反恐情报融合应对的美国经验与启示
刘玉文1，刘玉书2
(1.湘潭大学, 湖南 湘潭 411105; 2.中国人民大学 重阳金融研究院，北京 100872)
摘 要： 通过对美实地调研发现，美国反恐情报融合有四方面的经验：一是在国家战略层面推动情报融合工作；二是健全情报融合法律规范，营造情报融合环境；三是情报融合机构改革围绕构建“情报矩阵”展开；四是强化情报融合服务于政府决策。存在三方面的问题：首先是不重视情报融合系统建设的文档工作；其次是情报融合系统建设、维护和升级经费受限；第三是情报融合机制的实际作用(功劳)难以评估。进而对我国情报融合工作提出四方面建议：第一是不能丢掉我党依靠群众、社群结合的宝贵传统情报工作经验；第二是国家战略层面推动情报融合需进一步健全相关法律规范，建议借鉴美国经验设立专门机构；第三是“情报矩阵”建设要客观考虑相关部门利益，信息安全保护与情报融合机构联系要加强；第四是反恐情报融合服务于决策要警惕“数据万能论”，要充分重视人的核心因素。
关键词： 反恐情报；情报融合；蜂群现象；烟囱问题
如何做好数字时代的情报融合工作是摆在当前反恐工作面前的一个迫切问题。本文通过网络开源文献分析和美国实地调研，就相关问题进行了探讨。
一、反恐情报“蜂群现象”与“烟囱问题”
随着新的恐怖主义形式的不断演变，反恐情报工作面临的挑战日益严峻。特别是反恐情报融合问题，是当前各国面临比较普遍的问题。自“9·11”事件以来，美国对情报融合工作更是提到了国家战略高度。
马克·洛文塔尔(Mark M. Lowenthal)在其著作《情报：从秘密到政策》一书中指出，美国情报部门长期存在“蜂群现象(Collection Swarm Ball)、烟囱问题(Stovepipes Problem)等影响情报工作的瓶颈问题”。“蜂群现象”是指所有情报人员和机构不计成本和效果围绕一个认为重要的问题展开情报收集和分析竞争活动，从而导致资源浪费。“烟囱问题”是指情报相关机构都自成体系，首尾相连，形成一条条独立的、如同烟囱一样的管道，各自独立为战，缺少往来沟通，甚至常常变成竞争对手。“烟囱问题”助长了“蜂群现象”的加剧竞争，形成情报融合阻力[1]。从国际经验看，情报融合也是其他国家比较头疼的问题。进入21世纪以来，2001年的“9·11”事件就引发了美国对自身情报融合工作的深刻反思，直接推动了美国传统情报机制的变革。
二、情报融合概念与发展背景
(一)情报融合的概念
综合国内外文献看，情报的“融合”是指将各级政府的执法机关涉及的国防、恐暴、消防、危机管理、医疗、交通、地质、气象等单位和民间组织的信息，经由平台集中合并，进行综合整体情报信息深度挖掘判研的过程。情报融合的过程是将资料、数据等转换成有效知识，再加上人为分析，即成为高价值的信息分析结论性产品，对政府决策的价值程度，是评判情报融合产品质量的核心标准。
情报融合并不是一个新概念。在“9·11”事件发生之前，美国各州就已经在国内治安方面建立了情报融合机制[2]。美国各州有相对独立的自治权，但需要联合打击犯罪分子。进入20世纪以来，特别通信技术的发展，美国各州的城市、县郡警察局都设有情报部门用于联合打击黑社会、贩毒、人口贩卖、走私等。“9·11”以后新设立了情报融合中心(Fusion Center)，进一步强化了重大危机的情报共享和融合渠道。
关于情报融合机构的定义，本文采用美国司法部的界定。2006年8月，美国司法部公布了《情报融合中心指导方针》(Fusion Center Guidelines )。该方针指出，情报融合中心是两个或者两个以上的机构共同合作，提供资源、技术和情报信息支持的专门机构，其目的是强化有关犯罪及恐怖活动的侦查、预防、调查与反应能力[3]。在具体设置上，情报融合中心虽然形式有所不同，但基本功能仍然是情报的共享中心。
(二)反恐情报融合发展的背景
自2001年“9·11”事件以来，全球的反恐形势发生了较大变化(如图1所示)。特别是进入21世纪以来，恐怖主义活动发生频率越来越高。同时，随着互联网的兴起，如图2所示，一种新的恐怖主义形式——“独狼袭击”开始向全球蔓延，并产生了极其恶劣的传播效用。各国开始反思自身的情报部门工作，并越来越意识到情报机构之间合作的重要性。如应对“独狼袭击”需要情报部门、执法部门、海关、移民、地方政府应急部门、媒体和宣传的多机构跨部门的密切配合。
图 1 1970—2016年恐怖袭击情况
注：资料来源于维基百科[4]。
图 2 上世纪40年代到2016年独狼袭击数量
注：资料来源于Mark Hamm & Ramon Spaaij (统计至2016年6月)[5]。
在这种背景下，过去情报机构主要通过自己独立培育的队伍完成情报任务的时代一去不复返了，机构间的壁垒开始打破。受“9·11”影响，美国是最早开启情报融合工作的，并在2001年之后开始系统性的反思，成立了国土安全部，建立了国土安全情报体系，加强了美国本土人、事、物的监控，融合了基于网络、通信、社交网络等方面的情报分析收集机制。并推动了例如大数据技术、自然语言侦测、系统风险自动计算等现代技术的广泛应用。
由于情报融合机构涉及到多部门协同工作，参与人员主要对自己所属单位汇报工作，而且反恐情报本身也涉及多头管理，所以在情报融合的文档工作方面，容易出现三个问题：一是缺乏对每一个具体反恐项目的横向比较，因此难以找出情报融合工作在不同反恐项目上存在的共性问题。二是由于多部门交叉协作存在人员更替频繁的现象，很难对部门间存在的情报沟通与协作隔阂进行深度分析。经常是随着项目结束，原有的部门间情报融合存在的痼疾也就不管了。三是情报融合部门难以建立统一的情报风险识别标准。对于情报重要性排序，以及不重要情报的剔除，来自不同单位的意见难以统一，且无法证明剔除掉的情报信息是否真的已经“不重要”。在情报筛选剔除方面，缺乏可靠标准，受具体分析员个人能力影响较大。在这一方面的相关规章制度、操作文档建设方面比较欠缺。
三、美国的反恐情报融合机制改革
(一)健全法律和机构设置
在2001年“9·11”事件之后，美国情报系统开始复盘本国情报融合和沟通问题。当前揭秘的资料已表明，事实上在“9·11”事件发生之前，美国已有情报部门发现了“9·11”事件预谋的端倪，但由于机制不畅，相关情报未受重视，错失了预止的机会。惨剧发生后，美国成立“9·11”委员会，开始了举国系统反思。
如表1所示，2002年美国出台了《国土安全法》，2002年11月25日国土安全部(DHS)正式成立并运行[7]。2003年，小布什总统先后颁发了两道国土安全总统令(HSPD-5，HSPD-6)，促进司法部与国土安全部的情报融合共享。并推动FBI等整合全国恐怖分子信息数据库，为美国各情报机构提供情报数据的动态服务。
杜思雨想了老婆的种种好处，心里就越发不是滋味。都是这根该死的长头发！可这根光洁美丽的长发丝从哪来的？又是谁的呢？又是怎么沾到自己的毛衣上的呢？杜思雨的酒此时已完全醒了，他在努力地回忆着，思索着。
表 1“ 9· 11”之后美国反恐情报改革措施举要
注：资料来源于根据美国政府公开网络信息整理。
在总结2002至2003年美国联邦层面情报融合工作经验教训的基础上，2004年推出了《情报改革与恐怖主义防治法》，以此为依据，开始大刀阔斧推动以推动情报机构融合为目的的改革工作。先后设立了国家情报总监(Director of National Intelligence, DNI)以整合美国各种情报机构；成立了国家反恐中心(National Counter Terrorism Center, NCTC)，在国家层面协调反恐情报融合；建立了情报融合中心(Fusion Centers)，强化了有关恐怖主义、公共安全和危机管理应对之间的情报融合分享。2005年，依据HSPD-5，美国国土安全部与司法部就情报融合工作签署了《国家情报交换框架协议》(The National Information Exchange Model ,NIEM )[11]，完善了国土安全部与司法部之间在业务层面的情报融合工作。
2007年，小布什政府当局推出了《美国国家信息共享战略》(National Strategy For Information Sharing )。根据该战略在信息层面上，为情报融合发展指明了方向。该战略明确了情报共享的主体单位，要求在战略层面建立国家与地方联合情报共享网络(Fusion Center)。该战略首先阐明了为什么要将情报共享作为独立的国家战略发布。相关原文如下：“虽然自‘9·11’以来，促进信息共享已成为行政当局的优先事项，此战略是政府首次将信息共享作为国家战略进行系统阐述。制定专门的国家信息共享战略，不仅仅是展示行政当局关于推进这一专项的计划和前景，而且还是促使我们继续推进和实施旨在促进打击恐怖主义有关的其他诸多信息共享方案的重要倡议和指南。”[8]该战略还明确了美国国家信息共享的组成部分，包括联邦层面，州、地方、自治领政府，私营部门，国外合作者等。并界定了信息共享的基础边界：要在尊重公民隐私和其他基本权利的前提下开展情报的融合和共享工作(如图3所示)。这份战略文件虽然立足于信息共享，但情报是在信息的基础上产生的，所以该文件对于之后的情报融合发展有着重要的指导意义。
2009年奥巴马总统颁布《1号总统令》，对美国国家安全委员会进行了调整，进一步强调了跨部门的情报整合工作。2017年特朗普总统当局的《美国国家安全战略报告》首次公开把中国列为“战略对手”，美国国家安全由反恐开始逐步转向国家对抗，并开始着重开展针对中国的相关情报工作。
(二)流程再造
再过了些日子，李若竟然遇上了简东亮。人来人往的街，简东亮的背后是很多很多的阳光，她的声音哆嗦得厉害，她说：“简东亮。”
单机处理量是两种旋流器给料胶带输送机上的胶带秤显示值。由于现场采样条件限制，本次试验没有测出主再选两产品重介质旋流器脱泥后原煤的实际入料量，故只能按脱泥前的煤量计算。即使如此，主再选两产品重介质旋流器的吨煤电耗仍是三产品重介质旋流器的2.15倍。
图 3 美国国家信息共享组成部分
注：资料来源于《美国国家信息共享战略2007》[8]。
(三)建立情报融合机构
“9·11”事件后，美国的情报融合机构主要有四个，一是FBI下设的恐怖分子甄别中心(Terrorist Screening Center, TSC)；二是国土安全部海关边境安保署(Customs and Border Protection, CBP)下设的国家稽查中心(National Targeting Center, NTC)；三是国家反恐中心(National Counter Terrorism Center, NCTC)下设的跨部门威胁评估协调小组(ITACG)；四是国土安全部下设的国土安全信息网络 (HSIN)；五是由美国各州和主要城市及地区执法机构组成的情报融合中心(Fusion Centers)。
图 4 美国国家安全委员会情报决策机制
四、美国的反恐情报融合机构
(一)FBI的恐怖分子甄别中心(TSC)
恐怖分子甄别中心(TSC)成立于2003年。由小布什政府主推，依据法令是2003年9月16日的小布什第6号国土安全总统令：“加强情报甄别，应对恐怖主义(HSPD-6)。”[13]遂在FBI下设了TSC。该中心情报来源是美国的国务院相关机构、司法部、国土安全部、国防部、美国邮政总局等政府机构，同时也开展与其他国家国际反恐情报的共享工作。
TSC的工作原理如表2所示，核心职能是美国恐怖分子甄别数据库(TSDB)的运维、更新以及对其他单位的支持工作。TSDB提供全美最全的动态恐怖分子(嫌疑人)的观察名单，为全美涉及反恐的相关机构提供动态匹配。根据已公布数据，截至2016年6月，TSDB已有2 484 442条数据记录，包括1 877 133个恐怖分子(嫌疑人)信息[14]。每天需要大约增加1 600个涉恐提名，删除600个名字(已不涉恐或已无法涉恐人员)。同时，每天需要增加美国各情报机构提供的信息，修改4 800个TSDB数据记录。TSDB数据库名单上约有1/12的人是美国公民或合法永久居民[15]。
表 2 TSC工作机制
注：资料来源于FBI官网[16]。
(二)国土安全部海关边境安保署的国家稽查中心(NTC)
国家稽查中心(NTC)隶属于国土安全部海关边境安保署(U.S. Customs and Border Protection， CBP)。CBP成立于2003年3月1日。CBP由美国海关、移民局、边防部队、美国农业部检疫局等多部门相关机构整合而成。主要任务将恐怖分子作案工具、武器等拒之于美国国门之外。同时还包含了防止非法移民入境、进出口管制、进口药品、食品、动物及农产品以及食品等安全问题[17]。CBP的国家稽查中心(NTC)事实上比CBP成立还要早。NTC成立于2001年10月21日。在“9·11”事件后没多久就成立了。主要负责搜集和分析过境人员及其物品相关情报。具体工作机制见表3。
除健全法律和机构设置外，美情报融合改革也开始以“服务于决策”为核心的流程再造工作。例如，制定《国家情报工作要务框架》(National Intelligence Priorities Framework ,NIPF )，将反恐等重要情报作为《总统每日简报》(President ’s Daily Brief )的内容，扩大情报分享范围等。并且就情报融合对总统决策资政方面也进行了调整。奥巴马在2009年2月13日颁布《1号总统令》(Presidential Policy Directive 1,PPD -1)，明确指出，美国国家安全委员会的职责是对总统提供国家安全咨询及相关协助，整合潜在影响国家安全的各种情报信息，并向总统提出政策建议。同时，设置了国家安全会议(总统任主席)、主任委员会(国家安全顾问任主席)、副主任委员会(副国家安全顾问任主席)、跨部门沟通会议政策委员会(助理国务卿任主席)等四个层次架构的运作机制[12]。图4是美国国家安全委员会的情报决策机制示意图。美国的国家安全委员会以服务总统为核心，以此在总统决策层次上形成有效的情报融合和凝聚、分析机制，以便甄别涉及国家安全的重要情报，从而迅速动用国家机器阻止类似“9·11”事件的重大危险再次发生。
(三)国家反恐中心下设的跨部门威胁评估协调小组(ITACG)
跨部门威胁评估协调小组(Interagency Threat Assessment and Coordination Group, ITACG)隶属于美国国家反恐中心(National Counter Terrorism Center, NCTC)。ITACG成立于2007年，ITACG是NCTC的一个重要组成部门。NCTC是依据布什总统第13354号令，于2003年5月1日成立[19];2004年通过的《情报改革与恐怖主义防治法》(The Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004)将其更名为“国家反恐中心”，隶属于国家情报总监办公室(ODNI)[20]。ITACG设立目的主要是为了与国土安全部、FBI以及包含非政府组织等加强情报分享。ITACG设立的重要目的是防止忽略边缘性情报，促进各情报部门无缝衔接。具体运行机制见表4。ITACG不仅能全面整合国内国外的情报信息，还是美国非政府情报组织情报沟通的重要平台。
4.自动驾驶功能驾驶员有不当适用，但驾驶员驾驶或操作没有过错，也没有违反道路交通安全法律法规，此种情况下交通肇事的法律责任由自动驾驶功能的制造商或供应商承担责任；
表 3 NTC工作机制
注：资料来源 于CBP官网[18]。
表 4 ITACG工作机制
注：资料来源于NCTC官网[21]。
(四)国土安全部下设的国土安全信息网络(HSIN)
国土安全部的国土安全信息网络(HSIN)是国土安全部与全美各系统以及社会组织进行协同合作的重要次级情报网络(分享敏感但非机密信息，Sensitive But Unclassified)。类似连网情报内参系统，能够最大化利用国土安全部情报信息的价值。HSIN具体工作机制如表5所示。HSIN即是国土安全部对其他职能部门、民间机构的一种公共产品服务，也是国土安全部加强与联邦和地方政府机构、民间组织联系的网络和沟通平台。HSIN的存在保证了国土安全部在情报沟通上获得最大程度上获得联邦、州、地方、自治领和民间的支持。特别是反恐情报本身与社会密切相关，所以这种广覆盖次级情报网络，在避免情报出错，提高情报质量方面发挥着关键的作用。
我想起日本导演北野武的电影《阿基利斯与乌龟》，主人翁真知寿只顾自己追求艺术，不理孩子，老来一事无成，疯疯癫癫。成功总在一步之遥的眼前，却怎样也无法达到。因此，“追求艺术和被人认同，就像阿基利斯追赶乌龟一样，眼看就要追上了，却还是追不上。”
根据NFCA官网信息，情报融合中心分为两种。一种是官方自建情报融合中心。由各州或地方政府所建，由该州州长指定负责人，并在该州或地区作为接收、分析、搜集、分享情报的中心。另一种是官方认证但非地方政府所建的情报融合中心。由各州政府自行认定，主要在各种重要城市设立，服务于地方重要城市的社会治安、反恐、危机管理等。
表 5 HSIN工作机制
注：资料来源于HSIN官网[22]。
(五)美国各州和主要城市及地区执法机构组成的情报融合中心(Fusion Centers)
综合以上三点，反应出美国情报融合机制建设存在灵活性和建制性难以兼顾的问题。要保持情报融合的灵活性、防止制度僵化，就难以对情报融合机构进行长远的规划建设。这使得情报融合机构出现的运营弊端难以及时消除，直到出现新的重大情报纰漏，又开始组建新的情报融合部门和新的体系，因而会出现横向机构臃肿问题。
人体在35岁以后，全身器官组织的机能开始减退。分娩之后不仅容易发生各种产后疾病，而且内分泌对身体的调整及生殖器官的恢复能力也会减弱。资料显示，年龄越大分娩，产后身体康复的速度越慢。
如表6所示，情报融合中心旨在促进FBI，美国国土安全部，美国司法部以及州、地方和部落执法机构之间在联邦一级的情报共享。截至2018年2月，根据美国国土安全部数据，已经认可了79个融合中心[24]。图5是情报融合中心情报交互过程，与地方社会动态密切相关，在维护美国各地区社会稳定即处理和预止重大事件方面发挥着关键作用。
表 6情报融合中心工作机制
注：资料来源于美国国家情报融合联合会官网(nfcausa.org)[25]。
图 5 情报融合中心工作机制
注：资料来源于Justice D O. Fusion Center Guidelines: Developing and Sharing Information and Intelligence in a New Era, 2008(在原图基础上进行了修改)。
五、美反恐情报融合机制的经验分析
(一)在国家战略层面推动情报融合工作
在2004年的《情报改革与恐怖主义防治法》(The Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004,IRTPA )[26]基础上，美国先后于2005年、2009年、2014年和2019年公布了《国家情报战略》[27]。同时美国还于2005年、2007年、2009年、2016年公布了《国家反间谍情报战略》[28]，作为推动情报及反情报活动的指导纲领。美国在国家战略层面上，从情报和反间谍两个方面指出了情报共享融合的重要性，将情报融合工作上升为国家行为。
在具体战略内容上，2005年的《国家情报战略》强调了推动情报融合工作的目标，并推动相关机构改革。2009年的《国家情报战略》强调情报融合产品质量，并对进一步推动美国与国际、国内，公私部门之间的合作关系提出了要求，以提升对情报的搜集能力。2014年的《国家情报战略》强调了“9·11”事件后，《国家情报战略》在推动情报融合、提高情报服务于决策质量方面发挥的重要作用。该战略同时还指出，国家情报融合与共享要面对多元化、多样性的威胁，要能进行持续整合，保持快速应变能力和高度的组织能力，以确保在反恐等国家安全相关事项方面提供决策支持与预警，以更好维护国家安全。2019年初美国公布的《2019年国家情报战略》开始将情报工作重心直接指向中国和俄罗斯。
(二)健全情报融合法律规范，营造情报融合环境
美国的情报融合战略的落地首先是落实到相关法律规范上。美国情报融合的基础环境建设是由国家情报总监办公室(ODNI)主抓[21]。其相关工作始终与相关制度建设密切相关，参考ODNI的发展历史，相关情况如下：
宋代首位状元，时任开封府判官的许将，还因此吃过一次不小的亏。许将体弱多病，有一天回家晚了，他只好请一名巡卒替自己叫了一辆“的士”。刚好那会儿“夜禁”甚严，马夫又不认识他，为赶时间拼命赶路，一路颠簸中，不仅将许将从马上颠了下来，而且好不容易赶到家门口，却发现大门紧闭。马夫为了喊门就问许将姓名，一问才知道他是著名的开封府判官。马夫怕被追究责任，吓得逃之夭夭，扔下许将一人。
1.情报融合与共享环境建设期(2004—2006年)。根据“9·11”委员会(National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States)[29]的建议和小布什总统于2004年第13356行政命令《加强恐怖主义情报共享以保护美国人》，要求全面启动各级相关部门和机构加强恐怖主义情报分享，并强制要求在情报系统设计上要优先考虑情报融合和共享功能[30]。与此同时，国会也完善了相关法律。在2004年的《情报改革与恐怖主义防治法》(The Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004,IRTPA )中明确了建立情报信息共享环境(Congress established the Information Sharing Environment, ISE)的相关规定。由国会建立了ISE部门，并就相关组织建设和公民权益保护进行了界定和授权[31]。2005年总统第13388行政命令对情报融合共享机制建设提出了进一步的要求。强调了各机构在保护隐私和公民权利的前提下彼此分享恐怖主义情报信息的必要性[32]。该行政命令同时对ISE的建设模式进行了调整，要求美国各单位情报融合工作不采用垂直统一中央数据库建设的模式(所有情报汇聚到一个数据库)，而是分散到各部门进行分布式建设(构建情报矩阵)。这种ISE模式主要是贯彻美国宪法精神，促进联邦机构之间以及州、地方、部落、私营部门和国际合作伙伴之间的合作。更为重要的是防止全国核心情报被少数部门和人员所控制。同时分布式的情报融合机制可以降低隐私滥用、泄密和数据泄露的风险。
从实验室数据来看，D500的解析力要高于像素更高的X-H1，不过从主观观感角度讲，我们更喜欢X-H1对材质的还原。
2.情报融合覆盖范围扩充期(2007—2010年)。2007年,美国国会通过了《“9·11”委员会法案》(Implementing Recommendations of the “9·11”Commission Act of 2007)的实施建议，对IRTPA相关内容进行了重大更新。一方面国会无限期延长了ISE主要负责人(PM-ISE)的任期(之前是任期2年)，保证了ISE各项事项推进的连续性；另一方面扩大了情报共享融合的范围。例如将国土安全相关情报和大规模杀伤性武器相关情报等纳入到ISE的范围，打破了军、政、民间情报融合机制的隔阂[33]。
3.加强情报共享保护期(2010年至今)。2010年年底，维基解密公开了美国驻外使馆发送给国务院的25万份秘电。意大利外长法拉提尼称其为“全球外交‘9·11’”事件。该事件还涉及到美国陆军内部人员泄密问题[34]。这引起了美国内部各部门对情报共享融合尺度是否过大问题的反思，并进行了针对情报融合工作的全面再评估。2011年10月奥巴马总统发布了第13587号行政命令：《推动机密信息系统结构性改革，促进信息(情报)的共享与保护》[35]。同时根据该命令新成立了包括“高级信息共享和保护指导委员会” 在内的数个新机构，以协调改善机密网络安全的工作。值得注意的是，为了避免信息安全保护机制阻碍信息融合，由国会创建的情报融合推动部门ISE的负责人(ISE项目经理，PM-ISE)与国家情报总监(ODNI)合署办公[36]，以更好地协调信息安全保护与情报融合工作，促进反恐情报相关融合共享工作，确保美国国家层面的情报融合工作不受影响。
(3)适当保留，提高综合收益。庐山民宿目前在“携程”“去哪儿”上的挂牌价都不高，经营者的利润空间也不大，民宿经营者在通过OTA网站或其他线上分销渠道出售房晚时，可做出适当保留，不必过早地将客房以低价卖出，可以根据实际情况保留一定的房间数量，用来出售给愿意给出更高价的客人。通常来说，直销收益会高于分销，相比于在线预订的消费者，门市客更愿意付出高价来入住，因此民宿经营者可以自己招徕生意，或是通过老顾客上门入住，来获得更高的综合收益。
(三)情报融合机构改革围绕构建“情报矩阵”展开
表7是美国情报融合机构建设横向比较。整个机构设计存在纵横两线的职能重复叠加，在图3所示的联邦、州、地方、自治领政府，民间机构和国外合作单位之间形成一个巨大的“情报矩阵”。例如虽然FBI设立了恐怖分子甄别中心，但同时在各州与主要城市同时设立了情报融合中心，并在国土安全部还建立了广泛的国土安全信息网络，组成了纵横交错的多线程情报交互共享、协调及辅助指挥体系，以强化社会突发危机的处理能力。注重横向融合的同时，在纵向机构设计上注重增加多线程的集结点。例如各地方的情报融合中心涵盖了中央及地方各级政府执法机关以及消防、医疗、交通、地质、气候等单位和民间团体，并延伸至美国海外属地。这种设计使得原本不在一个系统、层级的各情报单位相关决策层能在制度上有交汇点，从而有效实现情报网络的多触点、广覆盖。这种设计将反恐情报监测融入到了社会，嵌入到了全球反恐情报合作网络，增进了情报工作与社会、与其他国家交互的热度。
(四)强化情报融合服务于政府决策
“9·11”之后全球关于情报工作形成了一个共识，国家安全已不再是传统意义上的国防、外交等概念，而是涉及国家方方面面的综合概念。各类国家安全威胁呈现出跨国家、跨区域、跨行业的复杂性。各司其职、领域细分的传统情报职能部门已经难以适应新变化要求。这一发展趋势与我国强调的总体国家安全观在方向上是一致的。美国情报融合机制的核心目标是提高政府决策服务质量。致力于化解传统情报部门本位主义、情报分散、难以整合等问题。旨在提高在宏观战略层次上情报的判研水平，为政府决策和危机管理时提供高质量的信息决策参考。例如设立国家情报总监统整合各情报机关，并直接在国家层次上对美国国家安全委员会进行了调整等，目的都是强化政府跨部门以及情报、公共安全机构等的统合协调功能，以快速应对各类安全挑战。以促进在总统层面上能够综合美国内政、外交、军事、经济等各个层次的情报信息，筛选威胁，化解风险，并及时做出反应。
表 7美情报融合机构建设比较
六、美反恐情报融合机制存在的不足：灵活性与建制性难以兼顾
针对美国跨部门情报融合问题，笔者赴美进行了实地调研。通过与相关机构人员的交流，针对当前美国情报融合机制存在的问题进行了总结(1) 据相关要求，本文不涉及在美实地调研内容中具体人员、事项等细节，调研时间为2017—2018年间。 。
(一)不重视情报融合系统建设的文档工作
欧洲也开始了情报融合机制的调整。欧洲28个国家共同设立的情报共享机制波恩俱乐部(Club of Berne)于2002年专门设置了反恐组(Counter Terrorist Group, CTG)作为28个欧洲国家反恐情报的共享机构。同时欧盟于2005年推动CTG与欧盟的“情况中心(Situation Centre，SITCEN)”建立了对接机制，形成了欧盟关于反恐情报的基本分享渠道[6]。加强本国和跨国反恐情报融合是当前国际反恐情报工作的大趋势。
(二)情报融合系统建设、维护和升级经费受限
情报融合建设的一个核心工作是数据信息系统的整合、维护、升级工作。特别是跨单位、跨部门的系统建设工作。从需求统一到架构设计、系统建设、使用维护都存在漫长的更迭过程。由于技术的高速发展，以及恐怖主义本身的快速进化，甚至会出现系统本身一直处于建设中的状态。因此预算与实际支出费用往往会出现较大差异，相关费用来源不好界定，出现新问题、新需求经费的补充存在漫长的周期，会直接制约跨单位、跨部门的情报融合系统建设工作。
(三)情报融合机制的实际作用难以评估
在走访美国某机构的时候，其相关部门个别职员反映出在情报融合机构工作的尴尬处境：“成绩都是别人的，问题都是自己的。”即重大反恐工作功劳都由类似FBI等传统反恐职能部门荣获。但如果出现问题，例如情报错误等，情报融合机构会遭到所有关联单位的指责。该部门的领导指出，他们曾考虑采用电子问卷的机制来评测他们所在情报融合机构所提供的分析报告的作用。但是很快就发现一个问题，他们无法确定他们所服务的各单位相关领导和工作人员是否真的看了他们的报告，并从中提取了有用信息，从而成功协助相关单位完成了反恐任务。因为涉及到具体反恐功劳评估的时候，各单位都要突出本单位的工作业绩。
情报融合中心(Fusion Center)是一个由联邦、州、地方级自立领地等各地区执法部门和国家安全部门所建的涉及反恐、治安、危机管理、气候地质灾害和社会突发群体事件等广泛情报收集、分析和共享的融合机构。大部分情报融合中心是2003年至2007年由国土安全部和美国司法部共同创建，各地区情报融合中心由国家情报融合联合协会(National Fusion Center Association，NFCA)统筹[23]。
非液化土层16层，液化砂土层安全系数为1～1.73；液化土层3层，地下水位埋深2～3 m，液化砂土层安全系数分别为0.85、0.96、0.93。尾矿库排岩5、10 m后，砂土层均为非液化土层，安全系数最大达到1.99。
七、美国经验的启示：高度重视总体国家安全观对跨部门情报融合的关键作用
2014年4月15日，习近平在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出“坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路”。并首次系统提出“11种安全”(如图6所示)[37]。纵观“9·11”事件以来美国数任总统的国家情报共享战略，与习近平所提出的总体国家安全观在具体内容上存在很多相似之处，但是习近平所提的总体国家安全观的战略高度、内容完整性方面都要远远超出2001年以来美国系列相关安全战略。这为我国未来的情报融合工作，特别是反恐融合工作奠定了良好的基础。对比美国的经验与不足，针对如何进一步做好我国跨部门情报融合工作，特别是反恐情报融合工作，避免出现“蜂群现象”和“烟囱问题”，本文认为应做好以下四个方面工作：
性质2[5] k≥2,n-k≥2时,若u,v是An,k中的两个不同点,且d(u,v)=1,则|EXT (v)|=n-k-1,当k=1时,An,1≅Kn,Kn为完全图.
图 6 总体国家安全观11个安全领域
注：资料来源于《求是》网[37]。
(一)不能丢掉我党依靠群众、社群结合的宝贵传统情报工作经验
恐怖主义极端行为，不论以何种方式出现，最终都会以暴恐的方式作用于社会。作者在与美国相关反恐情报机构人员沟通时发现，无论是情报融合中心的建设还是国土安全信息网络的架构拓展，事实上就是我党“坚持群众路线”“从群众中来，到群众中去”的一种技术实现方式。其负责突发暴恐危机预防处置的美国政府雇员透露，针对“独狼袭击”等最近几年剧增的新型袭击模式，依托当前美国的情报技术能力依然难以做到高效预止。因此，他们开始加强与民间组织、基层社区的社交网络情报关联。这事实上就是我党反复强调的“走群众路线”。
近年来，我国各地大面积上马各种高科技、大数据系统。但这并不意味着传统进社区、下基层、与群众打成一片，定点、定网、定人的优良传统工作方式落伍了。这种将问题消灭于潜在阶段的宝贵工作经验在大数据时代将会更为重要，各单位应该高度重视。不可否认，社群结合的走基层是一项费时费力的工作。如何更有效地评估这一默默无闻又极其重要工作的绩效？怎样进一步完善走基层的相关激励制度？这是需要继续深入系统研究的问题。
干预组患者恢复时间为(17.6±3.2)d,并发症发生率为24%(12例),各项数据均高于常规组患者(P<0.05)。
(二)国家战略层面推动情报融合需进一步健全相关法律规范，建议借鉴美国经验设立专门机构
总体国家安全观构建了11种安全于一体的国家安全体系，在战略上涉及到5个层次的关系：即内外部安全，国土国民安全，传统与非传统安全，发展和安全问题，自身和共同安全[37]。体现出安全的整体性和全方位性，确保国家安全利益的平衡化、最大化。
2014年至今，总体国家安全观已经提出5年多，全国关于总体国家安全观的研究愈加火热。各地围绕全面落实贯彻总体国家安全观的相关计划也依次铺陈开来。但是相关法律规范建设工作显得相对不足。美国同样在2001年全面启动情报融合工作3年后出现了类似问题，这也是2004年《情报改革和预防恐怖主义法》(IRTPA)中强调建立情报信息共享环境(ISE)建设的原因。美国国会还专门设立了ISE部门并与国家情报总监(ODNI)合署办公，从国会和联邦政府两个层次上联手推动情报融合工作。但这其实也反映出了一个问题：在美国，跨部门的情报融合工作遇到了很大阻力，所以才需要在国家最高层次上进行推动。
回到我国的实际情况看，各单位反映最普遍的情况是，当前战略方向是非常明确的，但缺乏具体法律依据。例如情报大数据系统的共享问题，涉及很多具体责任，如果出现问题，谁负主要责任？另外，系统共享带来运维升级额外成本，谁负责投入？只有相关法律规范不断完善，各单位、部门机构和具体工作人员才能进一步施展拳脚。因此，本文建议设立高规格的专门机构来专项推动相关工作。
(三)“情报矩阵”建设要客观考虑相关部门利益，信息安全保护与情报融合机构联系要加强
“情报矩阵”的建设，具体到各相关单位，是“一人建设多人使用，共享互利”的过程。其中“共享”与“互利”两个要素构成了整个情报共享体制的良性循环和正向激励。笔者在美国的实地调研发现，情报融合的部门利益分割问题依然没有处理妥当。据美方相关官员反映，美国部分情报融合部门人员虽然都是各单位委派过来的精英，但人员更替频繁、流动性大，情报融合工作暴露出来问题难以解决，除非遇到重大危机，才能形成合力。
美国经验表明，“情报业务越是与其他单位融合，自身单位越容易被边缘化”。情报融合虽然对服务决策意义重大，但怎么显现各关联部门、管理工作人员的作用？笔者调研过程中，美方相关部门具体工作人员所反映出来的这个问题表明：良性的情报融合互动，需要良好的部门利益分配。否则，情报融合工作难以形成内生动力，最终会成为新的需要“被情报融合”的对象。
另外，在传统的职能设计中，情报共享与信息安全部门在一定程度上是相互制衡的。这就意味着在具体事项上，因职责所在，可能意见会恰好相反。如何加强情报共享与信息安全保护相关制度与人员的沟通协作，既防止过度管制，又防止共享泄密，仍然需要进一步探讨。
(四)反恐情报融合服务于决策要警惕“数据万能论”，要充分重视人的核心因素
总体国家安全观摆正了人与系统的关系，摆正了人与大数据的关系，为我国未来的情报融合工作指明了方向。数据是目标问题的反映，但其中的关联性与因果性的辨别，人的核心作用依然无法替代。正如图5美国情报融合中心工作机制所示，美国情报融合机制最关键的一个环节是由资深人员主导的。情报工作永远是动态的、变化的过程，没有一劳永逸的事情。情报融合工作实践是从一个矛盾走向另一个矛盾，由一个问题引发更多问题，并根据决策需要最终进行取舍的过程。因此，我们要全面深入贯彻总体国家安全观的相关精神，处理好情报融合工作中人与工具的关系，充分认识情报融合和分析人员被系统禁锢、被大数据绑架的危害。
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On US Experiences and Problems of Resolving Counter -Terrorism Intelligence Fusion Issues
LIU Yuwen1, LIU Yushu2
(1.Xiangtan University ,Xiangtan ，Hu ’nan Province 411105，China ; 2.Chongyang Institute for Financial Studies ,Renmin University of China ,Beijing 100872，China )
Abstract : On the basis of a field survey in the US, America’s experience can be summarized in the following four aspects: promoting American counter-terrorism intelligence fusion at national strategic level, improving the laws and norms on intelligence fusion so as to build an intelligence fusion environment, reforming the intelligence fusion agencies by focusing on the construction of an “intelligence matrix”, strengthening intelligence fusion to serve government decision-making. There also exist some problems, including neglecting the documentation of information fusion system construction, insufficient funds to construct, maintain and upgrade the intelligence fusion system, difficulties in assessing the actual role of intelligence fusion mechanism (credit). 4 suggestions on how to improve the intelligence fusions of China intelligence agencies are proposed, namely learning from the our party’s valuable traditional experience of relying on the masses and involving the community in information collecting, improving relevant laws and norms at the national strategic level to promote information fusion on the basis of America’s experience of setting up specialized agencies, taking relevant departments’ interests into consideration in the construction of “intelligence matrix” and strengthening the collaboration between information security agencies and intelligence fusion agencies, being wary of data omnipotence view in the service of counter-terrorism intelligence fusion to decision-making and paying attention to the core factors of people.
Key words : counter-terrorism intelligence; intelligence fusion; colony phenomenon; chimney problems
中图分类号： D526
文献标志码： A
文章编号： 1008-2077(2019)01-0085-12
收稿日期： 2018-11-13
作者简介： 刘玉文(1991— )，男，湖南人，图书情报专业硕士研究生； 刘玉书(1983— )，男，湖南人，研究员，双硕士。
(责任编辑李献惠 杜 彬 )