低成本反腐败体系的构建，本文主要内容关键词为：低成本论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
成本是指为了获得某种收益而必须付出的代价。腐败行为与政府的反腐败行为也同样存在成本与收益。腐败行为是否出现取决于腐败成本与收益的对比，如果收益大于成本，则有可能腐败的人会采取腐败的行为；而腐败的成本很大程度上取决于反腐败的力度，政府可以通过反腐败制度建设来影响腐败者的成本和收益。可是，反腐败也同样是有成本的，如果反腐败收益还不如反腐败成本，那么，反腐败最终无法进行下去。
一、反腐败的经济收益与成本分析
（一）反腐败的经济收益。
腐败行为的社会危害性极大，我们国家已经把反腐败提高到党和国家生死存亡的高度。反腐败的收益可分为反腐败的直接经济收益和隐性经济收益，直接经济收益是指挽回因腐败而导致的国家财税等方面的损失，反腐败的直接经济收益基本上等于腐败者所能获得的收益。比如，1998～2003年全国检察系统共立案侦查贪污、贿赂、挪用公款案件20.71万起，为国家挽回直接经济损失220亿元，这些挽回直接经济损失可以看作反腐败的直接经济收益。
反腐败的隐性经济收益是一种社会经济收益，由于腐败具有外部不经济的特点，所以反腐败存在很大的隐性收益，隐性经济收益的内容一是刺激直接投资活动，其原因在于减少了权力才拥有的“吃、拿、卡、要”行为而导致的企业预期成本降低，从而敢于投资；二是可以增加生产性投资。贪官污吏取得的非法收入基本上不能转化为有效生产活动，官员无法腐败，也就意味着社会上的资金可以更多地投入生产领域。三是使国家的各种指导性的计划与宏观调控措施能更好地被市场主体接受，反腐败提高了政府的公信力，也就可以使国家政令通畅，经济政策得以发挥作用。四是净化了社会环境，市场主体的注意力从对官员“公关”转向经济管理和创新活动方面，间接地提高了企业和社会的收益水平。
当然，反腐败还有非经济收益，即伦理收益，伦理效益大致可以涵盖政治、社会效益等内容。与经济收益不同的是，伦理效益因素的确定性极低，其在很大程度上取决于主体的道德评价体系、社会知晓的范围、政治社会环境以及主体自身的感知程度等等。
（二）反腐败的成本。
反腐败成本是指政府为了防止的打击腐败所发生的各种费用和开支，以及由反腐败所引发出的现在和未来一段时间的间接性损失。反腐败的直接成本主要有：
1、反腐败的人员、设施、设备投入。
我国有比较庞大反腐败系统，各级党委有纪律检查部门；政府有监察部门、审计部门；此外，检察院、法院、公安局也在一定程度上担负着打击腐败的任务。而上述的每一个部门都要有相应的人员、装备，而且随着腐败分子的“反侦察能力”的提高，要求反腐败的装备水平也要不断地提高。单纯以人员为例，目前全国共有专职纪检干部33万人，而专兼职干部则约200万人，人员的投入可想而知。
2、反腐败活动的组织实施及运作成本。
反腐败工作的组织实施及运作，每一个腐败案件的查处，都需要有投入大量的人力、物力和财力。每查出一个腐败案件不知凝聚着多少办案人员的辛劳、智慧和汗水，也不知道要耗费多少国家财力。查处安徽副省长王怀忠的案件，就是从安徽、江苏、山东、江西、浙江、上海等省市纪检监察机关及司法机关抽调精干力量，组成专案组，在北京、合肥、阜阳三条战线上经过2年多的艰苦卓绝的努力才查清王的犯罪事实，资金耗用可想而知。
3、反腐败的人力资源配备及培养。
目前的腐败形势出现领域广泛化、手段多样化、智能化的特点，腐败分子的法律水平不断提高、作案手段有了新的变化，打击和防范腐败的工作难度不断加大，为了查处腐败，要求反腐败人才的知识层次和业务能力、水平不断提高。近年来，我国利用各种培训手段，加大了对反腐败人员培训的力度。这些培训虽然为打击腐败发挥了巨大的作用，但投入的巨大反腐败成本也是不容忽视的。
4、反腐败宣传教育的费用。
为了营造反腐败的社会氛围，为反腐倡廉提供思想保证，各级政府在反腐败的宣传方面投入颇多。例如，黑龙江省在2002年的反腐败的宣传中，“组织观看反腐倡廉话剧的人数超过10万人；召开读报座谈会和研讨会420余次；组织2.1万名党员干部参加了书中收集的党纪条规知识测试和知识竞赛，召开各种座谈会、研讨会和演讲会1368次；举办党风廉政教育课2981次，举办党风廉政教育培训班610期。”如此多的活动所需要的费用难以估量。
5、反腐败的制度成本。
反腐败是一项系统工程，反腐败的关键是建立一套行之有效的制度，必须通过规章制度的建设，让品行不端者无法拥有权力，让有权者不敢腐败、不能腐败，从而达到治本的目的。事实证明，制度建设比事后追惩更重要。可是，制度建设要同样要有投入，从制度事前的调研、制订、征求意见、修改都要有人、财、物力的投入。由于我国搞市场经济的时间短，很多制度又往往落入“钱穆制度陷阱”之中，即一项制度出了问题，就再制订新制度来补充，结果是制度越来越多，执行难度与成本也越来越高，最终，所有的制度都成了摆设。
除了上述的反腐败直接成本外，还包括政府反腐败行为所引起的社会、经济以及生态等方面的间接性成本。比如，打击腐败的人员遭受到有权势的腐败分子的报复而产生的个人成本损失；查处腐败后引起的社会、单位振荡而产生的效率损失；腐败分子在没有腐败之前国家培养他的费用损失等等，只不过这些成本更加难以界定。
二、反腐败的效率
有资料显示，目前我国官员腐败被查处的概率只有10%-20%之间。其中被判刑的比例更低：每1000名受党纪政纪处分的干部只有427人被立案侦查，只有66人被判刑：每1000名被检察机关立案侦查的干部中只有155人被判刑。应该说腐败是“低风险、高收益”的行为。导致这种情况的关键是反腐败的效率低下，受困于我国的财政实力，不论政府打击腐败的决心有多么坚决，投入反腐败的资金总是有限，实践中，我们不能事事都用“不惜一切代价”的办法来处理。
反腐败活动的效率是指国家打击腐败付出与经济效果的对比，由于前面已经提到，反腐败活动中的成本与收益都有很多无法度量的东西，我们只能大致判断一下我们反腐败的效益。
《山西发展报》曾介绍过这样的案件：一件涉嫌贪污1万元的案件，检察院花了16万元居然也没查清楚；而在山西煤炭运销公司的原经理涉嫌贪污公款1.1万元的案件，办案人员在宾馆的食宿费和手机费、通信费就花去该公司2万余元。这些并不只是个案，从总体方面来看也是如此。据胡鞍钢测算，自1999年以来，我国每年因腐败造成的直接经济损失，大约在9875亿至1.257万亿元之间，相当于GDP的13.2%至16.8%，可是，反腐败损失挽救回来的却非常有限，从1997年10月到2002年5月，全国纪检监察机关共立案79万余件，结案78万余件，给予党政纪处分78万多人，为国家挽回经济损失301亿元。1999年全年挽回的经济损失只有15亿元。
当然，反腐败也有间接的收益，以沈阳“慕马”腐败案为例，据《人民日报》报道：在反腐败斗争的政治洗礼面前，沈阳赢得了经济的恢复性快速增长。2001年，全市国内生产总值增长10.1%，财政收入增长34.3%。2002年国民经济多项主要经济指标创历史新高，全市实现国内生产总值1400亿元，比上年提高13.1%。财政收入突破百亿元大关。实现工业总产值2110亿元，比上年增长18%！可是，这些成就并不能完全归功于反腐败的成功。
如果考虑查处案件中大量的人力、物力、财力的花费，我国反腐败成本之高，效益之低是非常惊人的。试想如果每一次避免1万元的腐败损失要花费2万元的反腐败经费，那么这种反腐败根本没有现实可能性，查处力度必然下降。最终，反腐败的震慑力就越来越小，抓“倒霉的”就会成为常态。
三、建立低成本反腐败体系的构想
（一）反腐败体系中防范制度建设最为重要。
要降低反腐败的成本，犯罪预防是最好的路子，通过我国十几年的反腐败实践也证明，防范比打击显得更为重要。腐败行为一旦发生，必然会给国家和人民利益带来一定的损失，案件的查处又会耗费大量的人力物力，而通过开展反腐败的防范工作做好，就能防患于未然，以比较小的成本获得较大的收益。反腐败的防范工作不仅是宣传教育，更重要的是通过制度的健全使有可能腐败的人没有机会。
1、进一步改革行政审批制度，规范行政审批权力。从源头上预防和治理腐败工作的一项重要内容是规范审批权，我国的行政政府审批制度改革已经进行了几年，减少了审批项目，缩小审批范围。可是在一些基层政府要对法律依据不充分的审批事项、超越规定的审批权限或与规定的审批内容不符的审批事项等一些有“擦边球”性质的审批事项态度依然不明朗，实践办理中有很多的困难，也为主管部门和人员留下了“腐败”的隐患。另外，一些地方政府将审批制度改革理解为单纯的审批项目减少，而没有注意规范审批行为，导致必须的保留审批项目的规范性、民主性和公开性不够，审批手续繁多，每个环节都有可能“雁过拔毛”。目前的审批监督机制也不健全，对违规审批或工作失职造成审批失误的追究不得力。这些情况使得审批部门依然是腐败的多发领域。
2、加强对财政资金的监管力度。财政资金监管不力是腐败频发的重要原因，现实生活中，很大一部分财政资金用在了“养闲人”、“养公车”、“小金库”之中，财政资金被挥霍浪费的更是不胜枚举，只是人们对于浪费已经习以为常，多数人认为，“没有装进自己腰包就不算腐败”。实际上，这种非典型腐败的损失往往更严重，以行政管理费用的增长情况就可以说明，“四五”时期的行政管理费用只占财政总收入的5%左右，而2001年上升为18.6%，2003年达到25%，总额约4000余亿，如果加上地方预算外支出，估计占到财政总收入的35%。这种增长并不只在于行政管理事务的增加，有相当一部分是被浪费掉了。加强财政资金的监管首先要实行财会集中核算，在各级政府对直属机关和事业单位的财务管理应设立财务核算中心，由核算中心集中办理资金收支、集中办理会计核算、集中管理会计档案。这样可以有效防止预算外资金截留、坐支、挪用等现象的发生，有效地促进“收支两条线”规定的落实，防止财政资金补滥用。其次是健全财政资金使用评价机制，领导干部能否正确运用手中的权力，依法、合理、有效地分配和管理使用国家资金，促进经济和各项事业的发展，是关系到我国改革开放和社会现代化建设能否顺利进行的重要问题。预算编制不科学、财政资金使用只看是否合规，不问效益大小，就使部分干部有可能在使用在财政资金时以权谋私、权钱交易。在评价机制健全的情况下，有资金使用效益的约束，就能有效地预防了“挖国家墙角”式的腐败。
3、深化领导干部选拔任用制度改革，防止用人腐败。近两年，买官鬻爵的情况屡屡发生，如黑龙江绥化市委书记马德在任时已经把市委大院变成了“乌纱帽批发站”，更高级别的组织干部，如江苏省委组织部长徐国健、黑龙江省委组织部长韩桂芝也已经立案审查。这些情况表明，目前的领导干部选拔任用制度改革仍不到位，正常的升迁机制没有形成，干部人事工作民主、公开、竞争的程度不高。所以，今后必须要推广民主测评、民主推荐、个别淡话、实地考察、专项调查、同考察对象面谈、听取同级纪委的意见等成功经验，发挥党委会全体会议的作用，进行无记名投票表决，扩大任前公示制度、公开选拔制度和竞争上岗制度的适用范围，让跑官、卖官、买官和骗官者不能得逞。
（二）充分调动社会力量打击腐败。
我国民间自古就有强烈的清官意识，渴望出现“包青天”，朱镕基同志任总理时经常有拦住他轿车“喊冤”的事件。可以说，这种自上而下的监督对于打击腐败有一定作用。但是，如果没有群众和地方政府、基层检察院、法院的支持，查处腐败的难度也非常之大。从黑龙江省鸡西市置温家宝总理三次批示于不顾，继续违法乱纪的事件就可以发现，单纯依靠自而下的监督是不够的，如果以少数人去面对全国为数不少的腐败分子，就会陷入“敌强我弱”的窘境。事实上，党中央批准成立的中纪委、中组部巡视组也只能查处高级别的腐败分子，我们不能指望有这样大权力的机构来实施全国性的监管，如果这样，也只能导致机构的叠床架屋、监督和制约的成本越大，结果是老问题没解决，新问题又可能出现，白白地增加了社会的内耗和运行成本。而不增加人员和机构的、却又是最可靠、成本最低、效率最高的反腐败措施之一就是来自老百姓的监督，我们一直说“群众的眼睛是雪亮的”，实际上也是如此，每一个查处的腐败案件在当地往往已经是“公开的秘密”。除了群众的监督外，新闻媒体是更强有力的社会监督手段，已查处的很多腐败案件就是由新闻媒体首先曝光才得以发现的。
调动社会力量打击腐败对国家而言是低成本的，然而，在社会监督保护制度不健全的情况下，群众监督往往要花费巨大的个人成本，实践也表明，很多腐败案件之所以没有及时发现，原因不在于群众没有监督意识，而是群众的监督根本不能引起相关部门的重视，国家虽然有对举报人的保护规定，但在实践中几乎是每个腐败分子都能了解到是谁在“搞”自己，于是为所欲为地对举报的群众残酷迫害，从而导致群众不敢监督。新闻舆论的监督虽然鲜有受打击报复的报道，可是，媒体大多会考虑与本地的关系，素以舆论监督大胆闻名的《华商报》、《南方周末》等报也都是很少批评本地政府的。所以，构建社会监督保护制度体系是一项有效降低反腐败成本的利器。
当然，发挥出社会监督作用的另外一项工作是建立健全政务公开制度，全部的“暗箱操作”只能引起社会上的怀疑，不能是真正的监督。政务公开后，面对公开的服务项目、公开的办事程序、公开的收费标准、公开的资金收支与使用情况、公开的个人财产，再高明的腐败分子也难以自圆其说，无法逃避开社会监督。
（三）反腐败政策的制定与实施要充分考虑执行成本。
近几年，我国的反腐败政策建设明显加强，出台了很多法规与制度中，但总结起来就会发现，这些政策法规应急性、临时性的规定多，注重长效治本的规定少；正面规范行为的规定多，违反规定的处置追究措施少；一般性的规定多，具体可操作的程序规定少；一些预防性、养廉性的制度还没有得到足够的重视等。这种的反腐败政策法规的确也能起到打击腐败的作用，但具有“亡羊补牢”的性质，是在交了大量的“学费”之后才制定的，制定成本与代价都很高昂。
政府组织必须以实现公共利益的最大化为目标，反腐败的政策也同样如此。如果反腐败的成本远远高于它的各种收益，这样的反腐败是难以为继的。反腐败政策制定与执行可以用经济学上的交易成本理论说明，按照交易成本理论，经济活动的目的都只是为了降低交易前需要的搜寻成本、议价成本、缔约成本，以及确定交易后的监督成本、执行成本等交易成本。制订或执行反腐败政策也同样需要关注这些类似的“交易成本”，也需要评估和比较其预期后果所形成的成本。我们的反腐败制度安排应当实现公众利益最大化、政治成本最小化。事实上，我国也正是在一定程度上执行了这样的方针，并不是有人所说的：反腐败要不惜一切代价。例如，对待贪污受贿等犯罪行为和处罚力度，在发达地区与经济落后地区并不相同；对广东湛江走私、潮汕税案等腐败涉案人员极多的情况，从维护稳定的角度也经常是从轻处罚；在查处建国以来第一大买官鬻爵案——黑龙江绥化的“马德”案中，甚至实行5万元以下的腐败不查的做法。另外，我国之所以没有实行更大范围国家工作人员财产申报制度的原因之一也在于在前几年这一制度的实施的条件尚不成熟、成本过高。
（四）消除监督体制弊端与反腐败的技术保障。
有效的反腐败体制应以掌控权力的人处于反腐败部门的监督为前提，反腐败部门的监督活动不受掌控权力的人直接制约。我国有着比较庞大的反腐败系统，有纪律检查部门、监察部门、审计部门、检察院、法院以及单位内部的纪检部门等等。可是在现实之中，这些部门的作用并没有完全发挥出来，甚至出现相互影响、制约的情况。第一，同级班子成员不便于相互监督，尤其是对“一把手”的腐败问题，由于班子成员处于“一把手”的领导之下，根本无法行使这个权力。第二，专门机关不敢监督。目前的纪检委、监察、司法这些机关部门的领导权、人事权、财政权掌握在同级党委或行政首长手中，这就使这些反腐败部门受制于党委的领导而难以实施有效监督。第三，人大与政协的在反腐败工作中的作用没有发挥，仅有的一点监督往往对事不对人，体现在象征意义的监督多，有针对性、实质性的处理监督少。
所以，反腐败必须克服各部门各自为政的局限，十六大以来，中央成立的中纪委、中组部巡视工作办公室，并向各省市派出巡视组，这对于监督省级党政领导班子及其成员起到了积极效果。在基层纪检体制上应当实行以上级纪检监察机关领导为主、同级党委领导为辅，使纪检监察机关的监督有较大的独立性。要进一步理顺纪检委、组织、审计、监察等专门监督机关和管理机构的关系，进一步加强各级人大的法律监督和政协的民主监督，按照工作职能作好分工，同时，还应加强彼此间的协作，在监督层面上密切配合。另外，要加强会计事务资产评估、房产评估，公证、律师事务、工程质量监理、专业职称评审等社会中介机构的建设，保证中介机构的独立性、出具报告的真实性，这种异体监督的方式往往是比较科学和有力度的。
反腐败需要在技术方面有一定的投入，尤其是在科学技术发达，腐败分子的法律知识增加的背景下，反腐败已经成为在高技术手段保证下的斗志斗勇的工作，纪检部门也好，检察机关也好，查办一起贪污贿赂案件，无不需要付出极大的心血，还需要动用现代科学技术设备，进行现场勘查、技术鉴定、追捕案犯，都需要投入大量的人力物力。
最后，要强调的是，在反腐败的成本和效益分析中，不能单纯地以反腐败的人员多少或查处案件的次数与费用来评价反腐败成本，在反腐败效益上，也不能以一个案件的收益为审核标准，有效地评价反腐败成本和效益。进行反腐败的成本和效益分析的关键在于建立有效降低反腐败成本的体系，这也是反腐败——这一长期性工作得以持续进行的必要条件。