乡镇企业承包经营制的进一步创新和完善，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,承包经营论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在乡镇企业实行产权制度改革的新形势下，对承包经营制有着种种不同的看法。有的提出“走出承包搞改革”；有的认为承包经营制是我国计划经济体制下的一种放权让利形式，现在应予否定；有的认为承包经营制在社会主义市场经济体制下仍有其积极作用，等等。从实际看，目前我国乡村集体企业有60%以上实行承包经营制。北京市的调查表明，实行承包经营制的企业约有50%效果不佳和出现种种问题，30%运行基本正常，而有20%的企业实行承包经营制后调动了经营者和生产者的积极性，既保证了上交，又保证了积累。因此，深入探讨乡镇企业承包经营制的内涵、作用以及在新形势下如何进一步创新和完善，具有重要的理论价值和现实意义。
一、承包经营制是乡镇企业重要的经营管理制度
乡镇企业承包经营责任制是在坚持社会主义劳动群众集体所有制前提下，按照所有权和经营权分离的原则，以承包经营合同形式，确定乡村社区集体经济组织与乡村集体企业之间的责权利关系，使企业自主经营、自负盈亏的经营管理制度。换言之，承包经营制指的是采取承包的方式来对企业进行经营管理。而在当前乡镇企业产权制度改革中推行的股份制、股份合作制、合作制、合伙和独资制度是企业资产组织制度，这些制度指的是企业各种生产要素采取何种方式来进行组织。当然，它们也包括与其相应的一套经营管理制度，但从本质上讲，它们是企业资产组织制度。所以，承包经营制和产权制度改革中的各种资产组织制度不能混为一谈。
承包经营制既然是一种经营管理制度，应当说，它对于采用任何一种资产组织制度组建的企业均具有同样的适应性。比如，有限责任公司和股份合作制企业中，一般采用股东大会选举董事会，董事会聘任经理的治理结构，对这两类企业，董事会和经理之间采取什么样的管理制度？实践中，许多企业采用承包经营责任制，方法简单，效果也比较好。据调查，中外合资企业采用承包经营责任制的亦为多数。一些从事外资企业工作的同志认为，在合资企业中，对外方经理采用承包经营制，具有较强的约束力，管理起来简单，更重要的是使中方收入有了保证。实行其他管理制度，外方经理往往采用“实盈虚亏”手段，或想方设法加大成本费用，使中方无利税或少利税收入。对于乡镇企业来说，实行承包经营制，增强了经营者的经营自主权，强化了企业的利益机制，加强激励作用，从而调动了经营者和生产者的积极性和主动性。同时，由于承包经营制要求企业搞好定额、原始记录、统计等基础工作，承包中必须把承包责任分解，层层落实，从而促进了企业管理水平的提高。另外，由于种种原因，一些企业尚未具备改建成股份、股份合作制的条件，在处理乡村社区集体经济组织和企业之间的关系时，承包经营制对他们亦不失为一种较好的经营管理制度。
二、乡镇企业承包经营制必须进一步创新和完善。
乡镇企业承包经营制是80年代初期借鉴农业家庭联产承包责任制的做法逐步发展起来的。到了80年代末，全国各地乡镇企业已经普遍推行。政府有关部门根据承包经营中的成效和问题及时地加以引导，农业部（当时为农牧渔业部）曾于1987年下发《关于完善乡村集体企业承包经营责任制的意见》。尔后，又于1990年4月13 日发布《乡镇企业承包经营责任制规定》。这些文件对乡镇企业承包经营制的内容、形式、经营者的确定，承包经营合同，发包与承包双方的权利和义务以及实行承包经营制中的管理与监督等问题都做了比较明确的规定。它一方面为乡镇企业实行承包经营制提供了政策和法律依据，另一方面促进了承包经营制的顺利实行。承包经营制的基本模式是定产值、定利润、定工资总额、定上交利润、超产奖励，即所谓“四定一奖”，在此基础上，又延伸为工效挂钩、酬利挂钩、计件工资制等承包办法。这对打破平均主义“大锅饭”，促进乡镇企业发展起到重要的作用。但是，这种承包经营方式在实践中也暴露出许多弊端，主要表现有：
1.承包基数难确定，政企难分开。由于市场供求变化等因素的影响，乡镇企业原材料和产品销售价格变化比较大，同时，目前对企业生产的潜在能力尚缺乏科学的估算方法，只是以前三年的平均利润水平为依据确定承包基数。因而，乡村政府发包方和企业承包方在“一对一”谈判中，往往是“讨价还价”，最后是领导拍板，其结果是强化了企业和政府之间的依赖关系，企业的自主权得不到落实。
2.结算分配难兑现，经营者负盈不负亏。由于外部环境不稳定，承包指标难测算，加上发包人和承包人之间的“默契”，承包人没有自负盈亏的物质基础和制度基础，因此，承包合同难兑现。据北京市统计，承包合同得以兑现的只占40%左右。当企业盈利时，承包人坚决兑现，亏损时则不负责任，推出种种客观原因。基于农村企业管理人才缺乏，乡村领导对承包人不仅不予追求责任，反而给点“安慰奖”，以肥补瘦，用效益好的企业所得的利润来抵补亏损企业。更有甚者，有的经营者为了自己多得，通过虚盈，空库，少留，把呆帐作为应收款，把残次品当成正品入库，把已耗机物料作入库存机物料入帐等手段来增加结算利润。其结果是“厂长负盈，企业负亏，银行负债，政府负责”。
3.经营者行为短期化倾向难克服。在承包任务中，一类是软任务，如技术进步、固定资产保值增值等；另一类是硬任务，如包死基数、保证上交等。经营者为了完成硬任务，往往不顾软任务，采取拚设备，掠夺性开发利用资源，造成企业无后劲，不能保证长远持续发展。由于经营者的非职业化和企业领导干部的任命制，经营者只要和任命他的人搞好关系就“一通百通”，无须对企业长远发展负责，在位时企业是个“大铁桶”，离位时企业成为“大窟窿”。利益受到损失的是乡村社区农民集体。
诚然，承包经营制的弊端是显而易见的，引发这些弊端的根本原因有两个：一是目前乡镇企业承包经营制是在计划经济的总框架下设计和推行的，它具有明显的计划经济体制的属性。签订承包合同和执行承包合同自始至终都处于行政隶属关系之中。这种运行机制和社会主义市场经济体制的运行规律相悖，因此，它必然暴露出如上述的种种矛盾。二是目前的承包经营制作为一种经营管理制度本身还存在严重的缺陷，突出特点是它没有引入市场体制下的一系列运行机制，如竞争机制、生产要素流动机制、法律机制等等，只是单一地强调利益机制。所以，当企业经济效益好时，这样的承包经营制还能显出一些作用（如前所述，一些企业执行承包经营制的效果不错），否则，这种制度便显得苍白无力，甚至起到相反的作用。综上所述，承包经营制作为一种经营管理制度，它和企业其它管理制度一样，仍然有其存在的必要。但是在社会主义市场经济体制日臻完善的新形势下，承包经营制只有创新，才能进一步促进乡镇企业发展。
三、深化产权制度改革是完善承包经营制的前提
承包经营实质上是企业使用权的转让，市场经济体制下的承包经营至少应当具备两个条件：一是发包方和承包方的产权边界必须清楚，即发包方拥有企业所有权，承包方拥有真正的企业使用权；二是使用权转让价格为市场交易价格而非计划价格。计划经济体制下所设计和实行的承包经营制是不可能满足以上两个条件的，也无法克服诸如负盈不负亏、行为短期化等弊端，因为这种承包经营制是在产权模糊的情况下推行的。首先，乡镇集体企业的产权主体并非乡村社区农民集体，而是由政府代理产权主体，政府作为乡村集体企业承包经营的发包方，它必然以行政隶属关系，采取行政手段来“发包”，因而，这种“承包”不可能按市场规律和运用市场机制来进行。其次，作为承包方的经理、厂长等经营者，由于他们是由乡村社区政府任命的经营者，不是真正意义上的企业法人代表，所以，他们在“承包”中也必须服从“长官的意志”和“服从指挥”。总之，“发包者”和“承包者”之间的关系从本质上说是“行政隶属关系”，而不是“市场交换”关系。第三，在计划经济体制下，乡村集体企业非商品化，企业产权边界不清，企业商品属性不明，更谈不上对企业商品价格进行评估，因此，“发包者”转让给“承包者”的企业占有权和使用权，无论是“质”或者“量”都是不明确的。由此可见，要想真正完善承包经营责任制，首要的问题是深化产权制度改革，而核心是解决产权模糊问题，界定清楚产权归属和边界，使乡村集体企业产权主体正位，并建立起经营和管理机制，真正与行政管理体系相脱离，并通过现代企业制度的建设，使“承包者”真正拥有企业法人财产权。同时，在承包中对企业采取商品化运作，才能保证承包经营制具有真正的市场经济特征。这是完善承包经营制的先决条件。离开这一前提谈创新和完善，不过是在“量”上做文章，不可能从根本上克服承包经营制的各种弊端。
四、探索科学的承包方法是完善承包经营制的保证
一是引入竞争机制，采用公开招标等多种形式择优确定经营者，可以在本企业或同行业中选聘经营者，也可以跨地区、跨行业、跨所有制，甚至跨国界面向全社会招聘承包经营者。乡镇企业主管部门可以提供服务，如建立承发包市场等，为发包、承包双方提供信息和广泛接触的机会。二是承包过程中企业使用权的转让价格应按市场交易价格而定，杜绝“领导定价”、“人情定价”等非市场化的做法。三是真正引入风险机制，采取全员抵押承包，企业干部、职工按岗位责任大小交纳一定的抵押金或提供担保单位。有条件的企业应从留利中划出一定数量的资金作为企业风险基金。总之，要把风险抵押落到实处。四是维护承包合同的严肃性，保护发包方和承包方的权益，真正体现法制经济的特征。在签订承包合同之前，要认真审查承包人的资格，对其身份和经营能力进行调查和考核。发包人也应是真正的集体资产所有者。合同内容既要体现当事人的真实意志，也要符合国家法律。如承包人不仅要负责承包期间企业的债权债务，而且也应承担承包期以前企业债权债务承包合同条款必须全面，特别是要注意设立发包人对承包人经营活动的检查、监督条款，合同终止条款。另外，合同一经签订应经过公证，使其具有真正的法律效力。在承包期间要认真搞好审计工作。乡村领导要坚决维护承包者的利益，不得以行政手段干预，确实抓好承包合同的兑现工作。
乡镇企业承包经营全面引入市场机制的关键是抓好资产承包经营制。过去我们重于推行生产经营制，其特点是眼睛盯住企业的产出效果，如产值、利润等等，忽视投入产出效果、资产经营效果。在确定产出指标时，往往以前三年产出指标作为基期指标，按一定增长率确定承包基数。这种做法难免使经营者单纯地追求产值、利润等产出指标，以至于采用弄虚作假手段获得“高产出”来达到个人多捞利益的目的。同时，集体资产流失愈来愈严重，集体企业成为“空壳”的危机普遍存在。为此，必须从生产经营转向资产经营，这既是保护集体资产，保证企业长远发展，克服短期行为的需要，也是乡镇企业增长方式从粗放型向集约型转变的突破口。
资产承包经营制的基本特征是以企业资产为承包经营依据，以资产保值增值为衡量企业经营成果的主要标志。在具体做法上，有的实行资产保值年薪制和资产增值奖励制，并对企业资产实行有偿使用制度，一般发包方向承包方收取资产额5—10%的资产使用费。此外， 还设置企业销售收入、利润增长率及基础管理等考核指标。有的采用“四定一增两段分配法”。四定即定企业税后净利润指标；定职工工资总额；定干部报酬；定交、留、分比例。一增为资产滚动增值。两段分配指平时只发基本工资，年底根据承包指标完成情况进行利润分配，等等。目前，承包经营的具体做法仍在探索之中。但有几点应当掌握好。一是真正搞好承包企业的清产核资和资产评估工作，切忌走过场，或者错评、漏评，否则，不仅达不到资产保值目的，反而由于评估而引起集体资产流失。二是制定一套科学的资产保值增值的指标体系和核算方法。三是真正建立激励和制约机制，激励度和制约度要均衡，并与资产保值增值相关联落实到合同中，资产增值奖励额和资产损失扣除经营者的风险抵押金应是相同比例。风险抵押金的额度应视企业资产额的多少和当地经营者年收入水平而定。为了加强约束机制，有的地方在承包指标中设置“活成本”指标。所谓“活成本”实际上是企业经营活动中的各项开支，如销售费用、管理费用、财务费用。这类“活成本”的特点是可大可小，与个人利益相关性大、透明度小、难予控制、容易引起集体财产流失。因此，承包中将其与利润捆在一起承包，既可以比较有效地防止集体财产流失，又能形成降低“活成本”的竞争机制，从而调动经营者为集体资产保值增值的主动性。