合作生产、社会资本与政府公共服务绩效，本文主要内容关键词为：公共服务论文,绩效论文,资本论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、合作生产：社会资本与政府公共服务绩效关系的研究契机 2008年全球经济危机以来，世界各国都面临着巨大的财政压力。在失业率上升而导致公共服务需求增加的情况下，欧洲很多国家的政府公共服务开支却在削减。在政府无法提供充足的公共服务时，公民往往被迫转向自我服务（Marianna Fotaki，2015）。政府公共服务的供给紧缩，推动了西方国家公民参与创新实践的兴起，各种形式的社会企业、自我服务以及协作经济等涌现出来。为了应对经济危机，公共服务的合作生产成为西方国家公共管理创新的主题。很多国家在公共服务领域大力提高公民参与的力度，并将其作为政府执政的核心理念。 公共服务的合作生产（co-production of public services）是指公共服务的用户参与到政府公共服务的决策、供给与评估过程之中，由此形成政府、公民、志愿者以及非营利组织等之间共同协作的合法化关系（Bovaird，T.，2007）。在新公共管理的视域下，“合作生产”赋予公民一个实际的角色：公共服务的代理人。公民参与到公共服务的生产过程之中，或多或少地承担着公共物品和服务的生产功能。公民作为公共服务的用户实际上也是利益相关者，而不是被动的消费者；政府官员与服务用户之间不再是家长式的关系，而是相互的协作关系；公共服务的合作生产关注服务的产出，而不是只关注服务本身（Marianna Fotaki，2015）。公共服务的合作生产使得很多原来由公民消费的产品和服务具有了公民参与的特征，同时涉及了地方政府、公民、专业人士、各种自助群体、用户群体等多元主体（Pestoff，V.，2006）。在这种背景下，合作生产被看做是公共服务供给中多元主体之间的关系。 公共服务的合作生产使社会资本与政府公共服务绩效之间的关系凸显出来。合作生产必须建立在一定的社会资本基础之上，高存量的社会资本使得持续的社会合作成为可能，而重复的社会合作又促进了社会资本建设。尽管社会资本的概念有各种各样的解释，但社会资本的核心在于一系列制度化的预期，那就是行动者将会对合作者的付出作出回报。这种预期通过行动者在最初阶段愿意承担一定付出而使合作得以实现（Rhys Andrews，2011a）。美国学者卡尔斯·博伊克斯等人曾提出社会资本与社会合作的三个关系假设，分析了社会资本形成的内在机理。第一，当人们对未来的收益有所预期并希望进一步合作的时候，在原来没有合作关系的行动者之间就会产生稳定的合作。只要这种互动模式不结束，行动者就会持续地合作。第二，以公共利益为目标的合作性互动与以私人利益为目标的合作性互动存在着差异。虽然后者存在“搭便车”的现象，但两种组织互动都在参与者中产生了某种程度的社会资本。当面临集体行动困境的时候，即使以私人利益为目标的合作性互动也能产生足够的社会资本。第三，强大的第三部门可以通过压力或制度设置促进相互不信任的个体之间的合作，从而克服集体行动的困境（Carles Boix et al.，1998）。虽然经济不平等与阶层差异对公共服务的合作生产具有阻碍作用，但社会资本的匮乏却是弱势群体在合作生产中处于劣势的内在根源。 随着公共服务合作生产的实践推进，政府公共服务绩效越来越依赖于政府与社会之间的合作关系，这使得很多学者意识到仅从制度设计、政治分化、科层组织效率等视角已不足以解释为什么有的政府更能提供优质、高效的公共服务。社会资本理论提供了独特的解释框架。社会资本可以维系公共服务合作生产的多元主体关系，提升合作生产能力，改善政府的公共服务供给以实现公共目标。英国卡迪夫大学教授里斯·安德鲁斯指出，在拥有更多社会资本以维持合作生产的地方，将服务供给者和服务消费者混合起来的合作生产的创新思路，更有可能取得成功（Rhys Andrews，2011a）。反过来看，公共机构与公共服务的质量也是决定社会资本水平的关键因素。不难理解，随着公共服务合作生产理念的推广，社会资本将成为“财政紧缩”时代提升政府公共服务绩效的“灵丹妙药”。 二、社会资本与政府公共服务绩效关系的两种研究视角 在社会资本与政府绩效关系的研究中一直存在着两种研究视角，即社区社会资本和政府组织社会资本。卡尔斯·博伊克斯等人提出社会资本与政府绩效之间的五种关系模式，即理性投票者和竞争性精英（rational voters and competitive elites）、规则服从（rule compliance）、公民美德（civic virtue）、科层制效率（bureaucratic efficiency）、精英协作（elite accommodation），其中前三种模式分析的是社区社会资本与政府绩效的关系，而后两种模式则是关于政府组织社会资本对于政府绩效的影响（Carles Boix et al.，1998）。美国学者马吉特·塔维茨也认为，社会资本与政府绩效的关系可以从两种视角去理解：一是政策能动主义（policy activism），即政府对各种形式的政府公共物品和服务进行资源分配的可选择范围；二是科层制效率（bureaucratic efficiency），即政府组织提升其内部运行效率与速度的方法及范围（Margit Tavits，2006）。这两种思路实际上也是分析社区社会资本和政府组织社会资本各自对政府绩效的作用。 （一）社区社会资本的研究视角 社区社会资本与政府绩效的关系肇始于普特南的研究，并一直受其影响。在《独自打保龄球》一书中，普特南（2011）提出了社区社会资本的五个关键维度，即社区组织化生活、公共事务参与、社会信任、社区志愿服务与非正式交往。每一个维度的社会资本都与政府公共服务绩效有着独特的关系，而且两者关系的强度与方向会随着社会资本的维度不同而发生变化（Rhys Andrews，2011a）。大多数研究都是从社会资本的单个维度出发，也有学者采用社会资本的综合测量指标研究“集合性”社会资本对政府绩效的影响，同样验证了两者之间的正向关系。美国学者汤姆·赖斯在艾奥瓦州114个社区的实证研究发现，在社区社会资本较高的城镇，市民往往认为他们的政府更加负责任，也更加有效率。社会资本与城镇街道、社区公园维护等市政服务绩效有着显著相关性（Tom W.Rice，2001）。里斯·安德鲁斯对英国地方政府的实证研究则从反面验证了社会资本对于政府绩效的作用。他发现，公民文化对英国政府公共服务的失败负有责任。低度的政治参与、“个人主义”的政治文化、低水平的人际信任和匮乏的公共组织生活，导致了更多的政府公共服务失败案例（Rhys Andrews，2007）。 社会资本与政府公共服务绩效的关系不仅可以从社会资本的构成维度来分析，还可以从社会资本的功能维度上进行研究，其中“黏合性”社会资本（bonding social capital）和“连接性”社会资本（bridging social capital）是西方学者常采用的类型分析框架。所谓“黏合性”社会资本是一种连接同质性群体的内向网络；而“连接性”社会资本则是连接不同类型的异质性群体之间关系的外向网络（罗伯特·普特南，2011）。这两种社会资本对于政府绩效具有不同的作用。以色列学者基拉·梅纳昂等人的研究发现，社会资本与政府绩效的关系会随着社区经济、社会背景而发生变化。“连接性”社会资本对政府绩效的作用在贫困社区最为显著，而在富裕社区却没有相关性；“黏合性”社会资本无论是在贫困社区还是富裕社区都没有对政府绩效显现作用（Gila Menahem et al.，2011）。这说明，要调动贫困社区的政策能动性需要更多的合作和妥协，地方政府在满足多样化群体需求时更需要“连接性”社会资本的支持。基拉·梅纳昂还将社会资本与政府公共教育绩效相联系，发现“连接性”社会资本与较高的大学入学率呈相关关系，而这一现象在低收入社区比高收入社区更为明显（Gila Menahem，2011）。这进一步说明，社区社会资本对公共服务绩效的作用更多地建立于“连接性”社会资本之上，而不是从“黏合性”社会资本得来。“连接性”社会资本更能够解释为什么有的地方政府更能提供优质服务、更具有负责任的态度。 （二）政府组织社会资本的研究视角 政府组织社会资本的研究建立于企业组织社会资本的研究基础之上。企业知识理论认为，组织可以被看做是一个在知识创造和转化方面具有专业效率的社会共同体。组织内部关系所蕴含的社会资本对于组织优势的最大化具有潜在的推动作用。成员合作水平较高的企业组织会减少其对于烦琐监督程序的依赖，降低组织知识积累与创新激励中的交易成本（Kogut，Bet al.，1996）。这一分析同样适用于政府组织。政府组织社会资本也可以分为三个维度：结构性社会资本、关系性社会资本与认知性社会资本。结构性社会资本是指组织成员之间的连接方式；关系性社会资本是指组织成员之间的互惠关系；而认知性社会资本则是指组织成员之间共享的目标和价值（Nahapiet J et al.，1998）。政府组织社会资本在三个维度上对政府绩效具有相互独立的调节作用。 里斯·安德鲁斯对英国136个政府部门的实证研究发现，在政府组织社会资本中，关系性和认知性社会资本对政府绩效的影响最为明显，因而政府应高度重视这两种社会资本的建设，通过人力资源管理创新增进领导与成员之间的信任，提升公共服务绩效（Rhys Andrews，2010）。土耳其学者塞达特·库拉等人对土耳其12个城市政府禁毒执法部门的研究得出了同样的结论，政府组织社会资本与政府禁毒执法部门的绩效之间具有正向的相关性，关系性和认知性两个维度的社会资本有直接的关系，而结构性社会资本尽管对组织绩效有间接的作用，却没有直接的作用（Sedat Kula et al.，2015）。由于严格的科层制特征，政府部门一直是以正式的规章制度和组织结构来进行管理，而政府组织社会资本的研究则强调了政府组织内部的非正式结构对政府组织绩效的重要影响。关系性和认知性社会资本的突出作用，表明政府组织内部互动与信任关系的建立对于政府服务绩效的改进尤为重要。 （三）社区社会资本与政府组织社会资本作用的相互影响 社区社会资本和政府组织社会资本都对政府公共服务绩效具有积极作用。从理论上说，具有凝聚力的社区和政府可以彼此持续强化积极的外部性，但近年来国外学者的研究发现，两种社会资本的作用模式不能同时发挥作用。如果一种社会资本处于较高水平的话，就会抵消另一种社会资本所带来的政府绩效。因此，政府在权衡社区和政府组织发展时会遇到两难选择，需要比较两种社会资本的作用，以决定采用何种政策杠杆来提升公共服务绩效。 里斯·安德鲁斯认为，两种社会资本对政府公共服务绩效作用的相互抵消，可能来自于整合高度复杂的社群和组织、追求更高绩效时所产生的交易成本。不管社区社会资本和政府组织社会资本如何施加影响，政府与公民目标之间的相互适应必然会遭遇集体行动困境，如果政府和公民都展示出强大的凝聚力，那么这种困境会更加难以解决（Rhys Andrews，2011b）。虽然政府一般会优先考虑公民的诉求，但当政府拥有较高的集体性资源以抵制对其权力的威胁时，政府就难以重视公民的优先权。当然，在一些政治积极性较高的地区，政府也会难以改进公共服务，因为面对那些不想政治变革的市民，政府必须克服强大的集体阻力。例如，在卡特里娜飓风灾害救援中，联邦危机管理部门对停车场的重新选址在政治活跃的地区遇到更大的困难（Daniel P et al.，2008）。法国学者勒德雷尔-林宁对法国农业政策改革的研究也发现，背后有强大政治和行政支持的政策决策者在面对具有高度凝聚力的农场主群体时也会频频陷入困境（Christilla Roederer-Rynning，2007）。强大的社区社会资本对于政府公共服务绩效来说是“双刃剑”。如果想要通过社会资本建设提升政府绩效，政府应首先明确哪一种社会资本建设处于优先地位，并判断两种社会资本的水平以及政府所面临的挑战。 三、社会资本提升政府公共服务绩效的实践路径 社会资本与政府公共服务绩效之间的正向关系已为很多研究所验证，但是如何发挥社会资本对于政府公共服务绩效的积极作用，仍需构建两者之间的内在转化机制。近年来国外社会资本与政府公共服务绩效的关系研究着重引入了政府组织条件的变量，探讨政府组织结构、政府管理能力与政府管理策略等因素对社会资本与政府公共服务绩效关系的推动作用。政府在社会资本建设中占据着主导地位，从政府组织及其管理入手可以找到社会资本提升政府公共服务绩效的实践路径。 （一）创新政府组织结构 组织结构对社会资本与政府公共服务绩效关系具有重要影响。即使政府拥有合作、信任和共享目标等组织社会资本，其作用的发挥仍依赖于政府的组织结构特征。组织结构包括组织的整体规模和决策制定的“结构”行为等内容，实际上塑造着组织成员的行为特征，也为组织的价值和规则等关键性要素提供制度支持（O'Toole et al.，1999）。 政府组织结构包括集权化、专业化和形式化三个关键维度。里斯·安德鲁斯对英国136个地方政府进行的实证研究发现，这三个因素对政府组织社会资本与政府公共服务绩效的关系具有复杂的影响（Rhys Andrews，2010）。首先，分权化的政府机构有利于强化关系性社会资本对政府绩效的积极作用，因为以领导与成员之间的信任关系为特征的组织更可能从分散化的决策体制中获得收益；但由于分权化的组织结构中存在着多元化的价值，分权化又会削弱认知性社会资本的积极作用。其次，在一个高度专业化的组织中，关系性社会资本和认知性社会资本更有助于提升政府绩效。由于专业化使得组织成员没有岗位被替代的威胁，因而关系性社会资本和认知性社会资本更容易发展起来；但由于专业自主权削弱了不同职能部门和成员间的联系，专业化又将结构性社会资本的作用从中立转向了负面。最后，形式化对于社会资本与政府绩效的关系没有显著的调节作用，正式的规则与程序虽然使跨部门工作目标更为清晰，但另一方面也限制了促进绩效提升的公共服务创新，因而形式化所带来的成本和收益会相互抵消。准确地说，只有组织结构的分权化与专业化对于组织社会资本和公共服务绩效关系具有明显的积极影响。 组织结构的分权化是指组织决策不再集中于组织的上层，成员在组织决策中具有相对较高的参与程度。集权化的组织结构一般在组织管理策略上趋向于保守；而分权化的组织管理则更为积极开放、鼓励创新。分权化、专业化的组织结构更有利于发挥政府组织社会资本对于政府公共服务绩效的积极作用（Rhys Andrews，et al.，2009）。因而不难理解，20世纪90年代以来，西方政府的公共服务改革都高度重视公共组织结构的分权化，并把它作为实现具有回应性、有效性的公共服务供给的方法与途径。 （二）加强政府管理能力建设 管理能力是决定公共部门产出的关键因素。在社会资本、政府公共服务绩效与政府管理能力之间存在着密切的互动关系，社会资本对于政府公共服务绩效的积极作用可以通过政府管理能力建设而得以强化。在合作生产的背景下，西方各国政府不仅鼓励公民参与公共服务供给，而且积极进行各种改革政府管理体制、建设政府管理能力的创新实践。 根据公共管理的“黑箱理论”，政府的管理能力包括财务管理、资源管理、人力资源管理、绩效管理和信息技术管理五个管理子系统（Ingraham，P.W.et al.，2000）。里斯·安德鲁斯等人对美国47个州政府进行的实证研究，验证了政府管理能力对于社会资本与政府公共服务绩效之间关系的积极作用；并发现政府管理能力的每一个子系统都对社会资本和公共服务绩效的关系有着独特的影响，其中财务管理、人力资源管理和信息技术管理对两者关系具有最为关键的促进作用；而且政府管理能力的这种积极作用在经济条件相对弱的州更为明显（Rhys Andrews，et al.，2013）。 政府管理能力之所以能够对社会资本与政府公共服务绩效的关系产生积极的影响，是因为具有强大管理能力的政府更能获得公民的支持来改进其公共服务绩效。政府管理能力与社会资本联合在一起，保证了政府能够“做它想做的事”。在公民参与公共服务供给的创新实践中，政府管理者越来越多地置于复杂的网络设置之中，这就需要政府官员能够从广泛的利益相关者中获取支持。加强政府管理能力建设，可以为政府官员提供有效的组织支持，促使政府提供更有价值的机会吸纳利益相关者参与到合作生产过程之中，从而创造更多的公共价值。美国学者基恩·布鲁尔的研究发现，当政府官员与公民的态度协调一致的时候，公共服务合作生产的效益是最大的（Gene A.Brewer，2003）。因此，从长远来看，政府应积极推动社区建设进程，增加社会的持久活力。公民对于公共服务合作生产的积极参与有助于政府充分意识到社会资本对于公共服务绩效的积极作用。 （三）实施积极创新的外向型政府管理策略 策略既是组织维持和改进其绩效的方式，也是影响公共部门组织绩效的关键因素。公共部门的管理策略虽然不像在商业企业中那样作用明显，但对公共服务绩效同样具有重要的影响，它既是政策执行转化为公共服务绩效的中介，也是社会资本对公共服务绩效发挥积极作用的必要条件。 迈尔斯和斯诺曾提出组织管理策略的分析框架，包括探索者（prospectors）、保守者（defenders）和反应者（reactors）三种主要策略类型。“探索者策略”是指组织着力于创新和开拓外部市场与服务；“保守者策略”是指组织对于新产品的开发持有保守的态度，坚持原有的工作方式并注重提高效率；“反应者策略”则是指组织管理者虽能认识到组织环境的变化，但缺乏有效应对的策略。持“反应者策略”的组织往往被动等待上级的指令，对影响其生存的威胁只做初步的反应（Miles，R.and Snow，C.C.，1978）。为了实现不同的组织目标，组织领导者往往要采用不同的管理策略；而不同的管理策略对社会资本与政府公共服务绩效的关系具有不同的影响。“探索者策略”注重探索吸纳公民参与公共服务供给，在高社会资本的社区里，对原有制度进行积极创新的“探索者策略”将会带来更高的公共服务绩效。在一个社会资本相对较低的社区，“保守者策略”则更可能弥补社区对于公共利益和公共福利的关注不足。由于以自相矛盾的方法对待来自外部多元利益相关者的呼声，政府实际上把公民合作排除在外了，因而“反应者策略”对于社会资本与政府公共服务绩效的关系具有破坏作用（Rhys Andrews et al.，2011）。 里斯·安德鲁斯等人对于美国得克萨斯州政府教育管理部门的实证研究，以得克萨斯州政府教育部门的500个学区为调查对象，分析了公共部门的管理策略对社会资本与公共服务绩效关系的影响（Rhys Andrews，et al，2015）。研究发现，社区社会资本对于学区公共教育绩效具有积极作用，在开放、合作的文化氛围中父母更容易参与到学校教育活动之中，因而学区管理者必须意识到社会资本是实现公共教育目标的重要影响因素，并着力探索社会资本建设的路径。学区的管理策略对公共教育绩效有着积极的作用，公共教育的合作生产如果想要成功，教育部门的管理者必须采取开放创新的管理策略，以获得改进教育质量的社会资源。外向型的管理策略比保守改进现有体制的管理策略更能够增量社区社会资本，而被动的“反应者策略”则消减了社会资本与公共服务绩效之间的正向关系。因此，政府只有明确何种管理策略更能适应社区社会资本的环境，才能发挥出社会资本对于政府公共服务绩效的积极作用。 四、国外社会资本与政府公共服务绩效研究的借鉴与启示 社会资本是一个极具活力的理论体系。由于架起了学术研究与政策实践之间的桥梁，社会资本一直被看做是公共政策领域中研究社会关系的、极具启发性的理论工具（Woolcock.M.，2010）。随着政府治理的兴起，社会资本与政府公共服务绩效的关系已成为西方社会资本理论研究的重要议题。在合作生产的背景下，政府公共服务绩效依赖于政府所服务的社区社会资本，同时政府内部组织社会资本也影响着政府公共服务绩效。因此，有必要处理好社区社会资本与政府组织社会资本的关系，从政府自身建设入手，发挥政府在社会资本建设中的主导作用。虽然近年来国外研究多是社会资本与政府公共服务绩效关系的量化研究，但却体现了对政府公共服务绩效的公共价值关照，对我国政府公共服务绩效研究具有诸多启发性。 随着公共服务型政府建设的深入推进，公共服务已成为我国政府绩效评估的价值取向与核心内容，政府公共服务绩效研究取得了长足的进展。我国学者将研究重心置于政府绩效管理与绩效评估等制度性因素上（周志忍，2009），不仅对公共服务绩效的概念界定、价值论证、指标体系与模型建构等进行深入的探讨；而且对不同级别与类别的政府公共服务绩效进行了充分的实证研究。但总的看来，我国学者对于社会资本与政府公共服务绩效的关系仍关注不够，没有把社会资本与政府公共服务绩效联系起来进行综合的考察，大多只涉及社会资本中的信任维度（边晓慧等，2014）。也有学者探讨了社会资本与政府绩效之间的关系，但其重点仍在政府信任的维度（胡荣等，2011）。虽然政府公共服务绩效与公民满意度、幸福感的关系研究较多，但满意度、幸福感等概念与社会资本相关，却并不属于社会资本的概念范畴。由于近年来我国政府公共服务投入的大幅度增加，充足的财政支持使得地方政府对于公共服务的合作生产缺乏紧迫感，从实践来看，对于社会资本与政府公共服务绩效的关系也没有给予足够的重视。在国家治理现代化的框架下，基本公共服务供给是政府、市场与社会协同共治的过程。对社会资本与公共服务绩效关系进行深入研究，有助于找到我国社会建设的本土优势与努力方向，而社区社会资本与政府公共服务绩效、政府组织社会资本与政府公共服务绩效、社区社会资本与政府组织社会资本之间的关系应是今后重点研究的课题。 社会资本与政府公共服务绩效的关系研究主要探究两者之间的因果机制，因而构建社会资本与政府公共服务绩效的测量指标是研究的关键所在。从近年来西方学者的研究来看，社区社会资本的测量仍是以普特南的社会资本指标为基础，而政府组织社会资本则是从结构性、关系性和认知性三个维度进行测量，如“组织的任务、价值以及目标在多大程度上被所有政府部门工作人员清楚理解和广泛持有”以及“政府组织如何集中于其任务、价值和目标”等问题可以反映出政府部门的认知性社会资本水平（Rhys Andrews，2011b）。政府公共服务绩效是根据政府教育、卫生、交通、警察等政府部门产出的数量、质量和效果等来测量的。作为公共性的结果，公共服务绩效主要是由纳税人、官员和政客等来评价。公共服务送达的速度、满足公民的公共服务需求的程度、政府部门提供服务的效能是公共服务绩效评估的关键因素（Boyne G.A.，2004）。通过分析政府部门收集和公布的数据，如由政府授权的法定指数、管理部门的评分、由单个机构采集的收支数据等可以对政府公共服务绩效做出准确评估。通过评估利益相关者对政府公共服务绩效预期的问卷调查以及对关键利益相关者进行深度访谈，也可以细致、深入地分析公共服务绩效不同要素之间的相互作用（Rhys Andrews，2011a）。政府基本公共服务绩效的评价指标体系如能与社会资本进行交叉研究，将会开拓出我国公共服务绩效研究的一个新领域。 在经济危机带来财政紧缩的背景下，社会资本可以提高政府公共服务供给的弹性，有效解决预算削减所带来的公共服务困境。在社会资本充足的地区，政府更容易应对环境的挑战；而公共服务质量越高的地区，其社会的顺应力也就越强。当然，国家与社会的关系对于社会资本与公共服务绩效的关系也具有重要的影响。例如，由于美国的志愿者精神最为显著，社会资本对于政府公共服务绩效影响的实证研究大多来自于美国；由于拥有较高的社会信任，公共服务绩效对于社会资本影响的实证研究则更多来自于斯堪的纳维亚体制的北欧国家（Rhys Andrews，2011a）。社会资本与公共服务绩效的关系在我国具有独特的表现形式，无论是社区社会资本还是政府组织社会资本，都拥有促进政府公共服务绩效的丰富资源。通过社会资本建设提升政府公共服务绩效，有效应对公共服务合作生产的挑战，将对我国公共政策与公共行政的理论与实践产生积极的影响。标签：政府和社会资本合作论文; 社会资本论文; 组织绩效论文; 社会管理论文; 绩效目标论文; 组织结构设计论文; 组织策略论文; 创新管理论文; 社会关系论文; 政府服务论文; 社区功能论文;