被征地农民养老保险模式及选择，本文主要内容关键词为：养老保险论文,农民论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着全省各地工业经济的快速发展和城市化进程的大步推进，农村集体土地大量被征用，如义乌市每年都有十几个村庄的土地因为城市的发展和工业的壮大而被整体征用。同时浙江省是全国率先成为老年型的省份之一，像义乌市20万被征地农民中60岁以上的老年人约有2.5万人。因此，被征地农民的生产、生活保障特别是农村老人的养老保障问题，成为社会各界普遍关心的焦点。虽然全省市场经济发达，农民生活比较富裕，被征地农民每人也都能得到了3万元左右的安置补助费，但对被征地农民的安置方式较为单一，基本是采用货币安置方式；尽管各级政府近期对被征地农民就业安置比较重视，举办职业技能培训和劳动力转移，但限于被征地农民的综合素质不高，就业观念普遍落后，加之外地民工的大量涌入，被征地农民的就业安置情况不容乐观。而且每个被整体征用的乡村都有相当一部分的农民是“面朝黄土背朝天”的纯农户，失去土地后就成为真正意义上的“弱势群体”。被征地农民特别是被征地老农民的生活保障已是摆在各级政府面前急需解决的问题，令人欣慰的是，全省各级党委、政府都已充分意识到实施被征地农民养老保障的紧迫性和必要性，全省各地也相继出台了一些被征地农民养老保险的实施办法。汇总各地的实施办法，主要有两种模式，即政府型被征地农民养老保险和商业型被征地农民养老保险，现就两种养老保险模式的可行性做一些探讨。
一、政府型被征地农民养老保险模式
政府型被征地农民养老保险模式即以各县、市区为实施单位，以各县、市区人事劳动社会保障局为实施部门，运作被征地农民养老保险，基本采用“三个一点”，即个人交一点，集体补一点，政府贴一点。政府承担的费用从土地出让金收入中列支，集体承担的费用从土地补偿费收入中列支，个人承担的费用从征地安置补助费中抵交，到法定退休年龄开始领取养老金。如金华市《市区被征地农民基本生活保障制度实施办法》（金政发[2003]45号）即为此模式，主要内容为：符合参保条件的行政村被征地农民，个人缴费选择1.8万元、1.5万元、1.2万元、0.8万元四档中的一档，另由政府为其缴纳每人1.8万元的养老保险费来筹集养老基金。被征地农民参保后男满60周岁，女满55周岁，按每人缴费高低按月相应发给220元、180元、140元、105元养老金，若本人未缴费的，按每月50元发给养老金，此实施办法具有一定的政府型被征地农民养老保险模式的代表性。
（一）政府型被征地农民养老保险的特点
1、强制性：由于基金的筹集由政府负责，个人缴费部分在征地安置补助费中抵缴，因此该模式是以行政村集体为征缴单位，全村不论老幼男女统一征收，一次性或分3年缴清，是强制推行的险种。
2、储蓄性：文件规定养老基金进入财政专户，专项存储，专款专用，实行收支两条线管理，基金不足部分由政府负责筹集。由此，政府机构收取保险费后，主要以银行存款的形式保值，以银行利息的形式增值。
3、调整性：文件中规定的被征地农民到了法定退休年龄可领取养老金的数额只是近年的指标，随着市区经济发展水平，生活水平的提高，农民消费额的增长，今后将作相应的调整。
4、官办性：本实施办法的制定和解释均由市劳动保障局负责，保险费的收取由市劳动保障局具体操作，由政府其他相关职能部门配合协作，对被征地农民基本生活保险基金实行监管的监督委员会人员也由劳动保障、财政、审计、国土资源等部门的官员和被征地农民代表组成，其办事机构设在市劳动保障局。因此保险费的筹集、管理和使用监督的人员组成和机构设置均充分体现出官办色彩。
（二）政府型被征地农民养老保险模式的缺陷
1、机构的设置和基金的管理缺乏有效的监督和制约。社会养老保障制度的管理是一项技术性很强的工作，既有商业保险的操作难度，又有依法实施的政策难度。由于机构的组成人员是由各职能部门工作人员及农民代表组成，因此在技术要求上缺乏专业人才素质；保险费筹集、管理、使用的机构又都设置在具体运作部门地方劳动保障局下，不符合三权分离的国际通行做法。而地方劳动保障局又受当地政府管辖，政府部门挤占、挪用养老保险基金的事件难以从制度上彻底杜绝，造成的亏空最终只能由国家财政承担。
2、随着经济的发展，政府筹集养老基金不足部分的压力巨大。随着经济的发展，生活水准的提高，物价水平呈自然上升的总趋势，提高被征地农民每月养老金数额势在必行。浙江省2000年农村居民人均消费额为2006.52元，现以5%的农民消费额增长率预测，结果如表一。
表一
考虑到被征地农民养老基金存在银行有一定的利息收入，若以2.5%的投资收益率，5%的消费额增长，计算各年龄段60岁时要达到前表预测消费额等同的养老金所需缴纳的保险费金额，结果如表二。
表二
现在年龄 50岁 40岁 30岁20岁
养老金标准 3268.415323.898672.3514125.88
缴费金额（男） 39354.650078.27
63726.26
81088.36
缴费金额（女） 43235.04
55016.09
70009.889083.84
因此政府要筹集养老基金的不足部分：50岁的男性为3354.6元／人，40岁的男性为14078.27元／人，30岁的男性为27726.26元／人，20岁的男性为45088.36元／人，年龄越小，政府弥补养老基金不足部分数额越高，女性需要弥补的基金数额比男性更大。
3、被征地农民养老保险追求最大承保人数与农民投保自愿性之间存有矛盾。如果被征地农民养老保险的覆盖面不大时，机构设置、管理费用、人力成本只能在较小的人群范围内分摊，规模效益无法显现，因此要建立被征地农民养老基金必须在最大范围内铺开，这样势必与投保自愿性产生矛盾，同时参保农民也必然考虑自身的投保成本，该成本包括眼前成本和远期成本。眼前成本主要为原本不参保也只能获取3万左右的安置补助费，现一次性缴纳1.8万元，只留下1.2万元，以四口之家计算，实际分配到户的安置补助费不到5万元，甚至更低，这又给旧村改造工程带来了资金短缺（一户四口之家的旧村改造建新居的费用大概需20万左右），因此，难免引起被征地农民的不满，情况严重的可能集体拒缴，甚至发生群体性纠纷。
4、现行的政府型被征地农民养老保险模式剥夺了农民后代对土地的继承权。土地除了为农民提供基本的生活保障和生产保障外，还为农民的后代提供了土地继承权，而被征地后的农民再也无法把土地传承给下一代。现行政府型被征地农民养老保险模式只承担各行政村现有村民的基本养老保障，只能维持自身的基本生活水平，况且抵缴保险费后结余的资金也不可能留给后代使用，加之农民由于在就业机会和就业能力与城市工人有较大差距，因此农民后代的生活、教育和就业无法获得有力的保障。
5、政府型被征地农民养老保险基金的专项存储无法实现有效增值。养老保险基金具有三大特性：安全性、流动性和收益性，因此保险基金的管理是要求很高、技术性很强的工作。而政府型被征地农民养老保险基金的管理机构下设在各县、市的劳动保障部门，工作人员也是从其他职能部门抽调组成，注定只能专项存储赚取有限的利息。如果考虑到通货膨胀等因素，则养老保险基金的收益率通常为负（国际上大多数国家由政府部门管理的养老基金收益率都为负值），这无疑又增加财政补贴的负担。
二、商业型被征地农民养老保险模式
商业型被征地农民养老保险是以商业寿险公司为主体，以各土地征用行政村为投保单位，各投保行政村缴纳保险费后，签订保险合同，按合同规定，商业寿险公司履行给付养老金义务。如中国人寿保险公司团体年金保险［企业补充养老型］（分红型），各投保行政村所缴的保险费从集体的土地补偿费中列支，建立养老保险基金，而村集体所缴保险费作为本金，固定不动，以中国人寿保险公司2.5%的保证收益和不低于投资收益70%的红利作为养老金发放给全村60岁以上的老人。
（一）商业型被征地农民养老保险的特点
1、自愿性：由于商业保险自愿投保的特点，建立被征地农民养老保险基金必须征得村两委的同意，然后由村民代表大会通过，保险费从村集体自留的土地补偿费中列支，不影响到投保行政村各村民的征地安置补助费，而且本金归村集体所有，养老金归村民享受。
2、继承性：因为本险种的特点是以固定收益和投资分红作为养老金发放给村民，村集体所交的本金永不减少，永归村集体经济组织所有，就等于把有形的土地以货币形式留存，世代相传，子孙享受。
3、增值性：村集体所缴纳的保险费由商业寿险总公司集中管理、统一投资、独立核算。商业寿险总公司拥有一支技术强、水平高的专业投资经营人才，又具有雄厚的资金实力，因此商业寿险公司在资金运作、保值增值方面具有较大的优势。
4、调整性：由于商业型被征地农民养老保险是使用固定收益和投资分红作为养老金发放来源，而且一般只发给60周岁以上老年人，若近几年老年人数量不多、投资收益较好，会适量增加养老金发放金额，反之亦然。但若投保行政村认为发放金额偏低，也可追加投保金额，同时由于经济的发展，虽然会造成物价水平的提升，但投资收益亦会随着经济的发展而提高，养老金发放额会随着社会经济的发展而逐步提升。
5、商业性：商业寿险必然要追求一定的利润，但利润的主要来源是保险资金投资运作的收益，如按中国人寿保险公司险种规定，投资收益分配给投保行政村的比例不低于70%，对大额投保行政村（1000万元以上），可达到80%，商业寿险公司是赚取投资收益的20%-30%作为该险种的利润来源。
（二）商业型被征地农民养老保险的缺陷
1、保险费征收难度较大。由于商业保险完全是建立在自愿的基础上，商业寿险公司是非政府职能部门，而且被征地农民的保险意识不强，认为领取养老金，不如分钱到产合算，时有所在行政村两委同意而农民阻隔的事件发生，收取保费难度较大。
2、养老保障水平较低。因各投保行政村投资金额不高，保险费多为100～200万元左右，每年的固定收益和投资分红的收益不多，每人每月只能维持50元左右的养老金标准。若投保行政村的保费金额提高到每位老年人4万元，方能发放较高标准的养老金数额，如义乌市稠城镇共和村共投保1100万元保险费，该村每位老人约能领取每月150元，这样就能体现养老保险的利益。
三、现阶段被征地农民养老保险模式选择
现阶段实施被征地农民养老保险较适宜推行商业型被征地农民养老保险模式，理由如下：
1、农民保险意识不强，强制征收易激起民怨。由于农民一下子失去了所有赖以生产、生活的土地资源，心理上产生一定的生存恐慌，加上安置补助费还要抵扣这么大一笔保险费，实际到手的金额难以满足旧村改造、子女教育费用和日常生活开支，心态上失去平衡，必然会抵制保险费的强行征收，产生民怨，引起农民群体上访事件的频发，引发了农村社会的不安定因素。
2、政府型被征地农民养老保险给政府带来潜在巨大的财政压力。由于政府所缴纳的保险费从土地出让金中列支，而各县市区政府配套的市政工程和园区基础设施建设都需要大量的资金投放，部分县市现已经或即将出现财政赤字的情况，同时随着经济的发展和人民生活水平的提高，养老金发放标准必然要有提高，由此带来的资金短缺漏洞是在今后10-50年间长期存在的，给后几届政府留下了巨大的财政包袱。
3、建立政府型被征地农民养老保险制度的各项条件还不具备。在世界范围内，已有为数不少的国家为农民村建立了不同水平、不同种类的养老保险制度，各国的社会养老保险制度从城市发展到农村都需要具备一定的社会经济条件。如日本1941年建立城镇职工社会养老保险制度，到1971年才建立农民社会养老保险制度，建立农民社会养老保险制度时，农民人均收入达到7734.4美元；美国是1935年建立城镇职工社会养老保险，到1990年才建立农民养老保险制度，建立农民社会养老保险制度时，农民人均收入为21696.2美元；其他如加拿大、韩国把养老保险扩展到农村也用较长的时间。整体状况是国家工业化相当发达，经过了工业反哺农业的阶段后，才陆续建立农民社会养老保险制度。目前，中国还未具备相应的经济条件。
而国外农民的养老保险普遍采用的模式是政府型与商业型相结合，既体现政府的作用，又体现商业保险的成份。政府的作用体现在组织、推动和监督三个方面，由政府下文建立农民养老基金，政府对养老基金的运作进行监督；而商业保险的成份体现在养老基金由商业保险公司进行灵活的投资运作，投资收益转为基金，返还给投保人。
因此，鉴于商业型被征地农民养老保险模式的自愿性原则，无财政包袱和较高基金运作能力，就现阶段的总体农民状况和经济条件而言，较适宜推行商业型被征地农民养老保险模式。我们认为现阶段先推行商业型被征地农民养老保险模式，作为被征地农民的过渡性保障，待条件成熟后推行政府型被征地农民养老保险模式或政府型与商业型相结合的模式，这样于社会于农民都有益处，更能体现被征地农民养老保险机制的优越性。
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