男女平等基本国策实施情况的制度分析，本文主要内容关键词为：基本国策论文,男女平等论文,情况论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D440 文献标识：A 文章编号：1004-2563(2009)01-0005-09
男女平等是中国七个基本国策之一。①但这个基本国策的社会影响力相对较弱，也缺乏一个具体的政府部门来负责推动。目前，中国的男女平等状况，无论与已经制定的一些法律文件中的目标相比，还是与一些男女平等政策实施较好的国家相比，都难以令人满意。因此，总结这种情况的具体表现并从制度层面分析成因、提出对策，对于国家实现科学发展、社会和谐来说意义重大。
一、男女平等基本国策的制度化情况
1.男女平等基本国策是否“名”副其“实”？
衡量中国基本国策有应然标准和实然标准，[1](P5-15)判断男女平等基本国策是否名副其实，主要就是看已经被实然标准确定为基本国策的“男女平等”合乎应然标准的情况。
确定基本国策的应然标准具体体现为以下三方面：(1)“基本国策”应是由基本国情决定的某类具有全局性、长期性、战略性意义的问题的系统对策，反映了国家在解决此类问题上的国家意志，具有高层次、长时效、广范围、跨部门等特点。任何一类“基本国策”的制定、实施情况，都会对国家全局的政治稳定、经济发展、社会和谐产生重大、长期的影响。也因此，“基本国策”在整个政策体系中应处于最高层次，应规定、制约和引导着一般的具体政策的制定和实施，并为相关领域的政策协调提供上位性依据。正因为如此，基本国策的相关实施工作需要多个部门同心协力才能保证效果；(2)基本国策并非笼统的宏观指导原则或政策取向，而应针对某类在经济发展中容易被忽视的基本国情，并和国家的基本发展理念②与时俱进，能更全面地反映发展质量。例如，由于改革开放以来中国长期以经济建设为中心，在“又快又好”的发展理念下积累了不少发展质量问题，因此，中国近年出台的基本国策开始体现出“又好又快”倾向，已具有解决问题的针对性；(3)基本国策之间应该是平等的，不应再有包含关系或指导关系。
然而，理论上的应然标准并没有被法律或国家级文件制度化，因此目前只能把有关法律和国家级文件中的明文规定作为确定基本国策的实然标准。当然，这种“明文”也是有层次的。考虑各种“文”的通过方式和效力不同，至少可分为法律规定、有全局意义的重大文件规定③和工作文件④规定三个层次。男女平等在三个层次的文件中都得到体现，是实然标准下当之无愧的基本国策。而按应然标准的三个方面来衡量，男女平等基本国策的合乎情况如表1所示。显然，男女平等成为中国的基本国策名副其实。
2.男女平等基本国策的制度化状况
男女平等作为基本国策名副其实，但在其落实过程中涉及到两个基本问题：男女平等在中国国情下究竟指的是什么平等？如何将其合理制度化？
男女平等即男性和女性在各方面平等，但是平等到底应该是机会平等还是结果平等？所谓机会平等是指男女在政治、经济、文化、社会、家庭等各个领域的各项事务上具有平等参与竞争的资格和权利。机会平等只重视男女在竞争过程中的起点、路径选择上客观的平等；[2]结果平等是指男女在政治、经济、文化、社会、家庭等各个领域具有事实上的同等地位。然而，在中国当代社会生活中，两性分工模式以其巨大的文化惯性力量使男女在机会和结果上都没有平等：人们因性别决定劳动分工、工作待遇及行为方式，男性比女性易于得到更多的机会和资源，掌握更多的权力，女性常常在工作选择阶段就被边缘化定位，受到文化的歧视。[3](P5-10)这种情况是否意味着应该将结果意义上的男女平等作为经济社会发展的主要目标呢？中国还是发展中国家，经济社会发展的速度和效率(即以经济建设为中心、实现又好又快发展)仍是第一位目标，性别的社会分工必须服从这个目标。有种观点认为，在这个阶段如果单纯强调发展中的“男性”或“女性”角色，就有本末倒置的可能。因此，在发展中只能选择“理性”：尽可能给予男女平等的机会，以确保社会和谐。至于结果是否平等，可以让妇女依靠自己的能力和实力来说话。无论什么样的结果，都是在实时国情背景决定下的有效率的社会分工状态。
男女平等基本国策就是基于这样的机会平等设计的，其制度化情况在名义制度安排(男女平等政策相对其他政策制定的上位性和文件指导关系)和实际制度安排(政策执行的保障措施)中均有一定体现。表2中列出了其制度化情况，并与目前中国制度化情况最好的计划生育基本国策的情况做了对比。
二、当前男女平等基本国策执行中的问题
尽管为了保障男女平等基本国策的执行进行了名义制度安排和实际制度安排，但其实施现状不尽人意。具体可从三个方面概括男女平等基本国策制定和实施中的突出问题：文件被忽略、实施被搁置、冲突待协调。
1.文件被忽略
虽然同为基本国策，由于其对应的基本国情的影响范围不同和在决策层中的认识不同，基本国策的实施力度、在政策体系中的影响力和公众认知程度都存在较大差别。这种差别往往也在文件中体现出来。例如，从政策力度来看，“国民经济和社会发展五年计划(规划)”以及党代表大会的报告通常集中反映了一段时间的工作重点，从其中是否提到基本国策及其内容，就可看出在某一历史时期某一基本国策的受重视程度。没有出现在的重要文件中的，往往其基本国策的基本性没有得到广泛认同。例如在“十五”到“十一五”期间的文件中从来没有出现过“水土保持”基本国策。而在“十五计划纲要”、党的十六大报告、“十一五规划纲要”、党的十七大报告等近期颁布的重大文件中，男女平等基本国策只出现在“十一五规划纲要”中。(如表2所示)相比较而言，计划生育国策在以上各个文件中均出现而且都有细节性强调，所占篇幅也较男女平等基本国策大。这一比较足以看出男女平等基本国策与计划生育国策相比显然存在文件被忽略的情况。
2.实施被搁置
实施被搁置体现在以下两方面：
(1)有名无实，只有笼统的说教式的“应该怎么办”，却没有建立政策制定和实施环节的保障机制。从表2中可见，尽管《〈中国妇女发展纲要〉目标职责分解书》明确规定了相关部委在男女平等基本国策的宣传、参政议政、监测评估等各项工作中的责任，但现实中基本没有形成能真正落实男女平等政策的实施体制，在发展目标、干部政策考核、行政管理体系建设以及相关财政资金保障方面等关键手段上缺位。可举两例：有些执法者甚至包括我们的女性执法者对男女平等和保护妇女、老人、儿童合法权益基本原则认同率较低，对国家立法机关单独制定颁布一部《妇女权益保障法》表示不理解。鲜有法官以《妇女权益保障法》作为裁判案件并援引于法律文书的直接依据。从而导致法律实务中向男性强权倾斜的种种倾向的发生。[4](P58-60)《南方周末》2004年9月9日“两百高层决策者受问‘男女平等’”一文载：全国妇联对两百高官进行调查，三组被调查对象涉及全国人大、全国政协、卫生部、国家人口和计生委、全国妇联等五个部门的242位决策者，其中，部级以上9人，正局级87人、副局级146人。只有不到45％的人能够认识到两性平等的国策地位，其他人选择了男女平等是“一项重要举措”或“一项公共政策”。[5](P93-94)
(2)实而不力。即便基本国策在有关保障机制上有所体现，但力度显然不够。例如，虽然1995年通过的《中华人民共和国教育法》总则第九条中规定了不同性别的平等受教育权，即：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”，可是在现实中，仍有大批贫困女童没有享有平等的受教育机会。
3.冲突待协调
就实施效果而言，与实施被搁置具有同等影响的就是政策冲突。⑨可以将其他政策与基本国策的冲突分为两类：
(1)条文冲突，即某些政策从字面上就直接有与基本国策相违背的地方。例如国发(1978)104号文件(包括《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》)规定退休年龄为：干部是男60岁、女55岁；工人是男60岁、女50岁。[6]此项规定不仅违反了《中华人民共和国宪法》第三十三条第二款“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”以及第四十八条第一款“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”的规定，而且还和《妇女权益保障法》相抵触。
(2)导向冲突，即某些政策出台后形成了影响基本国策执行效果的不利导向。随着政策制定的规范化、公开化以及各级政府贯彻“依法行政”原则，条文冲突(尤其是基层政府出台政策中的条文冲突)的情况将会越来越少，但政策导向冲突的情况却日渐普遍。如：尽管《妇女权益保障法》第三十条规定“农村划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地，妇女与男子享有平等权利，不得侵害妇女的合法权益。妇女结婚、离婚后其责任田、口粮田和宅基地等，应当受到保障。”但《土地承包法》则规定农村土地是本集体经济组织的农户进行土地承包。这样，农村集体经济组织及其负责人就有取消出嫁或离婚的农村妇女“本集体经济组织的农户”资格的动机，很难保证妇女获得机会公平。
三、男女平等基本国策实施问题的制度成因
男女平等基本国策实施情况不尽人意不是偶然的：基本国策制定和实施过程中，个人、地方短期利益常会与基本国策代表的全局、长远利益不一致，在这种情况下忽视甚至违背基本国策就具有了主观可能性；除此之外，这种主观可能性最终转化为现实，还与客观上基本国策制定和实施中的非制度化(或制度化因素不强)有关。⑩因此，探讨制度化因素和非制度化因素在保障、协调方面对于男女平等基本国策的影响、对于深入理解基本国策实施问题的成因至关重要。利用制度化——非制度化分析框架，可以定性明晰非制度化在基本国策制定和实施问题中影响究竟有多大、作用方式是什么。
1.研究范式和一般分析
通常，一个完整的政策过程包括政策制定、政策实施、政策评估、政策反馈四个环节，制度化影响也贯穿这些环节，尤其对政策制定和实施环节中的保障、协调等重要工作影响较大。表3所示分析框架，从政策过程理论视角来探讨制度和非制度化因素的影响，以此了解在哪些关键环节上非制度化因素影响过大，以致基本国策的制定和实施出现了前述问题。这种分析并不是认为制度化就一定全面好于非制度化，但认为在与前述几个问题有关的方面，较完备的制度化能更有效地遏制基本国策被忽视的主观可能性转化为现实。(11)
由表3可见，非制度化因素在政策制定和实施环节的重要工作中都有多种体现，这源于中国参与决策者和政策过程的两方面特点：就参与决策者而言，包括政治权威(领袖)、技术官僚和社会贤达三方，其中政治权威处于主导地位；就政策过程而言，政策议程设定与政治高度相关，政策目标追求“模糊共识”且服从于主流发展理念(如“以经济建设为中心”)，政策变动过程不规范(包括表3中未表示的“缺少严谨的政策评估和反馈环节”)等。[8]这两方面特点使中国的政策过程“人治”特征明显。
从目前的事实来看，基本国策在制定环节显然非制度化因素影响更大——“命名”一般由政治权威主导。在实施环节则不一定——如果制度化较为完备，则参与决策者的影响因素较小；如果制度化存在漏洞(如在保障上制度化了但在协调上没有)，则参与决策者在“模糊共识”改变的情况下可直接影响基本国策执行效果。不过，这种一般分析还不能具体说明前述基本国策实施问题的成因，运用制度化——非制度化分析框架，可对应于问题的进一步分析。
2.男女平等基本国策的制度化情况分析
具体说来，中国男女平等基本国策实施问题的成因可归结到以下两方面：
(1)理念没有真正落实、保障制度存在漏洞。尽管基本国策是对应于一定的基本国情的国之要事，但其能否真正在国家发展决策和政策实施中占据应有的位置，却取决于其是否能与治国主流理念相和谐——这关系到政治权威(领袖)对基本国策的关注程度，尤其在制度化不完备的情况下。男女平等因为不涉及经济社会发展的主流，远离经济建设这一中心任务，自然容易因为不重要而被忽略。
当然，理念只是一方面，还必须看到，基本国策本身只是一个概念，必须再经过政策保障制度的转化才能落实。具体来说，尽管本文按实然标准认定的基本国策都是在“国务院发”以上级别文件中明确的，但必须有配套的一系列工作文件将基本国策细化为具体的思路、目标并明确有关保障制度，基本国策才可能转化为实际工作。一般而言，除了发展目标，工作文件中的要素还包括资源配置、(13)干部考核以及政策协调等。通常的政策保障制度构成要素如表4所示。表4清楚显示，计划生育在人、财、物的实施安排上细致周到，在干部考核制度上更是坚决地采用一票否决制，同时还规定有具体的完成指标。而男女平等虽然在法律、规则等条文中规定了相关部门的责任，但是没有细致的步骤，更没有对干部的约束制度和具体目标。因此，男女平等基本国策实施被搁置的主要成因，正是政策实施环节制度化程度不足——基本国策保障制度存在漏洞：尽管多数基本国策都通过文件甚至单项法明确了与保障制度有关的规定，但这些规定要么过于笼统含糊、要么在保障制度上有缺项，使得基本国策落实效果欠佳。保障制度存在漏洞且保障力度不够。在制度化程度不足的情况下，如果没有介于制度化和非制度化之间的间接控制手段予以弥补，没有法与法之间的协调就很难保证基本国策的实施效果。(14)
(2)政策过程欠缺、没有建立协调制度。一个执行效果良好的政策，其结果好往往还可归因于过程好。而即便像计划生育这样比较“强势”的“基本国策”，也在政策协调方面遇到较大难题。(15)虽然这是基本国策“广范围、多部门”特点的固有反映，但其成为普遍问题主要与中国政策过程普遍欠缺有关——这是指基本国策应如何形成、形成后应如何指导其他政策、如何通过对基本国策执行效果的考察来修订完善基本国策，这些都没有形成制度。而目前，在政策过程的四个环节中，七个基本国策都有所欠缺，以男女平等和较“强势”的计划生育政策的欠缺为例，具体分析见表5。
从政策过程而言，缺少以上这些环节或在这些环节中存在执行问题，也是基本国策文件被忽略、实施被搁置和冲突待协调的重要制度成因。其中，由于政策制定环节没有明确基本国策在政策体系中的地位，政策评估和反馈环节又缺失或无力，因此即便是执行情况较好的计划生育基本国策，也还是遇到很普遍的政策协调问题。基本国策针对的是基本国情带来的普遍问题，代表国家的全局、长远、战略利益，本来应该在政策体系中具有上位性，即其他相关政策在制定和实施中应该以基本国策为依据主动寻求政策协调，但因为其基本性和上位性没有法定，不能体现在政策制定环节和政策反馈环节，以致产生了政策条文冲突和导向冲突现象。
四、改善男女平等基本国策落实状况的政策建议
中国现在仍是发展中国家，现阶段的最高目标是实现国家全面、协调、可持续且以人为本的科学发展，一切政策的制定与实施都须围绕着这一目标而展开。因此，难以在男女平等基本国策的实施上达到计划生育国策那样的程度，而只能借鉴一些提高制度化程度的做法，以对应解决男女平等基本国策落实不力的三方面问题：
1.国内外相关经验
(1)挪威的资金、机构、队伍保障经验。挪威是一个男女平等制度化程度较高的国家。[9]挪威在1978年6月颁布的《男女平等法》在法律上确认了男女平等的地位。在国家层面上，有三个保障机构确保男女平等的实施：(1)儿童与家庭事务部，负责对政法系统内部男女平等政策的协调和实施、制定家庭政策和为男女平等事务监察机构和性别平等中心的工作制定框架；(2)性别平等中心，由政府提供财政支持，但是一个完全独立的实体，对政府的公共和私人政策进行解释；(3)男女平等事务监察机构，是《男女平等法》设立的专门执行机构，由男女平等事务督察官和男女平等申诉委员会两个机构组成。其中的专门干部——督察官的职责是受理各种与男女平等事务有关的申诉，调查这些案件，并与各部门协调，确保法案各项条款得到遵守。这种政策使得各部门之间矛盾、冲突的协调问题通过责任人——督察官——得到有力解决。
(2)日本的“问题共商、文件共审、政策共推”经验。日本内阁部长仅12位，但其中专设少子化政策推行委员会(类似中国的国家人口和计划生育委员会)，其负责人为内阁成员——“少子化、男女参画担当大臣”(负责在内阁中解决少子化和男女平等问题)。这个委员会自身职能有限，主要起到推动其它部委出台有利于解决少子化问题的作用，主要协调手段可用“问题共商、文件共审、政策共推”来概括：该委员会大臣作为内阁成员在所有重大事项上参政，审查政府文件是否在条文和导向上不利于解决少子化问题，同时积极促进其它部委出台利益导向政策。这一政策也是得益于其具体的责任人，以及其与各部门之间到位的协调工作，矛盾冲突由此化解。
(3)德国强化环境保护基本国策效果的主要方法就是法定了环境保护相对于其它政策的上位性。两德统一后，德国1994年的宪法第20条A新规定将环境保护提升为国家目标：“国家本着对后代负责的精神保护自然的生存基础条件”。这种国家目标超越于其它发展目标。如果相关法律和政策与此有违，可以通过违宪审查的方式进行纠正。[10]上位性决定了政策的执行力度，减少了矛盾冲突，促进了基本国策的实施。
(4)中国则在计划生育和环境保护等基本国策的执行中都采用了与领导干部政绩考核挂钩并一票否决，这种“人治”手段使基本国策有了政策落实和协调的保障。
2.加大男女平等基本国策落实力度的政策建议
借鉴国内外经验，对应于男女平等基本国策落实中的三大问题，可以从两方面改善男女基本国策的落实力度：国策上位和保障健全。
国策上位就是要明文规定基本国策在政策体系中的基础性地位，保证其他政策在制定时以基本国策作为依据之一，并主动实现与基本国策在条文、导向等方面的协调。只有确立其上位性，才可以确保各级政府，各个部门真正落实男女平等的政策。
保障健全就是要在政策保障制度的各要素中都创造有利于落实基本国策的环境并将其制度化。如，可以在既有基本国策的相关单项法中增补规定基本国策的相关目标都必须纳入经济社会发展年度计划和中长期规划并成为约束性指标，在人、财、物等行政资源配置和领导干部政绩考核上都应保证基本国策得到落实。
尤其要注意的是，在中国现有国情下，要加强原有以“强力人治”为特征的制度保障，确保基本国策实施效果。在中国“强政府”的发展格局中，领导干部的思想观念、激励机制在经济社会发展中起到重要甚至关键作用，政绩考核就是地方发展方式的指挥棒，基本国策的实施在很大程度上取决于领导干部的政绩观。如果没有强力落实到领导干部的政绩考核上，基本国策被架空的现象就很难避免。因此，建议将能体现基本国策且容易被忽视的指标(如环境保护、男女平等方面的)尽量纳入领导干部政绩考核评价指标体系，而且权重应得到保证。(16)
注释：
①中国在实然标准下的七个基本国策是：计划生育，男女平等，十分节约、合理利用土地和切实保护耕地，对外开放，环境保护，节约资源，水土保持。
②比如科学发展观这种必须在方方面面都体现的发展理念。
③通常指“国民经济和社会发展五年计划(规划)纲要”、各种发展纲要(如《中国妇女发展纲要(2001-2010年)》以及全国人民代表大会、党代表大会上的主题报告等，能在较长时间、全国范围内指导工作。
④通常指中共中央或国务院就某一具体工作发布的指导性文件，其生效一般没有经过“全国人民代表大会或党代表大会通过”程序。
⑤以下列举基本国策对应的单项法：男女平等，《妇女权益保障法》；计划生育，《人口和计划生育法》；十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地，《土地管理法》；环境保护，《环境保护法》；水土保持，《水土保持法》；节约资源，《节约能源法》。
⑥由于中国的政策过程不规范，因此基本国策在被确定时不一定严格遵循领袖讲话——文件规定——法定这样的先后顺序，而可能被文件规定后才开始有领袖在公开场合强调基本国策。水土保持基本国策就属于这种情况。
⑦例如，在参政议政上明文规定了“提高妇女参与国家和社会事务决策及管理的程度。目标之一为到本世纪末，省、自治区、直辖市党政领导班子中至少要有1名女干部，地(市)、县(区)、乡(镇)党政领导班子中至少要有1名女干部，争取配备2名女干部等。责任单位为中组部、人事部和全国妇联。
⑧例如，为在劳动领域做好《中国妇女发展纲要(1995-2000年)》的贯彻实施工作，劳动部颁布了《贯彻〈中国妇女发展纲要(1995-2000年)〉实施方案》。
⑨不过，这倒是基本国策“广范围、跨部门”特点的固有反映。围绕基本国策的政策冲突肯定要比一般政策的冲突更普遍。
⑩第二部分1-3节所述文件、实施、协调等方面的问题，均与非制度化(或制度化因素不强)有关。
(11)得出这种判断是基于七个基本国策的制定和实施中存在这样的现象：非制度化因素较多不一定意味着基本国策实施效果不好，但制度化因素作用大才能长期、稳定保障基本国策实施效果。
(12)纳入领导干部政绩考核体系本质上是一种间接控制手段，是通过对责任人的控制来保障和协调基本国策的，会因反映基本国策实施情况的考核指标的代表性及其在考核体系中所占权重的不同产生差别较大的效果，理论而言并不能真正保证基本国策的实施效果，因此只能算作介于制度化和非制度化之间的兼性措施(例如，计划生育政策是将代表性较强的指标体系“完成人口计划及综合指标情况，包括考核区间人口出生数、符合政策生育率、二孩符合政策生育率、政策外多孩率、综合避孕节育率、区间长效避孕措施落实率、社会抚养费当年征收率、统计合格率等”纳入领导干部政绩考核体系并实行一票否决制才相对较好地保证其实施效果的)。
(13)体制保障指人、财、物等行政资源及其管理体系对于基本国策实施的保障。行政资源的保障不仅包括机构和机构能力(包括执法管理、宣传咨询、技术服务、信息管理等)，还包括职业化队伍及其待遇——所有服务机构的人员工资都有全额财政经费保证。
(14)这一条，既是计划生育政策的经验，也是环境保护政策的教训：计划生育政策在实践中受到的重视和执行效果远超环境保护，重要原因就是环境保护在很长时期内尚未建立像“纳入干部政绩考核并一票否决”这样在中国具有强推动力的间接制度保障。
(15)例如，“十五”期间出台的诸多普惠性惠民政策，并未考虑对计划生育利益导向的影响。例如，2004年开始实施的教育“两免一补”政策，尤其是2006年开始全部免除农村义务教育阶段学杂费，在相当程度上降低了群众抚育子女的成本。由于享受政策的八类人群的划分标准主要就是“经济困难”，这样的惠民政策反而可能起到激励部分低收入家庭超生的效果。而且，目前享受政策的农村贫困学生多数来自双子女或多子女家庭，有相当数量属于违法生育子女，其中还包括了比例不高但绝对数量不低的还未接受违法生育经济惩罚措施(缴纳罚款和社会抚养费等)处理的。这种状况有可能形成对群众的误导：反正读书不要钱了，超生的孩子国家还要一视同仁地补助学费，超生比计生更划算。这些政策要么是彻底的普惠，要么只是根据个人经济条件进行筛选，基本没有对受益人以是否符合基本国策为标准进行的资格认定。这似乎有助于实现“机会均等化”，却忽略了一个普遍存在的事实：从符合政策(尤其是基本国策)的角度而言，人群本身是差别化的，有少数人因为在某些方面违反了既有政策甚至是基本国策，在享受这些新出台的惠民政策时不应获得机会公平。否则，惠民政策就会产生不利于基本国策执行的激励效果：对不符合基本国策的人群而言，违“规”之后还能照样受益于有关政策，甚至受益程度大于违“规”所失。这必然产生从经济考虑角度而言的违“规”导向。这不仅加大了基本国策的执行难度，对符合政策的人而言，这事实上也构成了机会不公平。类似这样的政策导向冲突，在产业发展与环境保护之间、在城市发展与保护耕地之间也还可以找出许多实例。
(16)这一举措已在中国一些地方试点实施而且初见成效。例如无锡市实行的《市〈县〉区党政领导班子和主要领导干部工作实绩综合考核评价体系》，分为四大类30项39个指标，其中人均GDP、财政总收入占GDP比重降低，而环境资源类占据最大(34分)，明显高于“经济发展类指标(26分)，其中，与十一五规划纲要相对应的主要污染物排放削减率、万元GDP能耗等指标，明显高于GDP、财政收入等指标。
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