多地方竞相建设全国性的农产品中心批发市场，这种做法是不可取的，很容易增加农产品供应链的运行成本和时间，加剧农产品品质和价值的下降。我国幅员辽阔，鲜活农产品更应将中心批发市场建设的重点，放在跨区域和区域中心批发市场上。至于粮食等不易腐烂变质的农产品，可根据需要适当建设若干全国性中心批发市场和物流中心。
随着农业生产专业化、规模化、集约化的发展，随着农产品零售业的加快集中和零售商规模的扩大，⑥随着农产品消费结构的加快升级，特别是高端农产品消费的个性化、品牌化、特色化发展，通过农超对接、农产品生产者与最终用户对接等方式形成的直销农产品交易量，很可能呈现数量加快扩张、比重逐步提高的态势。因此，加强对大型超市等骨干零售商的支持，鼓励其作为核心企业在促进农产品供应链协调、整合中发挥作用，也是一个需要加强的方向。从国际经验来看，大型零售商对农业供应链的主导作用不断增强，已经成为趋势。⑦应该注意顺应这种趋势，加强政策支持，避免错失机遇，延误推进流通方式转变的良机。但是，这与加强对批发市场建设的支持，鼓励批发市场作为农产品供应链的核心企业发挥作用，应该是并行不悖的。因为尽管从国内外经验和中长期趋势看，在我国农产品交易总量中，通过批发市场的交易量将呈比重下降的趋势，通过超市等直接交易量将呈比重提高的趋势；但在“十二五”时期乃至更长时期内，我国农产品通过超市等的直接交易量将很难超过批发市场，而且随着城乡居民收入和消费水平的提高，通过批发市场的农产品交易总量仍将呈现不断扩张的态势。况且，第一，相对于超市等农产品直销市场，通过批发市场间接获得农产品的消费者，大多属于中低收入者，更容易受到农产品价格上涨或波动的冲击。农产品批发市场的运行效率，通过影响产品价格和供给的稳定性，更容易影响到中低收入消费者基本生活的稳定性。加强对农产品批发市场改造升级的政策支持，社会效益更大。第二，从国际比较来看，与以大农场经营为基础、产销联系密切的美国模式相比，我国作为东亚模式的一个典型，由于农户经营规模小而散的特点，批发市场在农产品市场体系中占据主导地位，具有较强的必然性。⑧
（三）出台系统性支持政策促进多元化市场主体的发育，大力支持行业协会等非营利组织和农产品流通服务组织的发展。
对行业协会、农民专业合作社等非营利组织的发展加强政策支持，不仅有利于增强农产品供应链参与主体的整体素质，提高供应链的运行效率和效益；还可以为优化对农产品市场的宏观调控，提供有效的着力点。要在继续支持农民专业合作社发展的同时，加强对合作社服务体系和能力建设的支持力度，鼓励其在促进农产品供应链协调、整合中发挥作用。要在支持行业协会等非营利组织发展的同时，鼓励其成为农产品市场信息的发布主体和接受主体，规避以小而散的农户作为信息接收主体引发的市场同步放大或收缩问题。日本等发达国家调控农产品市场的一个重要经验是，依托农民合作社全国联合会和行业协会等配合操作，注意与农民组织打交道。与此同时，要结合促进服务业大发展的政策机遇，加快改革和制度创新，积极培育鼓励农产品经纪人、代理商、经销商等流通主体实现公司化、规模化、标准化、品牌化的制度环境和政策环境，健全农产品市场准入制度，降低其税费征收标准。
注释：
①为突出重点，本文不涉及农产品对外贸易和期货市场问题。
②[美]曼瑟尔·奥尔森著，陈郁、郭宇峰、李崇新译：《集体行动的逻辑》，上海三联书店、上海人民出版社，1995年4月，第1版。
③李波、洪涛：《供应链管理（SCM）教程》，电子工业出版社，2006年版。
④徐琪主编：《供应链管理：理论与实验》，格致出版社、上海人民出版社，2008年版。
⑤在美国，尽管销地批发市场的农产品交易量只占农产品交易总量的20%，但却对农产品价格的形成具有主导作用。参见杨菁编著：《国外的农产品贸易与市场流通》，中国社会出版社，2006年，第29页。
⑥美国农产品流通的一个重要特点是流通渠道短、环节少，大多数农产品由产地经配送中心直接到零售商。形成这一特点的一个重要背景，是美国农场经营规模较大，农业的区域专业化程度较高，产地市场较为集中。随着农产品零售商规模的扩大，大型零售商为了获得稳定的货源，强化农产品质量和供货时间保障，也需要强化直销形式。
⑦如当前在美国，80%以上的水产品由生产者进行分级、包装等处理后，直接销往大型超市、零售连锁店或配送中心。大型零售商是供应链的核心企业，建立了供应链信息管理平台和水产品加工配送中心。参见李季芳：《美国水产品供应链管理的经验与启示》，载于《中国流通经济》2010年第11期。
⑧农业部课题组：《现代农业发展战略》，中国农业出版社，2008年版，第185～192页。
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