房地产税改革总体框架研究，本文主要内容关键词为：框架论文,总体论文,房地产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国于历史新起点上推进全面改革的新阶段，对于房地产税的改革方向应当充分肯定，因为它对应于中国税制中直接税比重过低，地方税体系不成型，国民经济中房地产调控需体现治本水准，收入分配需有效抑制差距扩大和税制改革应推进法治化、民主化制度建设这五个突出问题，将产生不可忽视的正面效应。本文在论述房地产税改革必要性之后，对中国房地产税费的基本现状作出概括，然后讨论我国当前房地产税费方面存在的主要问题，简评沪渝两地房产税改革试点，然后提出房地产税改革的目标、基本原则与相关建议。研究认为，我国房地产税改革在大方向下的路径选择，应注重加快立法，同时继续积极把握渐进推动；改革要领上，应注重特定国情与制约条件之下的“调节高端”、更加开明的理性讨论和给社会公众吃“定心丸”。文章还从房地产税、费、租如何协调、不同环节的税种如何协调、不同环节的税负水平以及推动改革的配套措施等方面做了研究和意见阐述。 一、房地产税改革的必要性分析 (一)中国税制改革面临的突出问题呼唤改革。 在中国经济社会转轨过程中，推进国家治理的现代化，必须打造现代财政制度和现代税收体系，税制改革是无可回避的重大任务，而且会带来一系列正面效应。 我国税改面临需解决的问题中至少包括：第一，中国直接税比重偏低的问题已经不容轻视，而房产税改革是渐进提升直接税比重和相关的配套改革的一部分，可以优化税制的发展建设。第二，中国市场经济所需的分税分级财政体制在1994年框架建立后，至今还有十分艰巨的深化改革任务，主要是由于省以下的分税制改革一直没有到位。如果要把改革推进到省以下分税制的贯彻落实，就不可能绕过地方税体系建设问题，这也需要房产税制度建设作为重要组成部分。第三，还有公众高度关注的房地产调控问题：为体现出“调控管理”的治本水准，制度建设是不可忽视和回避的，而使保有环节的税收成型并与土地开发、房产交易环节的税费合理协调，是制度建设的关键。第四，对于收入差距扩大的调节，势必要求与财产配置的调节联动，中央决策层2013年以国务院批复的形式对三部委在收入分配方面如何优化和改革提出了指导意见。该意见在针对收入分配矛盾凸显方面的制度建设中，也包括房产税改革。第五，现代国家治理的基础性制度建设涉及推进法治化、民主化进程，而与不动产及民生息息相关的房地产税制度建设，具有在法治化框架下于基层社区、辖区层面由直接关系居民切身利益而生发纳税—用税的公众参与、民主决策的制度建设特点，是一项大大有利于培养和提升公民意识与民主法治素养的“民主税”。 1.直接税比重偏低，与我国低收入阶层的“税收痛苦”有关。当前，中国税制结构中直接税比重偏低、间接税偏高的问题已经不容轻视。在早些时候，公民的纳税人意识尚没有上升到一定水平，对于税收负担问题大都浑然不觉。近年来，民众在纳税人意识方面有了显著提升，例如听到说馒头里还有税、月饼里还有税，民间的怨气很大。尽管目前中国的宏观税负绝非高得离谱，大体维持在发展中国家的平均水平，明显低于发达国家，但这并不能够否定中国民众感受到的“税收痛苦”问题。这种痛苦最主要的来源之一其实就是间接税。在间接税为主的税制框架下，给国库做主要贡献的群体是中国消费大众，而消费大众的主要构成部分是低中收入阶层。在恩格尔系数还很高(较大部分收入用于满足基本生活需要)的情况下，低中收入阶层让渡了他们的物质利益，这是生存资料层面上的让渡，也是痛苦程度很高的让渡，所以相关的税收痛苦的问题其实是无可回避的。房地产税改革是渐进提升直接税比重和相关的配套改革的一部分，可以优化中国税制的发展建设，从总体上减少中低收入者的“税收痛苦”。 2.党的十八大明确要求构建地方税体系。目前，我国的地方税体系远未成型。十八大已经明确要求在加快财税体制改革的前提下构建地方税体系。从全局范围来看，如果没有像样的地方税体系，那么中国要建立和市场经济匹配的分税制财税体制就是一句空话。1994年建立的税制框架运行和演变至今，从中央到以省为代表的地方之间分税制的维系，主要是靠共享税的“一刀切”，它规范了诸如从北京、上海到西藏、青海的发达或欠发达的各地“一视同仁”的规范化税收分享标准：在主要税种上，增值税75％归中央，25％归地方；营业税名义上全归地方(金融机构的营业税则按照隶属关系划分)。这种共享税为主的框架，还是维系了分税分级的基本规范性，但省以下的规范性则严重缺失。我们把各个省级行政区的省以下体制列出一览表，发现即使是发达地区，也没有真正进入分税制状态，总体情况是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩仍很浓厚的分成制和包干制。这几年批评之声不绝于耳的地方基层财政困难，地方天文数字的隐性负债，还有大家不断抨击的短期行为非常明显的地方土地财政倾向，其中确实有体制原因，但并非是1994年分税制改革造成的，以这些问题为由指责分税制，是把板子打错了地方，因为省以下的各层级间财政体制安排迄今为止并没有真正落实分税制。正是省以下的财政体制仍然在延续着种种规范性极差的分成制和包干制，才和种种因素一道导致了基层财政困难、地方隐性负债和土地财政等不良问题。解决这个问题，出路就是使省以下的财政体制实际贯彻分税制。可以论证，今后我国实际贯彻分税制的前提是财政层级结构扁平化。1994年以来的实践已充分表明，五个财政层级的分税制无解，但如果通过省直管县和乡镇综合改革，把财政实体层级扁平化到中央、省、市县三级，无解就会变成有解，山重水复就会变成柳暗花明。要在这三个层级里推行分税制，在现阶段一定要抓住不放的就是十八大提出的构建地方税体系，使地方税基的合理化、主体财源支柱税种的建设步入正轨，而这与最适合地方掌握的不动产税或房产税有着紧密联系。 (二)中国房地产调控和收入分配状况呼唤改革。 1.中国房地产业的调控效果亟待提升。如果把房地产业和建筑业整体作为国民经济的重要组成部分，可以说依然是未来几十年中国城镇化发展途程中的国民经济支柱产业。但房地产业的发展除了市场化轨道之外，还有基本保障轨道。这两者必须在市场经济环境中协调统筹而共同引导房地产业的健康发展。房地产调控新政运行几年以后依然矛盾重重，2013年“两会”前“国五条”提出20％住房转让个税要从严执行，一下引起了轩然大波，激发出现许多地区居民为抢政策落地前的末班车而形成“井喷”式交易行情，甚至伴随出现“离婚潮”式悲喜剧。处理好这种矛盾需要系统性地理顺相关制度和政策，在保障轨、市场轨“双轨统筹”框架下，优化通盘国土开发与各辖区不动产“顶层规划”，进而使政府在保障轨上管好有效供给的“托底”和受益人群的甄别与进入—退出；在市场轨上则要管好公平竞争和全流程中的合理收税，包括整合优化从土地开发环节到包括住房在内的不动产交易环节、再到住房的保有环节等整个流程中所有的税费，推行合理配套的税费改革。房地产税改革是整个税改重要的内在组成部分，它关系到国民经济的支柱产业健康发展而形成长久的支撑力量，也涉及千家万户的实际利益以及整个局面的和谐稳定。 2.收入分配和财产配置问题无可回避。中国的收入分配差距扩大引起的严重不满，已经牵动人心与全局，中央2013年以国务院批复的形式对三部委在收入分配方面如何优化和改革提出了指导意见，相关改革和制度建设任重道远、无可回避。 收入与财产这两个概念在目前的收入分配格局里如影随形，很多收入现金流是和财产配置以后产生的收益、溢价和影响力密切相关的，而且由于财产配置的作用，致使很多社会成员实际收入的差距进一步扩大。收入差距迅速扩大，在很大的程度上源于财产性收入，最主要的构成原因之一是来自于不动产财富的增值、溢价收入。这于客观上需要得到一定的再分配优化调节和制约。在房地产保有环节开征房地产税，客观上将增加住多套房、高档房的高收入阶层的税负，所筹得资金转而用于国家财政支出将更多扶助低收入阶层，这种再分配调节作用，对于我国推进收入分配合理化的相关制度建设，现实意义重大，社会要求迫切。房产税是在我国今后税制整体优化过程中逐步发挥财产税再分配调节作用，抑制“两极分化”式过大收入差距的不可或缺税种。 (三)政府在房地产领域的应有作用和实施房产税改革的正面效应。 处理好房产税改革和制度建设，至少会带来五个方面的正面效应： 第一，房产税改革渐进实施后，中国直接税的比重会有所增加，可以提供降低流转税税负的条件，从而降低中低端收入者的税收痛苦。 第二，房产税改革可以助力解决中国地方税体系不成型的问题，为地方提供支柱税种，进而落实省以下分税制，促使政府职能转变和市场经济健康化。房地产税的概念可宽可窄，广义上房产税是指和房地产相关的所有税收，狭义上是指不动产保有环节的税收。美国人把不动产税称为property tax或real estate tax。它是美国地方政府最主要的税，来自住房保有环节，而且每隔一段时间就要重评税基，由地方通过立法程序和每年的预算程序决定具体征收方案和税率。房地产税成为地方政府最主要财源，使得地方政府只要维持好市场经济正常运行，优化本地投资环境，提升本地公共服务水平，财源建设问题自然而然随之解决——在这种努力下，辖区内的不动产进入升值轨道，地方政府也就不用侧重于短期行为和其他财源去解决主要的支出资金筹措问题。只要地方政府踏踏实实、不偏不倚地发挥好市场经济所要求的职能，整个财力分配体系里的支柱财源问题就一并解决，这是由内生因素引致的职能转变和激励—兼容式优化的制度建设。 第三，促使已实施的房地产调控新政体现其应有的“治本”水准。房地产保有环节从无税到有税，可以预见，会有诸如压抑投机炒作动机、减少泡沫、降低空置率等很多正面效应，配合其他的变革，会使新型城镇化更为健康。 第四，房地产税还可以优化收入再分配和财产配置，抑制两极分化，缓解这方面的一些矛盾因素。 第五，房地产税制度建设与公众的不动产形成了十分直接的关联，客观上可以形成推进“税收法定”、税务法治化建设的重要切入点，特别是此税是适合于配置在地方、基层的直接税，牵动千家万户利益的同时，十分需要在社区、地方辖区层面广泛、实质性的公众参与，以高透明度引发公众的知情权、质询权、建议权、监督权、问责权，自然客观地形成法治化、民主化制度要素的累积与提升，带动公民意识、公众参与式预算等民主机制的培训和培育，这对于必须大力提升国家治理体系和治理能力现代化水平的当代中国，弥足珍贵，意义重大，不啻是以“民主税”的制度建设推进法治化、民主化历史进程。 总之，房地产税制度建设在全局之中关系着我们所追求的长治久安、可持续发展以及十八大以后明确提出的中国现代化的“中国梦”战略愿景的实现。 (四)开征房产税的可行性分析：回应五点主要诘难。 房产税在许多场合受到了否定和批评意见，下面对几种有代表性的意见和批评做一回应。 1.土地出让金问题。有观点认为，取得住房时，下面的地皮已经在开发环节收取了70年使用权的出让金，到保有环节如果再每年征税，就是重复征收。但其实在现代经济生活中，税制本身就有重复因素：中国目前实际开征的税有18种，其他国家可以有二十几种、三十几种，中国和其他这些国家都是多种税、多环节、多次征。比如企业在流转环节纳税之后，对所得进行核算，还要缴纳企业所得税，其后发给员工的工薪收入，还要再缴纳个人所得税，特殊的还有车船税、各种行为税等。目前这种复合税制本身就包含重复征收因素，所以这里的真问题不是允许不允许重复征收的问题，而是重复得是否合理的问题。何况实际上土地出让金不是税而是租金。国家政权体系作为土地终极所有权的代表者，凭借所有权可以对使用地皮的使用者收取地租。但国家政权体系同时也是社会管理者，它又可以凭借政治权利，经过立法批准，对不动产的实际使用者征缴这种体现为利益调节让渡的税收。租和税可以合理匹配，并不互相排斥，二者只能择其一。一国制度设计应该使它们并行不悖地适应整个调控体系的优化。其他国家的实践经验也早已验证了这一点。 2.土地终极所有权问题。土地终极所有权问题很值得关注。因为有许多人，包括颇有影响的人士反复强调：其他开征住房保有环节税收的国家是土地私有制，而中国是公有制，所有建成区的地皮都是国有的，在国有土地上对使用者征税在法理上有硬障碍。但本文认为这个论点不能成立。理由是：第一，国外这些市场经济体并不全是土地私有制，以老牌工业国英国为例，英国有很多形式的公有土地，包括中央政府层级的公有、地方政府层级的公有以及公共团体的公有，也由规范的交易形成地皮使用权。英国有的地皮长达999年的使用权，实际上已经对终极所有权形成了虚化。但从法律的角度看，英国的土地公有和私有界定很清晰，并非土地私有制一统天下。房地产税在英国叫council tax，它是在地方层面房屋保有环节的税收，类似于美国的财产税或不动产税。英国土地所有权分为两种，一种叫做free hold，一种叫做lease hold。free hold就是所谓终极所有权，lease hold就是必须签一个最长为999年使用期的租用协议取得使用权，但保有环节税收对于这两种情形是全覆盖的。所以，国际经验无法证明只有土地私有才可以征收不动产税。 另外，中国可以回顾自身的改革历史。为什么中国在80年代下决心对国有企业开征所得税？如果按照国有制就不必征税的逻辑，中国就不该对国有企业征收被称为直接税的所得税。当时的解释是：虽然企业最终产权是国家的，但是作为市场主体的国有企业，是具有相对独立物质利益的商品生产经营者，国有企业应该和其他的市场主体一样在市场中公平竞争，否则“社会主义有计划商品经济”建设就缺乏最基本的微观基础，所以必须解决国有企业和其他企业一样给国家上缴所得税的制度建设问题，这种情况下两步利改税也就应运而生。同样，在目前土地终极产权是国有的情况下，它上面每一个不动产的具体使用权的保有者，有自己相对独立的物质利益，如果通过立法认为对这样独立的物质利益需要加以税收调节的话，国家完全可以凭借自己的政治权力征税调节这种物质利益的状态与格局。所以，本文认为土地终极所有权问题也不构成开征土地保有环节税收的法理障碍。 3.“新老不平”问题。一部分土地出让金是开征房产税之前在没有其他变量加入时按较高的标准缴纳的。实行房产税改革以后，新形成的土地出让金水平可能会下一个台阶，有人说如果开征房产税，则有失公平。解决这个问题可以把新老地皮划开，老地实行老办法，新地采用新办法。具体实施细节还需要通过方案设计来处理，但这并不会成为多大障碍。我国基本养老社会保障把人按不同年龄段分为老人、中人和新人，老人实行老办法、中人实行中办法、新人实行新办法，这是中国已有的经验，土地出让金问题也可以采取类似的区别处理。我们完全可以借鉴中国渐进经济改革中过去已有的经验，并提出可行方案。 4.评估管理问题。有观点认为房产税的评估管理过于复杂，中国人做不了。实际上房产税评估管理不会比已经运行十年的物业税模拟评估“空转”征收的管理复杂多少。模拟评税试点的十处地方，首先把所有的不动产确权，然后把每一处的地段、面积、楼层、朝向等相关数据输入计算机，由软件处理程序自动生成评估结果。过去一百年，没有计算机的时候，国外就通过选举社区内大家认为有公信力的人，在有两人以上的情况下登记数据等进行税基评估。如今通过计算机软件程序生成房产税的税基评估值，前期工作可能会稍微复杂一些，投入成本高一些，但对中国而言，这个问题不存在技术难度。“模拟空转”软件里是把不动产分成制造业不动产、商业不动产、居住不动产三类，只需要输入数据后给一个指令，就可以自动生成评估结果。如果在实际操作、管理过程中，当事人不认可评估结果，可以通过仲裁来解决。 5.小产权房等问题。小产权房是“中国特色”的棘手问题。如果真正征收房产税，小产权房看似很难处理。但征税却恰恰是推动小产权房问题得以解决的制度建设因素。如果北京也进入房产税改革试点，那么北京的几十万套小产权房问题就会迫使官方表明态度，抓紧通过调查研究把几种小产权房分类区别对待，拿出方案，争取一次性把小产权房这类历史遗留问题解决掉(具体补偿、补交等的兑现，可以分步完成)。 二、我国房地产税费的现状及存在问题 (一)房地产税收现状分析。 改革开放以来，作为税收体系的重要组成部分，我国的房地产税制经历了多次改革和调整。现行的税收制度是由1994年税制改革及之后的微调所形成。目前，房地产相关的税种有10个，税种的征收总体来说处于两大环节：一是流转环节(即开发、交易环节)，包括土地增值税、耕地占用税、营业税、城市维护建设税、契税、个人所得税、企业所得税和印花税；二是保有环节(即使用环节)，包括房产税和城镇土地使用税。 1.现行房地产税制概况。 (1)流转环节。 土地增值税。土地增值税是为规范房地产交易市场秩序，合理调节土地增值收益，维护国家权益而开征的税种。纳税人为转让国有土地使用权、地上建筑物并取得收入的单位和个人，以转让房地产所取得增值额为计税依据，实行30％～60％的四级超率累进税率。 耕地占用税。耕地占用税是为了合理利用土地资源，加强土地管理，保护农用耕地而开征的税种。纳税人包括占用耕地建房或从事其他非农业建设的单位和个人，一般以县为单位的人均耕地面积为标准确定差别幅度税额，实行一次性征收。2007年12月1日，为统一内、外资企业耕地占用税税收负担，新修订的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》将原条例规定的税额标准的上下限同时提高4倍左右。
契税。契税是土地、房屋权属转移时向产权承受人征收的一种税。区分土地、房屋权属转移的不同情况确定计税依据：出售土地使用权和买卖房屋的按成交价征收，赠与土地使用权和房屋的按市场价格核定，交换土地使用权和房屋的按交换差价征收，实行3％～5％的幅度比例税率。 营业税。在中国境内转让土地使用权或销售房地产的单位和个人，就其营业额按税率计征营业税。在房地产开发中，建筑、安装等工程作业按3％的税率纳税，销售房地产时按5％的税率缴纳营业税。自2010年1月1日起，个人将购买不足5年的非普通住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买超过5年(含5年)的非普通住房或者不足5年的普通住房对外销售的，按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税；个人将购买超过5年(含5年)的普通住房对外销售的，免征营业税。城市维护建设税对在房地产开发、转让过程中缴纳营业税的单位和个人，按照营业税实缴税额的一定比例计算征收。 其他相关税种。当房地产开发涉及合同或凭证的设计时，需缴纳印花税。对于销售、转让不动产的单位和个人还需要缴纳体现一般所得课税原则的企业所得税和个人所得税。2013年3月1日，“新国五条”细则明确了二手房交易中的个人所得税按照个人所得的20％征收，堪称政府使用税收手段调节房地产的最严厉之举。 (2)保有环节。 房产税。房产税是以城镇中的房产为课税对象，按照房产的计税余值或租金收入向房产所有人或经营人征收的一种税。依照房产余值计征的，税率为1.2％；依照房产租金收入计征的，税率为12％。现行房产税征税范围较窄，对个人自有居住用的房地产和农村企业的房地产不征税。 城镇土地使用税。城镇土地使用税是对在城镇和工矿区范围内使用土地的单位和个人，按占用的土地单位面积分等定额征收的一种税。开征此税的目的是为了促进土地资源的合理利用和开发，调节土地级差收入，提高土地的使用效益，加强土地管理。现行城镇土地使用税的基本法律依据是国务院1988年9月27日发布、2006年12月31日修改并公布的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》。暂行条例修订的主要内容有：一是基于统一税政和公平税负的需要，把征收范围扩大到外资企业外籍个人占用的土地；二是提高城镇土地使用税税额标准，将每平方米年税额在1988年暂行条例规定的基础上提高2倍。 2.房地产税收收入情况分析。 (1)流转环节。 我国流转环节的房地产税收主要有营业税、契税、土地增值税、耕地占用税等。从表2可以看出，我国房地产流转环节各项税收的绝对数呈现逐年增长的态势，占总税收收入和地方财政收入的比重不大；受金融危机和政府对房地产行业宏观调控政策的影响，2008年和2012年部分相关税种税收收入占总税收收入和地方财政收入的比重均略有下降。
(2)保有环节。 我国保有环节的房地产税收有房产税、城镇土地使用税。由表3可以看出，1994年分税制改革以来，保有环节房地产税收经历了收入规模偏小、增长缓慢和收入增长明显加快的两个阶段。以城镇土地使用税为例，1994年之前，由于土地计税面积变化不大，全国城镇土地使用税收入长期停留在30亿元左右的规模；1994年实行分税制后，各地纷纷改按幅度税率的上限征收，1994年至2004年，该税收入逐渐增长但增长速度依然较慢，年均增幅在10％左右，低于该阶段税收总收入的年增幅15％；随着房地产业行业的快速发展，自2005年开始，该税收收入快速增长，尤其是2008～2012年，出现连续大幅攀升，2008年，全国城镇土地使用税为816.9亿元，增长幅度达到112％。但总体来看，保有环节房地产税收收入的增长速度仍落后于税收总收入的增长速度。
此外，与发达国家相比，我国房地产税收收入占税收收入和地方财政收入的比重较低。2012年，我国房产税收入为1372.49亿元，城镇土地使用税收入1541.72亿元，两者合计占地方本级财政收入的比重仅为4.77％。根据经济合作组织(OECD)统计，一些国家财产税(主要为房地产税)在地方财政收入中普遍占有较大比重，美国为80％，加拿大84％，英国93％，澳大利亚99.6％。房地产税作为这些国家地方(基层)政府的主体税种，是地方本级财政收入的主要来源。 (二)房地产收费现状分析。 通常情况下，可以依法依规收取的土地收费主要有两类：一类是规费，即政府部门对居民或法人提供某种特定劳务或履行专项职能而收取的手续费和工本费，包括产权登记费、证照工本费、公证费等；另一类是受益费，即土地与房产所有者、使用者直接或间接享用各项工程而必须付出的补偿性费用，相当于为购买相应产品和劳务的付费，例如，事业单位提供服务而相应收取的环境影响评价费、交通影响评价费、施工图审查费、沉降观测费等。 目前，我国房地产和建筑业收费项目繁多，且涉及多个部门，收费收入的总体规模较大。除了上述两类收费之外，还有一些类似基础设施配套费、地方教育附加、水利建设基金等为发展特定社会事业而征收的政府性基金，而且这一类收费的规模还很大，占地方可用财力的比重也很高。以2012年为例，我国地方政府性基金本级收入34216.74亿元，其中城市基础设施配套费884.06亿元，地方教育附加936.74亿元，两项合计为1820.8亿元，是当年房产税收入的1.33倍。 (三)我国房地产税费存在的主要问题。 1.税种繁多，存在重复征税现象。我国目前实际开征的18种税中，与房地产相关的就有10种，有些税种虽然在形式上相互独立，但是实质上却对同一税基重复征税。在房地产流转环节，房地产开发企业的契税和印花税税基交叉性带来了一定程度上的重复征税，房地产产权转让过程中签订的产权转移书据或契约，承受方既要缴纳印花税又要缴纳契税；同时，对房地产转让行为既要按取得的纯收入征收25％的企业所得税，又要按土地增值额计征土地增值税。在房地产保有环节，房产税与城镇土地使用税存在重复征税的情况：房屋依土地而建，房价与地价密切相关难以分割，但我国按房产和土地分设税种，对土地从量计税，对房产从价或从租计税，对房产价值中所含地价既按照价值征收房产税，又按照房屋所占土地面积征收土地使用税。此外，对房产租金征收的房产税与营业税计税依据相同，一笔房租收入要同时征收房产税和营业税，租赁双方还要按照与此相关的租赁合同所载金额分别缴纳印花税，税基重叠比较严重。 房地产领域出现的重复征税现象造成税负不公，不利于房地产市场的健康发展。 2.征税范围相对狭窄，税款流失较多。房产税和城镇土地使用税的征收仅限于城市、县城、建制镇和工矿区，没有包括农村及所辖的行政村。目前我国城郊结合部许多未征收的土地，其利用早已“城市化”，城乡差距逐渐缩小，同等用地而税负不均，违背了公平税负、普遍纳税的原则。此外，我国房地产税一般只涉及经营活动所使用的房地产，个人自有居住用房被排除在征税范围之外。随着城镇化提速和住房改革加快推进，我国房地产商品化程度不断提高，房产购买主体结构发生了重大变化，个人购房比重逐步上升，房产已经成为家庭的主要的财富。对自有居住用房免除房产税实际上等同于国家放弃了调节收入分配的一种手段。 延续原来的征税范围与现实情况明显不符，限制了房地产税收收入的正常增长。同时，大部分房地产税为地方税，实行原税制规定较窄的征税范围使得地方政府失去了一块稳定税源。 3.计税依据不够合理，落后于经济发展现实需要。我国现行房产税的计税依据是房产余值或房产租金收入。这实际上是仅从静态考虑问题，没有进行定期重估市场价格的制度设计，导致税基不能随经济条件的变化而正常增长。我国经济多年保持高速增长态势，土地和房产大幅度升值，特别是城市新房市值与旧房市值相差非常大，以余值为计税依据无疑是大大缩小了税基。另一方面，同一房地产采用从价法或从租法计算的税额差异很大，失去了征税的合理性。 城镇土地使用税是以土地面积为依据计税，无法体现对土地级差收益的调节，计税依据与财产的现有价值严重背离。税收收入不能随着土地价值的提升而增加，便难以起到促进集约利用土地资源的作用。 房地产保有环节税收调节的关键，是要对土地和房产的增值部分进行调节，以实现自然增值部分“涨价归公”的目标。而现行这两个税种的设计，都没有定期重估土地和房产价格的制度安排，计税依据都不能准确反映财产的现有价值，不能充分反映土地的级差收益和房地产的时间价值，不利于随着经济的发展、房地产的增值而相应增加税收收入和很好地发挥其调节经济的作用。加之在土地与房产分离征税、全国各地房地产登记信息没有统一联网的情况下，地方政府难以全面确切掌握纳税人拥有房产的真实情况，不可避免地扩大了免税范围，导致房地产保有环节税收流失严重。 4.房地产流转与保有环节税负不均衡，消费住房保有环节税收缺失。地产开发、交易、持有等各个环节，税负分布不均衡，流转环节税负重，保有环节税负轻，在消费住房的保有环节税负为空白(沪渝两地试点开始涉及增量和高端独立别墅)。造成这种现象的主要原因：一是保有环节税种虚置。由于历史原因，目前的房产税和城镇土地使用税的税率偏低，或只是象征性地征收定额税，并且没有对于房地产进行动态评估的配套机制，并不是完全意义上的房地产税。二是土地增值税实施不到位。理论上，在房地产税调节缺位的情况下，通过土地增值税的超率累进制，可以实现土地和房产“涨价归公”的目标，但我国土地增值税出台之时，虽然设计为四级超率累进制，由于各种原因一直难以严格进行清算，普遍实行象征性低税率的预征制，其结果是增值收益往往在很大比重上为开发商和个人获取，或形成官员与企业间“设租寻租”的弹性、灰色地带，缺乏“公平、规范”的操作保障。 这种典型的“轻保有、重流转”的税制模式十分不利于不动产使用权的流动和市场交易，削弱了房地产税收发挥应有的调控作用。一方面，房地产开发流通环节的税费过于集中势必将提高新建商品房的价格，从而带动市场价格上扬。例如，在开发前期阶段，土地受让方为了获得土地不仅缴纳了土地出让金，开发完毕前每年还要承担土地使用税(费)，再缴纳契税，仅仅为了取得土地使用权就要承担如此之重的税费是不合理的。这种高价格在偏离建安成本、超出居民可承受房价的范围太远时，就会造成商品房的积压和空置，制约房地产市场正常的开发与再生产进程。另一方面，房地产保有环节税费种类相对少，税负较轻，阻碍了土地有偿使用市场的建立与健全。对土地的保有税负过低，使得大多数由使用者无偿取得的土地仍然近似无偿地被持有。与此形成鲜明对比的是，进入市场流通的土地却要因其流转和交易而承受过高的税负。这不仅抑制了土地使用权的正常交易，助长了隐性流动的蔓延，还直接阻碍了划拨存量土地步入市场的进程，使得土地的要素作用无法得到发挥，土地闲置与浪费并存的现象日趋严重。 5.费大税小，扭曲了税费关系。理论上，对同一税源，税费品种应尽量控制。从世界各国情况看，针对房地产分层设置单独的税种并辅之以一些专项收费确有必要，但尽可能减少税费数量是一个共同趋势。这样做的正面效应有三点：一是避免对同一财源重复课税和收费；二是便于税费缴纳者履行义务；三是便于税费征管者操作。 然而，我国的现实情况是涉及房地产的收费五花八门，收费总额难以统计，费大税小已是不争之实。据粗略估计，北京市房地产业涉及的政府收费也不下40种。这些收费出自方方面面，包括很多带有行政职能的事业机构。房地产开发活动的任何一个环节都要面临多种收费，人们很难划清收费的具体针对性。从总体上看，房地产业收费一部分带有劳务补偿性；另一部分则带有连带补偿性，这种补偿形式是针对因房地产开发而带来相关利益集团物质利益损失所做出的补偿，比如青苗补偿费、建筑物补偿费和单位搬迁费等。拥有收费权利的机构对不缴或少缴费款的企业和个人都有惩治的权利，当然也有变通政策的权利。 显然，费大于税在房地产业往往比其他产业更为突出。这种现象产生了极大的不利后果，其对房地产市场的发展产生了三大阻碍作用：一是大幅度加重了购买者负担。从理论上讲，收费主要应属于“使用者付费”(user's charge)性质，因此，收费规模和收费“品种”要受到严格限制，收费标准也不宜与市场交易规模浮动性挂钩。但我国的房地产业收费却非如此，收费成为我国房地产商品最终销售金额中的一个重要组成部分，对购买者来讲，这部分支出成为不可忽视的负担。二是限制了房地产业规模的正常扩张。费大于税直接加大房地产开发成本，同时又使得房地产开发者和需求者都对政府行为的规范性和稳定性产生极大怀疑，因而房地产规模扩张难以正常展开。三是直接限制了税收对房地产业发展的调节作用。从世界各国经验看，特别是在地方政府层面，税收是各级政府调节房地产业发展状况的重要工具，能够从财产存量和交易流量两个方面影响房地产开发和交易行为。在我国，房地产业涉及的税种主要是地方税，尽管地方政府没有这些税的立法权，但却拥有一定的政策调整权。因此，政府完全有可能利用税收手段对地方房地产市场进行调控。但当费大于税、而且收费权力分散在多个部门的情况下，政府很难再利用税收手段实施有效调控，因为税的分量由主变辅大大降低，而且税率变动、税种变动以及税源选择已经没有多少空间。 如此众多的房地产业税费，不仅使纳税人产生了强烈的逆反心理，以致避税逃费时有发生，而且从政府角度看，也加大了税费制度建设成本和税费征管成本。更深层次的问题还在于，收费数量过多格局形成之后，政府各部门自然形成了一种“财源建设”心态，造成收费竞争，直接扭曲了收费的性质，变成部门创收，损害政府形象，降低公信力，助长分配领域和公共事务方面的紊乱。 6.与现行土地出让制度弊端存在相关性。我国目前的土地使用制度是批租制，期限一般是40年至70年，其中，大部分税费是在取得土地时一次性支付的，因此，房价中包含了土地批租期限内的几乎所有房地产税费。地方政府获得大量的批地收入，可以在短期内大大缓解地方政府的财政压力，使其对土地交易乐此不疲。由于土地资源的高度稀缺性，只考虑短期好处而大量批地，导致今后可用的土地资源迅速减少，其结果自然是难以为继。 所谓“土地财政”逻辑框架其实是别无选择的：因为搞城市化就必须要有扩大建成区的土地批租，有土地批租，就必须采取合法合理的有偿形式。由于没有地方税体系，亦没有阳光融资制度配套，容易激发地方政府和想拿地的开发商之间以单一拍卖形式把地价冲高。“土地财政”主要的偏颇在于——地方政府只关注一次性把地价拿足，尽可能解决任期之内政绩需要，而如果没有其他的制度制约，就会一段时间源源不断涌现出“地王”，再往后则出现“无地可批”的窘境。但如果有了保有环节的税收等制度设计，有了其他融资条件的必要配合，各个参与者的预期就会改变。问题的实质仍然是有效制度供给与激励约束机制不足。 三、沪渝房地产税改革试点及其启示 自2011年以来，重庆和上海率先开启房地产试点改革，所涉及的税种严格意义上是房地产税或不动产税。在我国现阶段多种因素制约之下，这一改革是在全国人大审批通过、授权国务院制定实施办法的“房产税”框架下启动的试点，引入了两个实质性的新机制：一是把房产税覆盖面扩大到一部分消费住房；二是要作一定形式的税基规范，确立房产评估值概念并为未来发展其方法作了铺垫。虽两市试点方案细则不尽相同，但都包含着向较标准的“房地产税”(“不动产税”)靠拢的取向。 (一)两地试点改革的特色和改革成效。 1.两地试点改革的特色。从课税对象上看，沪版课税对象主要为“增量房”——本地居民新购二套及以上住房、外地居民新购住房，对存量住宅不征税，政策目标为遏制投机炒房行为，稳定房价；渝版课税对象主要为存量独栋别墅、新购高档住宅，相当于对豪宅征收特别税，政策目标为适当抑制高端住宅消费，调节收入分配。从税率来看，上海为比例税率0.6％，但是有70％的评估率，有效税率为0.42％；重庆为0.5％～1.2％的累进税率。从计税依据上看，两者目前都是按照交易价而不是评估价来计征。从免税面积上看，上海按照人均面积60平方米免税；重庆存量别墅按每户180平方米、新购高档住宅按每户100平方米两个标准免税。 房产税“试点”基本意图是在改进调控中推进制度建设，在存在激烈争议和明显阻力的情况下，以“先行先试”切入实际改革过程，积累必要的经验并寻求逐渐凝聚共识。两地的方案都有“柔性切入”的考虑，力度上有意收敛而求减少对社会生活的震动，重在先搭建基本制度框架。但即使如此，都可观察到对商品房市场上高端成交量和价位的沉稳化影响。在两地试点中，上海是只正面涉及增量，重庆除增量外只是针对存量里面的最高端产品，即所谓的花园洋房、独立别墅，才有房产税的调节，而且还规定了180平方米的起征点。这样“柔性切入”之后，已经看到一段时间内两地高端房地产市场上的价位有趋于平稳的表现，这就是调节效应的表现。而且这种制度变量还影响了人们的心理预期，预期上的影响在未来会与改革进程互动而有更多的体现。
2.两地试点改革的成效。两地试点刚启动不久就曾有一些观点认为两地房产税试点成效不足：一个观点是税收收入增加很少；另一个观点是说没有看到房价急速下跌，“动静不大”。应当指出，这些都是非常表面化的认识。住房保有环节上的税是按年征收的，在接近年底时才好判断年度收入；在试点初期是低力度“柔性切入”的，需若干年后渐进改革基本到位时才能大体看清收入的可能规模。在上海、重庆这样的大城市，房产税改革试点最重要的任务，一定意义上还不是筹集收入，而是要为调节经济和社会生活在制度建设方面“破冰、试水”，但未来的财源支柱属性将会逐渐显现。 另外，房价并不会因为局部试点应声而落。这样一个税制并不可能改变中国现在实际城镇化水平还不到40％以后要一路走高到70％～80％才能相对稳定的历史过程中中心区域不动产价格的上扬曲线的大模样。其实没有任何力量能改变这一上扬曲线的基本模样。但是，有了这个税以后，它会使曲线的斜率降低，发展的过程更平稳，减少泡沫，不易频繁大起大落而造成对社会生活的负面冲击。改革初期，重庆和上海的高端不动产成交量都出现明显下降，价格趋稳，这就是很明显的正面效应，是试点已体现的实践验证作用。同时，还应注意，在上海，管理部门多年想追求的一些不动产配置方面的调节目标，这次发现通过税制的具体设计，取得了很好的实际调节效果：比如在上海管理部门多年苦恼的问题就是大家都愿意在城市中心区购置不动产，“宁要浦西一张床，不要浦东一套房”，而上海房产税试点方案里有一个很小的差别化杠杆——中心区域的税率是0.6％，周边区域的税率是0.4％，就是这一微小的差异，可以把许多买主引流到周边区域，产生了过去多年求之不得的土地利用格局优化效果。 从中国“渐进改革”的“路径依赖”视角不难理解，房产税调节的效果在启动初期不会太明显，因为太明显对民众生活的影响和社会震动就比较大。从上海、重庆的试点来看，都是一开始有意从相对平缓的角度切入，但是从长远来看，这一改革的影响和正面效应是完全可以期待的。十八届三中全会《决定》明确要求“加快房地产税立法并适时推进改革”，是在两地试点之后对于此项改革的全局进展给出的指导思路，两地试点所形成的实践层面探索经验，将成为“加快立法”的弥足珍贵的本土经验依据和政策方案设计、政策优化的支撑信息源之一。 “立法先行”在新阶段的实施过程中，很可能会充满争议，推进中可能还需要援引和学习邓小平的改革智慧，有些东西不能陷于无休止的太多争论，而要允许大胆试、大胆闯。虽然顶层设计和积极立法十分需要强调，但是先行先试往往仍是不可避免的，要给出弹性空间，必要时允许和安排有试点性质的探索。前段时间，曾有观点认为上海、重庆房产税试点已被废弃，着眼点就是“加快立法”的要求。但如把前期的试点与新阶段的立法要求割裂开来而对两地试点加以否定，是一种在“加快立法”面前不符合中国改革渐进逻辑与邓小平改革智慧和改革精神的不当解读，其实质是否定推进这一改革的前期努力，及抹杀试点形成的本土经验对于立法的支持意义，并隐含着观点提出者早就强调的对这一改革方向的不认同。 另外，还有一种疑惑：两地房产税试点是在现有房产税条例基础上，由国务院批准试点，不涉及立法问题；而十八届三中全会《决定》则提出要加快房地产税立法，是否存在“合法性”上对前期的否定？其实对于《决定》中对房地产税表述的“立法”，需要做一种动态的理解和把握。我们国家现在具体开征的18种税，有“法”的形式的只有3种。逐一看起来，即使有了称作“法”的税种，对它的“法”的成熟性和严肃性往往也是难以做出较高评价的。从另一个角度看，我们现在所说的立法，它实际的涵盖面绝对不是只覆盖到称为“法”的这些规则，而是从法覆盖到法下面更低层级的条例、暂行条例，一直到官方确定的红头文件，白纸黑字的这些规则(都属于中国现阶段上法规体系的组成部分)，而力求把实际法规形式的层级和“立法”的层级，向上提升，以适应发展需要和体现法治社会建设进程。上海、重庆房产税改革试点之所以并不违法，就是因为有这样一个法规体系和授权链条。必须充分肯定两地敢为天下先、在渐进打开局面上的重要意义和作用，对于加快立法和继续鼓励先行先试，不能做互相排斥的理解，而需要形成一种合理互动、承上启下的关系。 (二)两地试点改革初步经验之上的启示。 各方面对开征房产税的争议激烈，决策层当然必须慎之又慎，但“加快房地产税立法并适时推进改革”的方向已明。改革路径方面，应在总结经验的基础上，通盘考虑立法中确立何种房地产保有环节的税制框架。具体而言，我国房地产税改革应注意把握如下要领： 1.我国住房保有环节的税收不能简单套用美国的普遍征收模式。中国在可以预见的很长时期内，必须要坚持住房保有环节税收只是调节高端，否则房产税改革的阻力就会大到无法进行。我们应该尽可能把立法和决策当局关于未来改革的一些基本考虑做出必要的信息披露，给社会大众(包括公职人员)吃定心丸：房地产税制度调节是重点针对改革开放中先富起来的有豪宅、有多套房的高端人群，按照“抽肥补瘦”的原则所作的合理调节；需要明确的是，每个家庭可以认定的第一套住房，或者家庭人均一定标准之下所谓第一单位的住房面积，是不为这个税所触动的，即应给予免税处理的。建议不管家庭富裕程度如何，独立别墅除外，对第一套房都不征收房产税，即使第一套房是300平方米的豪华公寓，也给予免税，有利于使这一税制框架在中国顺利成型。至于按“人均面积”的操作思路，无论是社科院报告提出的人均40平方米，还是提高到60平方米、80平方米，都存在一个网上“假设情境”提出的问题：假设一家三口，每人40平方米，一套房刚好120平方米，不用缴税。但孩子不幸去世，三口人变成两口人，正当两位老人悲痛欲绝时，税务人员通知，你们家的情况已经变化了，需要缴纳房产税。 上述假设给我们的启示就是，确实还有某些特殊情况和“人情”因素，出于这一考虑，我国的房产税设计可能需要放宽一些。如果第一套房不征税，第二套房也可以税率从低。就中国现在的普遍情况来看，第二套房征收税率从低具有一定合理性和可行性。但对于第三套、第四套，甚至更多套的房子，就不必给予税收优惠了，应该一丝不苟征收。 房产税改革这一方向其实已经被锁定。但什么人在反对房产税？房产税或称房地产税的反对力量，一是一些开发商和先富阶层。但客观地讲，不是全部开发商、全部富有者都反对。二是一些学者。三是一些网民，其中大多数是年轻人。反对者或心生畏惧，或不明就里。由于调控当局“定心丸”没有送到位，个人理解不同，往往民间反对的声音很大。四是部分官员。在当今中国，很多官员都有好房、大房，还有不少人有多套房。这往往由各种历史因素造成，但已形成了既得利益。所以，要化解既得利益阻碍，按习近平总书记所说，“突破利益固化的藩篱”，把房产税改革往前推，就要最大限度地化解对立因素，坚持只“调节高端”而非普遍征收，在渐进改革中徐图实际进展。 2.管理部门应该更开明地披露相关信息。为化解阻力、淡化抵触情绪，首先管理部门应该更开明，比如适当披露已搞了多年的物业税试点模拟“空转”的相关信息，让公众了解大体情况后，有些反对意见和形成心理恐惧的“流言压力”会不攻自破。 3.要允许和鼓励不同利益诉求都做出意见表达。要鼓励不同利益诉求都做出意见表达，理性讨论非常必要。中国主要城市的房地产税改革推进的时间表在立法推进到“见眉目”的阶段才好讨论，关键是先认清改革的逻辑，凝聚和增加共识，排除原来的一些诘难与怀疑。要理性地回应反对意见，尊重不同角度的诉求，承认所有社会阶层的诉求都有充分表达的必要性，按照“共和”的精神使博弈过程理性化，从而寻求在方案上尽可能实现优化。 4.学习借鉴美国“进步时代”的进步历程。十八届三中全会关于全面改革的决定公布后，我们正处于要在2020年改革部署取得“决定性成果”的极其重要的历史关口，我们应该学习借鉴美国“进步时代”的演进历程。1880～1920年进步时代的美国，最典型的制度演进特征是他们并没有正面设计和推行政治体制改革，但从起初的混沌状态到崛起为世界头号强国的这至关重要的四十几年历程中间，美国在矛盾凸显中和问题导向下于多方面的博弈之中终于建立了现代意义的税制、现代意义的预算制度、现代意义的公众意愿表达机制，在媒体和公众批评中完善法治建设，把政府行为规范化制度化。综合上述因素，美国在进步时代基本上解决了走向现代法治、支撑长期繁荣和可持续发展的基石性制度建设问题。在中国出于多种制约还必须把经济改革作为重点而无法正面设计“政治体制改革”全套方案的情况下，我们可以抓紧时间，从各方面都很难拒绝的“加强管理”角度切入，尽力通过公共财政建设、税制建设，提高预算的透明度、完整性，以及提高公众参与度等，推动法治建设，加强权力监督，优化公共资源配置机制，取得实质性深化改革的结果。在走向现代化中国的过程中，包括房地产税改革这类“硬骨头”事项的税制改革，意义非常重大。在这个历程中，税制绝不会是万能的，但不能因为税制不是万能的就低估它的作用，走向现代国家、现代社会的现代治理，没有税制建设和改革又是万万不能的。 四、房地产税改革的目标、基本原则及相关建议 (一)房地产税改革的目标。 1.房地产调控的长效机制和制度建设。房地产调控应当、也已经相当明确地树立起宏观调控层面的“双轨统筹”框架目标——“让政府的归政府，市场的归市场”，并以政府的顶层设计来统筹。“顶层规划”之下，住房的“保障轨”上，政府要管托底(近年抓紧建设的以3600万套保障性住房代表的低端有效供给)、管甄别与进退(何人何阶段应享受保障房待遇及如何进入、退出)；住房的“市场轨”则由市场主导，政府的职责重点在于管规则、管收税，做好基于公平竞争和运用经济杠杆机制的调控和监管。优化房地产调控，追求房地产市场持续健康稳定发展，理应以经济手段为主，其中必须包括税收的手段。从土地开发到商品房的交易和保有各环节上的税费，应系统地加以合理化。调控中原则上宜区别住房的居住需求、投资性需求和投机性需求，采取差异化政策区别对待。 “保障轨”由政府主导，政府的职责重点在于组织资源、制定规则和实施对入住者的“进与退”的管理。建设上应发挥财政资金的杠杆效应和引导作用，带动地方政府、金融机构、相关企业等多方参与，组织资金、土地、建设主体、社会组织等资源进入保障房运营。同时，应明确保障对象和保障标准，设置合理的准入退出标准，制定科学有效的工作机制，加强监督管理，努力确保公平。 而对于“市场轨”，长效调节机制要求建立健全保有环节的税收，形成持有成本，促使政府实施的房地产调控体现其应有的“治本”水准，落实制度建设内容。在房地产保有环节开征房地产税这样的财产税，可以在房地产供需双方行为合理化导向上形成一种依法、规范、可预期的经济参数和税负约束，其促进房地产业健康发展方面的正面效应，对于我国值得特别重视。 在全面配套改革理念上，很显然要把中国不动产税或者房地产税的改革放在积极建立公共财政框架和现代财政制度这个总体要求上来把握。中国的公共财政，顾名思义，首先是要以“公共性”为导向，解决中国各级政府职能定位如何跟市场经济配套的问题。它需要去做的事情，应该是满足社会公众需要，政府职能在表现形式上首先主要体现为提供公共产品和服务。而这种目标怎么样能在制度上保证其顺利实现？应有一整套制度建设逐渐推进，规范的公共选择机制，即法治化、民主化这一套公共财力的决策与管理机制，需要建立和完善起来。这些要求落实到操作层面上就是要建立一个规范的、现代意义的、有透明度、有公开性、能够接受公众监督、事先确定并能够得到严格执行、事后可以问责和做绩效考评的预算制度。这几大要点都应放在公共财政的现代框架内考虑。房地产税应该是在这个框架内的规范的公共收入重要来源，应该将它塑造成为今后地方政府的收入支柱之一。 2.房地产税改革必须要和深化分税制改革密切配套。房地产税是我国社会主义市场经济体制建设和通盘配套改革中不可或缺的地方税体系的支柱之一。通过房地产税改革，有望为解决中国地方税体系不成型的问题作出突出贡献，为地方政府提供支柱税种。 我国税源格局和社会收入分配方面于近些年所发生的重大转变，迫切要求有利于逐步提高直接税比重的财产税税制改革。一个国家的税制设计必须与财源结构及经济社会发展要求相吻合，这是衡量税制合理与否的基本标准。改革开放转轨时期特别是20世纪90年代中期以后，我国的税源结构加快演变，其中突出的表现就是个人货币收入快速增长和居民持有的不动产规模不断扩大。收入流量和财产存量如影随形相互激励，大量个人可支配货币收入已转化为不同类型的不动产，表明在社会财富总量中以不动产形式存在的社会财富在增加，特别是提高了房地产在财富总量中的比重，而房地产的溢价在城镇化提速和高速推进期又特别明显和有利可图，大量的收入流量在房地产低价变高价的过程中涌现，但目前我国来自房地产的税收收入却不够大，特别是住房持有环节的税收基本为空白。这说明了两个问题：一是以流转税为主的税制结构不能确保税制充分发挥税收汲取能力与全程调控能力。二是一定阶段上经济越发展税源越向后移，在这种背景下，如果我们不适时改革房地产税税制，那么后果不仅仅是税收收入的流失，整体税收增长乏力，而且后果将是财产税税制的不作为会使税制在新阶段理应发挥的功效严重丧失。而且，我们需要认真研究改革财产税税制特别是房地产税以缓解财政制度性矛盾、配合深化分税制改革的重要作用。 中国1994年财税配合改革建立了与市场经济配套的、分税制为基础的分级财税框架，但是改革走到现在，对分税制的抨击不绝于耳，其实真问题是省以下地方各级迟迟未能进入分税制状态，还是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓厚的分成制或包干制，指责分税制带来了地方财政困难、隐性负债、“土地财政”、短期行为等，板子是打错了地方，因为现在人们所抨击的地方土地财政、政府职能扭曲等，实际上主要都是省以下的分成制、包干制带来的。那么，为什么省以下迟迟不能进入分税制状态？简要分析，一方面是由于我国财政层级太多，五层级分税制难以形成，必须以扁平化改革减少层级；另一方面，是由于地方政府层面没有成型的地方税体系，没有大宗稳定具备支撑力的主体税源支柱。这样一来，地方政府不得不搞了很多隐性负债，还必然特别看重土地批租。所以，对症下药深化分税制改革必须构建地方税体系，打造财源支柱，这也绕不过房地产税改革问题。 我国地方税收缺乏主体税种，地方税体系不成形，迫切要求改革房地产税税制以增强地方税收增长能力。1994年实行分税制之后，在收入划分上采用了保地方既得利益，中央切分主要税种收入增量大头的思路，主要税种增值税和所得税先后成为中央拿75％和60％的共享税。这种确保中央收入稳步增长的思路是务实的选择，符合国际惯例，但问题是从确保地方政府正常履行事权的角度看，地方财政特别是市、县财政收入也应有一个正常增长的税基安排与制度基础。现在突出的矛盾之一是许多地方财政严重收不抵支，财权与事权高度不顺应，没有相对大宗稳定的税种收入。以市场经济国家经验看，财产税是地方基层财政的主要收入支柱。很显然，为缓解基层财政困难和在省以下贯彻落实分税制，我们很有必要为地方财政收入合理增长创造一个良好制度框架，可选择的重要方式是培育新的地方主体税种。而房地产税就是比较理想的选择。这个税种从它固有性质来看，是一种税基没有流动性、稳定性很强的税收收入来源，征税的对象就是不动产。第二个特点是在管理上来说它适合由地方政府来掌握，因为如果把不动产税交给中端或高端政府管理，信息不对称的问题会迅速放大，中端高端政府管理不动产税都有一个鞭长莫及、管理成本非常高的问题。只有放在低端，房地产税的管理才是合适的安排。再有一个十分重要的考虑，低端和地方层面配置房地产税，是使地方政府职能正好与市场经济要求相贯通的一个税基安排。中国改革着重要解决的一个重要题目就是：从中央到地方的各级政府干什么，市场干什么，特别是地方政府，需要按照公共财政的要求，将职能收缩到提供公共产品和公共服务上面来，而在收入来源方面还没有形成这样的明确导向。目前由于地方政府收入来源中来自不动产的部分仍很低甚至空白，地方政府就有动机更多介入到办企业的投资安排中来，通过增值税、营业税等扩大收入来源。而市场经济中我国地方政府职能转变的正确方向，是应将职能收缩到提供公共产品和公共服务上。如果培育起房地产税，按市场经济国家的经验，每隔若干年都要重新评估不动产税税基。地方政府会意识到只要按市场经济客观要求专心致志优化投资环境，提高本地公共服务水平，进而就会使辖区内的不动产进入升值轨道，那么房地产税的税基会不断扩大，地方政府的税源也就随之扩大，“财源建设”问题随政府职能的合理定位与充分履行自然而然就解决了，地方政府的职能导向自然而然就理顺了。因此，这是一个使地方政府职能和地方税功能“内洽”于市场经济的改革选择。 3.发挥优化收入分配和财产配置的经济杠杆功能。房地产税也是在我国发挥财产税再分配调节作用所不可或缺的税种，有利于增加直接税的比重，从而降低我国中低收入者的“税收痛苦指数”；优化收入和财产的再分配机制，抑制收入差距扩大。 现在已有这样的共识——中国的税制结构里面，直接税的比重偏低，但消费品里以间接税形式所含的税负比重很高。有些人认为这是导致中国社会成员“税收痛苦”过高的重要原因。因为在我国间接税收入在全部税收收入中占比高达近70％的情况下，我国的消费大众实际上成为向国库作税收贡献的主要群体，而其中的大多数人又属于低中收入阶层。低收入阶层的恩格尔系数较高，他们当期收入中有60％～80％甚至更高的比重要用于基本消费品的支出，而不得不承受里面所含的间接税负担，这是他们在满足基本生活需要层面上不得不作出的利益让渡，所以形成较高的税收痛苦，越是低收入阶层，实际的税收痛苦程度越高。此外，与市场经济国家相比，直接税比重过低，可能还会带来宏观调控的缺陷。以市场经济条件下的“自动稳定器”功能为例。从美国的调控模式来看，最明显的“自动稳定器”就是联邦政府收入盘子中40％以上是个人所得税。因为有超额累进的税率设计，在经济高涨的时候，自动使很多社会成员的税负跳到更高的边际税率上；而在经济萧条的时候，则自动落档，落到比较低的边际税率上。这就成为一个很好的反周期宏观经济运行自动稳定器。然而，中国在这方面基本是无从谈起。我们现在超额累进税率只在工资收入这个很窄的范围里存在这样的设计，对于工资收入以外的其他个人所得则按照比例税率征税，税收的“自动稳定器”的功能非常微弱。增加中国直接税的比重，法人所得税、个人所得税等方面的空间不大，遗产和赠与税也难有作为，增加直接税的重任必然落在房地产税上。 我国收入分配差距的扩大，实际上与财产分布状态的差距扩大如影随形而且相互激励。在很大的程度上，人们所讨论的收入差距扩大，最主要的原因之一是来自于不动产财富的实际分布情况。财产性收入特别是不动产收入差距越来越大，与其他收入综合在一起，形成了收入差距扩大状态。这显然需要一定的再分配机制进行优化调节和制约。不动产税这样一个税种，显然应该发挥收入分配以及再分配过程中的优化作用。 (二)房地产税改革的基本原则。 1.法治规范原则：正租、明税、少费、加快立法。租、税、费之间具有本质的区别。地租、土地税和使用费三者之间的差别，是十分明显的。土地和不动产税收，是国家借政治权力，依靠立法强制、无偿、固定地取得的一部分国民收入，它是国家政治权力的体现。只要国家存在，不管社会制度如何，税收就必然存在，土地税也就会以各种形式存在，这是各个国家发展的一条基本规律。地租则是土地所有者依据经济原则，向土地使用者索取的一种收入，是土地所有权在经济上的体现。只要存在土地所有权垄断，只要存在土地所有权与使用权的分离，就必然存在地租，这是商品经济存在和发展的基本规律和原则。使用费与上述两者不同，它是对土地投入资金、劳务、工本之后所产生的，没有投入就不能取得收入，它完全是一种对于投入的补偿回报性质。正因为如此，应明确，税收是一种依法强制规定的权利和义务关系，收税是政府的权利，缴税是纳税人的义务。纳税人缴税，并不是因为使用了国家的各种资源或财产需要给政府以经济补偿，而是一种应尽的义务，它是以法律规定为依据无偿缴纳的。地租是一种协议之上的经济关系，是由于土地使用者，使用了土地所有者的土地要向土地所有者缴纳的一部分收益，是纯粹的经济关系，是以协议的土地出让和使用关系为基础的，当协议撤销时这种关系就自然消失。使用费是对使用土地、不动产设施及其相关服务的补偿，是一种以自愿和购买的形式出现的，不以所有权垄断为基础。 目前，我国政府的土地出让收入是指市县人民政府依法出让国有土地使用权取得的全部收入，主要包括：招拍挂和协议出让土地收入、划拨土地收入、土地年租金等。土地税收收入是指与土地和房地产业相关的税收收入，涉及土地增值税等10个税种。土地收费是指与土地和房地产业相关的收费收入，主要包括城市基础设施配套费等政府性基金以及耕地开垦费等收费。我国作为集体所有与国有并存的土地公有制国家，土地出让收入规模远大于西方市场经济国家。土地税收相关收入由于税制不完善等原因，目前的规模相对较小。土地收费项目近年来逐步减少，政府收费行为随着“收支两条线”改革的深入推进也趋于规范。 我国在改革中已推出的“土地出让金”，其性质是土地使用权的价格，即国家凭借所有者身份对使用权持有人收取的地租；而在地皮之上的不动产，包括消费住房保有环节征收房地产税，其性质是不动产保有环节上使用权持有人所必须缴纳的法定税负，收取者(国家)凭借的是社会管理者的政治权力，在立法授权下强制地征税调节。“租”与“税”两者是可以合理匹配、并行不悖的关系，不是非此即彼、二者只能取其一的关系，不存在所谓不可克服的“法理障碍”和“不能容忍的重复征收”问题。其实关键问题不是重复不重复，而在于重复搭配得合理不合理。中国早已经形成了多种税、多环节、多次征收的复合税制，只需讨论如何合理地“重复”。至于具体启动、实施过程中，由于有税、无税境况会对住房的价格形成产生不同影响，有必要的话，可以考虑采取“老地老办法、新地新办法”区别对待，在税负上做出必要的差异化，调节“出让金生成机制”前后变化带来的价位差。 在房地产税改革中，要坚持“正租、明税、少费”的原则。明确土地出让金的租的特点，在房地产税改革中，合理调整相关房地产税的计税基础、税率等，简化与房地产相关的税、费体系。城镇土地使用税、房产税等都存在着部分以税代租的现象，其中尤以城镇土地使用税最为突出。城市维护建设税实际是向享受城市建设设施利益的从事生产经营的企业、个人征收的一种费。在诸如上述租税费没有一定明确的界限的情况下，需要以“正租、明税、少费”为原则来全盘整合和理顺，以使整个房地产税费体系适应我国的市场经济发展和政府职能转变的需要。 2.区别对待原则：坚持住房保有环节税收只调节高端，基本住房层面不涉税，给社会公众吃“定心丸”。应该非常清晰地给社会公众一个“定心丸”：以后所有社会成员的所谓第一套房或者家庭人均计算下来的一定标准之下的基本住房，是不被房地产税覆盖的。对二套住房能不能税率从轻？也完全可以探讨。对高端征税，也不会硬要“伤筋动骨”，应该完全以符合市场经济税制的“支付能力”原则来“抽肥补瘦”。 我国对消费住房的房产税可否实行“普遍征收”，这直接涉及房地产税改革的方案设计思路问题。推进房地产税改革，在中国可以预见的未来一个时期内，主要是调节高端。作为牵一发而动全身的改革，在这个事项上只调节高端的原则非常重要，应及早明确，给全社会吃“定心丸”。美国式的“普遍征收”不适合中国国情，会使这一改革无法施行，也就是说，在可以预料的时间段内，开征房产税时应该有“梯级差别”，比如第一套住房不征收，或是人均居住面积的指标应该放得相对宽松一些予以免税。如果比照重庆试点办法，对独立别墅征税，也有必要像重庆试点那样划出一个“起征点”，即免税规模(重庆为180平方米)；第二套的税率也可考虑从低，因为第二套房征收税率从低具有适应“改善性需求”的一定合理性和可行性；从第三套开始则按标准税率征收，这样可以使房产税的框架建立和征收工作较顺利推进。那些因房地产税的经济负担作用而由原空置转为出售或出租房子的情况，可以减少房屋空置率，提高租房市场上的供应量，从而平抑房租的涨幅，是明显的资源配置优化和提效。 3.渐进性原则：在加快立法进程中，必要时允许进一步试验和分步推进。要肯定房产税改革的大方向、必要性，同时考虑此项改革的复杂性、渐进性。当下的关键在于，一定要将短期考虑与中长期目标通盘考虑，并勇于、善于化解既得利益阻碍，进而考察开征房产税的可行性或相关条件。 路径要先从比较具备条件、能形成决策层共识与决心、容易操作的地方试行，同时也必然需要从住宅高端及增量为主入手。除了这些策略要领外，十分重要的是需要给中低收入家庭、中等收入阶层和“先富”阶层都吃“定心丸”——中国未来的房产税改革绝不可能覆盖低收入人群，而且还应当借鉴日本模式，明确地给所有人留出至少“第一套房不实征”的“基本待遇”。 上海、重庆两地以房产税名义启动的改革试点，是在全国人大对国务院授权的法律框架下实施的，不存在有些人声称的所谓“违法”问题。通过房产税试点总结经验、改进调控和推进制度建设的房产税探索、开拓路径已见端倪。今后在总结试点经验的同时，还应积极征求各方意见，开诚布公地展开讨论、作情况通报、安排听证等。至于这一税种由全国人大制定和通过相关的税法，自然十分重要，但客观地说可能还需待以时日，等待相关的立法审批条件成熟。实际上，我国近二十种税中上升为“法”的形式的，尚屈指可数。在启动“加快立法”工作后，如有必要，还是不应排除新的试点，支持这项难度较大的改革，经过试点走完必要的经验积累和方案优化过程，有效地支持立法。 (三)房地产税、费、租的协调。 房地产开发、交易、保有全链条上各个环节的税收、收费、租金，形成相关的负担和调节机制。税、费、租应该按照经济性质各归其位。税是政府凭借社会管理者的政治权力征收的；租是凭借土地所有者的财产权利索取的；费是作为政府系统正税之外的收入补充形式，应该以规范的规费形式收取，数量应该不太大，并且还应该允许和引导“使用者付费”的规范形式逐渐发展，使收费更体现它与特定服务供给的直接对应性——这也是公共财政框架下与公共部门提供服务有关的一种收费形式。房地产领域这三个大的政府收入种类(税、费、租)应该按照经济性质，各归其位，并注重总体的协调、整合、体系化。 1.在改革中完善房地产税收制度。首先，需考虑合理简化税种。归并、整合现有的城市房地产税、房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税和房地产开发领域一部分行政事业性收费，以房产税课税税基，覆盖部分高端消费住房，实行可以减少征管成本而又与市场经济相适应的新房产税(房地产税)。将城市维护建设税并入增值税、消费税，将土地增值税并入企业所得税、个人所得税和房地产税，并取消房地产领域不合理的行政性收费。通过上述简化措施，不仅可以减少与房地产有关的税收和收费的数量，减轻纳税人的经济负担，而且还可以优化税负结构，即减少房地产转让、出租环节的税收，增加房地产持有、使用环节的税收。 房产税、房地产交易中现行的契税、印花税、营业税等，可考虑合并成一种或两种。房地产交易中，只要缴纳契税(税率可提高)，就应当给予办理过户手续(原来划拨的土地应补缴出让金)，因为转让价格包含了土地使用权的价格。为控制农业耕地的减少，耕地占用税应保留。土地使用税，是国家向使用国有土地的单位和个人征收的税种，其有利于调节土地使用方向和促使用地单位合理使用土地，充分提高土地的使用效率，可以考虑保留——它的含义不是地租，对原划拨和出让的土地应一视同仁都收取土地使用税。需要说明，存量土地中未缴纳地租的原行政划拨的土地，应确定使用年限，按期或按年分期收取一定量的地租(土地租金)，这样就完全形成了一种平等的市场竞争机制，有利于使市场经济的运行走向规范化。 其次，应当统一税制，逐步扩大税基和征收范围。需通盘设计相关的税基、税率、减免税优惠。房地产税的征税范围应当按“调节高端”原则扩大到城镇个人住宅(未来也不排除扩大到农村地区)，同时，通过规定适当的免税项目和免征额将低端的“第一单位”排除在纳税以外。房地产税的税率可根据不同地区、不同类型的房地产分别设计，各地可在规定的幅度以内掌握，如中小城市房地产的适用税率可以适当从低，大城市房地产的适用税率可以适当从高；普通住宅的适用税率可以适当从低，高档住宅和高端房地产的适用税率可以适当从高，豪华别墅和高尔夫球场还可以适当加成征税。在设计税基和税率的时候，应当兼顾纳税人的负担能力和财政收支的需要并参考其他国家，特别是发展中国家和周边国家同类税收的做法。此外，应合理调整计税依据，确立根据房产评估值计征的制度框架。评估时要考虑面积、地段、朝向、楼层、市场影子价格等多种因素。参考国际经验，评估可3～5年进行一次。具体年数，可依据经济周期等方面的情况而定。 再次，适当下放税权，加强征收管理。未来通过立法程序和改革过程，应当将房地产税逐步打造为中国地方税的主体税种之一，精心培育，使之随着经济的发展成为市(县)政府税收收入的主要来源，并且在全国统一税制的前提下赋予地方政府较大的管理权限(包括征税对象、纳税人、计税依据、税率、减免税等税制基本要素的适当调整)，以适应国家之大、各地经济发展水平之高低不同的实际情况，促使地方因地制宜地通过此税增加财政收入和调节经济。 加强房地产税的征收管理，堵塞漏洞，减少税收流失。为此，税务机关要基于统一登记制度信息平台加快完善有关管理制度和信息化建设的步伐，并加强与各有关部门的工作配合。通过加快立法、整体设计、渐进推动、多方配合，可以优化完善中国的房地产税制度，加强房地产税管理，从而适当扩大房地产税收入的规模，提高房地产税收入占地方税收收入和全国税收收入的比重，更好地发挥房地产税对于增加地方财政收入和调节经济与社会生活的作用。 2.规范房地产收费体系，坚决取缔不合理的收费项目。现实生活中仍存在的不合理收费项目，不仅推动房价的上涨，制约居民住宅建设和房地产的健康发展，还助长腐败现象和不正之风的蔓延。要坚决取缔不合理、不合法、属“三乱”性质的收费项目，以减轻纳税人的税外收费负担，同时，要将具有经营性质的房地产收费从行政事业性收费中分离出去，以规范政府行为。政府的收费项目要严格以成本来核定收费标准，坚决按照收费的范围和标准足额及时征收，禁止有关部门巧立名目设立多余的收费项目乱收费。严格管理经营性收费，政府行政管理部门不应以任何明示或暗示的手段要求开发企业到某些特定机构办理业务，如房屋买卖、预售等的公证行为，应本着自愿的原则，由当事人自己决定，不得强制公证并收取公证费。 合并简化收费项目。将一部分名费实税的房地产收费改为税，如可以将耕地复垦基金、新菜地开发建设基金、征地管理费合并到耕地占用税中一次性征收，将土地闲置费改为土地闲置税。同时，可根据费用的征收环节和征收部门，合理归并房地产收费项目，如房屋租赁登记费、房屋租赁手续费、房屋租赁证书费等，完全可以统一征收，简化收费程序。 保留合理的收费项目，并纳入预算管理。对确需保留的收费项目则通过“规范费”的办法分别纳入“规费”和“使用费”系列，并纳入财政预算内管理。同时，应该把合理的房地产收费项目以国家法律或地方法规的形式确定下来，使房地产收费真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。 3.完善土地出让制度，积极探索土地年租制。我国在改革中已推出的“土地出让金”，其性质是土地使用权的价格，即国家凭借国有资产所有者身份对使用权持有人收取的地租。现阶段的土地出让制度存在一定的缺陷，土地出让金的利益分配机制不够合理。土地出让金是若干年(在我国目前为40～70年)土地使用期内的地租之和，某一届政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收并会一次性预支未来若干年内的土地使用权收益总和。一次性收取后马上用光，是一种对土地收益的“透支”，这对于往后多届政府显然是不公平的。土地批租环节其他的弊端，还有设租寻租使土地隐形成本提高，开发商囤地导致土地垄断加剧等。 当前，从资金视角完善我国土地出让制度的重点，首先是着手解决土地出让金的预算管理、支出安排和运行监管等方面的问题，提高其规范性与合理性。要落实土地出让金收支预算制度，加强土地出让金收支管理。必须将土地出让收支全额纳入预算，实行“基金预算”管理，提高其管理的透明度和规范性。其次，由于受土地供应规模、外部宏观经济情况等因素影响，土地出让收入波动较大，不利于收入预测和支出安排。为此，财政部门要参与同级国土部门的土地利用计划的筹划与制定，加强国有土地投放控制，力求使土地出让平稳增长，提高土地出让收入预算的准确度。另外，为了保护土地出让金预算制度的约束刚性，土地出让金收支预算不得随意变动。对于政府在土地出让高峰期获得的超预算的收入，应建立“土地出让收益基金”制度，并应要求各级政府不得将当期出让土地使用权获得的土地收益全部用于当期支出，可将一定比例的部分作为土地收益留成进行专项管理，留作以后年度地方政府纳入预算安排使用。 规范土地出让金的支出使用方向，提高土地出让金的使用效率。对土地出让金应明确各使用用途的支出比例，确保惠及民生的项目资金到位。在征地过程中，要依法落实土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费标准，切实保障失地农民利益。土地补偿费和安置补助费之和达到法定上限，尚不足以使失地农民保持原有生活水平的，当地政府可以用土地出让金收入予以补贴。地方政府土地出让金的支出使用应以“取之于民，用之于民”为原则，重点加大对棚改、保障房、政策性租房补贴的投入力度，缓解城镇中低收入者住房压力。政府税收收入中来自农村土地相关税收的部分应主要用于农村土地的整理、农田改造和水利等基础设施建设，避免以往土地出让金使用过度向城市倾斜的弊端。 还有必要积极探索土地年租制。地租按年支付即为年地租，是对当年利润的一种扣除。若将未来无穷年或若干年的地租的贴现总值一次性支付，即是地价。在无穷年情况下相当于土地所有权价格，若干年或有限年情况下相当于土地使用权价格。因此，不论是地租，或地价，本质上都是土地所有权(在我国是一定年期的土地使用权)让渡所反映的经济价值，是土地所有权在经济上的实现形式。年地租按年度计算和收取，地价(土地使用权价格)则是若干年地租贴现值的一次性支付或缴纳。土地年租制与土地使用权出让，从本质上而言，都是国家对地租的收取，是土地国家所有权在经济上的体现，只是二者收取方式不同而已。土地年租制以年为单位，是地租的直接表现形式，有偿出让是一定年期地租贴现值之和，是地租的间接表现形式，其实质是地租的资本化。在无每隔若干年重评一次税基的房地产税制度框架制约的情况下，土地出让金的生成价位较高，如果采取土地年租制，可以动态地调整年租，进而反映经济的发展状况，有利于保证政府财政的长期稳定收入，即可以把一时、一次性的土地出让收入分散到40～70年期限内，进而有利于稳定房价，缓解住房压力，促进居民住房等家庭消费更加合理。 (四)房地产税改革中不同环节税种的协调。 在保有环节缴税的同时，确保流转环节的税收合理化，二者应该共同发挥作用，形成抑制房地产过度投机的机制。 1.流转环节税收。房地产开发阶段实际上是房地产商品的生产过程，如果课税，将会影响房地产商品的供给，从而也可以起到控制投资规模和调节投资结构的作用。开发环节重在建立对土地资源进行合理补偿的税收机制，对土地资源进行合理利用的调节机制，建议在突出主体税种的同时，合并印花税和契税，最终在流转环节仅保留印花税和转让所得税(在企业所得税、或个人所得税中征收)。与此同时，应积极推动开征土地闲置税，研究开征遗产税和赠与税。 房地产交易(转让和出租)阶段是房地产价值的实现环节，国家应该利用税收手段参与价值的分配，通过征税，一方面可以影响房地产市场的供给和需求，另一方面也可以抑制某些房地产投机行为。 在房地产转让环节对房地产开发商征收营业税及附加。增加了房地产企业的税收负担，其结果是：一方面提高了商品房的价格，抑制了市场需求；另一方面，如果市场需求水平低，对税负转嫁的承担能力较弱，缩减了房地产的利润空间，反过来又阻碍了市场供给。在房地产转让环节对购房者征收契税，将增加购房者的购房成本，从而使消费者的有效需求减少，同时也将影响到房地产商品的供给水平。相反，在房地产转让环节的税收优惠政策，则可以促进住房市场的供求平衡。对住宅转让征收的个人所得税实行有差别的税收待遇，在实现打击住宅投机交易、稳定住宅市场价格、提高住宅利用效率、缓解住宅供求紧张等社会、经济目标方面，具有积极意义。对转让国有土地使用权及其地上建筑物、附着物所取得的增值收入开征土地增值税，可以有效抑制房地产业投资过热，促进产业结构、经济结构协调发展。 2.保有环节税收。从供给方面看，保有环节征税可以增加开发商和投机者持有土地、房产的机会成本，鼓励不动产的流动，刺激的土地和房产市场的有效供给，优化资源配置。从需求方面看，保有环节形成的税负会对三类人造成影响：一是自住者(永久持有)。如果自住者对保有环节的税负有清醒的预期，在做购房决策时就会更考虑实惠，一般的购房自住者将继续倾向于按好的地段与合意的朝向、位置购房，但会更多选择中小户型。二是投资者(中长期持有)。这一类购房者是把买房看成购买商业性的社会保险，这在经济上有道理，但房产税的出现会改变一部分长期持有者对于空置住房无所谓的态度，以持有成本的压力迫使其出租自持的房屋，从而减少空置率。无论是因房产税导致的小户型倾向还是空置率降低效应，都是值得肯定和应该追求的积极、正面因素。三是炒作者(短期持有)。这种购房者作为需求方是大量买进与卖出的炒房者。有观点认为炒房者并不在乎一点房产税，因为这部分人是获高利的。但其他人行为的改变会影响炒房者，使之收敛自身的行为，因为炒房者要跟随市场走，市场总体的氛围会随房地产税的推出而趋于沉稳。另外，市场上接盘的人有相当大部分是自住，自住者又主要需要中小户型，那么上述的种种因素会促使供方的开发商顺应市场需求结构的变化而在建设安排上使中小户型增加。而从供给优化的角度来看，使开发商为适应市场需求更好地集约利用土地，提供更多的中小户型，正是调控应追求的正面结果。这样，土地集约化利用水平上升，同时空置率降低，可用资源在租房市场上更活跃，于是社会中即使并不增加一分钱投入，也会使市场供给量增加，资源配置更合理，客观上使配置综合绩效上升，市场上更平衡、更沉稳、更少泡沫。 (五)房地产税改革中不同环节的税负水平设计。 房地产的持有行为属于存量财产，为了平衡存量财产与流量财产的税负，有必要建立对存量财产进行调节的税收机制。目前“轻保有，重流转”的房地产税制模式，一方面，相当于给土地保有者以无息贷款，导致土地利用的低效率；另一方面，国家无法对房地产保有期间的自然增值部分参与分配，导致财政收入的流失。因此，从长远来看，必须加大对房地产保有环节的课税。重在建立对存量财产进行有效调节的税收机制，确保房地产供求平衡的约束机制，强化公平分配功能的实现机制。 1.流转环节税收。目前，我国房地产流转方面的税种税率比较高，而且层层征、不规范。比如契税，特别是大中城市的房地产交易环节上的契税税率明显偏高。北京市目前在商品房销售环节规定购买者要负担房款2％的契税，其中超过120平方米部分契税税率高达4％，这种做法极大地抑制了房地产市场的正常发展。可以考虑扩大契税征税范围，降低契税税率水平，取消对房地产产权交易征收印花税的规定，避免契税和印花税对房地产产权取得行为的重复课税。 交易环节的税收应积极探讨“区别对待”的调节。如果购房者买房后，在很短的时间内就出手，则可能带有炒房或者投机色彩。依据国际经验，对这种短期内出手的行为，应该课以较重的交易税；如果持有两年以上再交易，可以在税率上降低一个台阶；持有五年以上，再降一个台阶；八年以上，就降到一个相对低水平的常规税率。 2.保有环节税收。鉴于我国房地产价格偏高的现实情况和有必要利用税收政策刺激房地产业不断发展以缓解房地产供求矛盾并有效促进经济增长的客观要求，房产税税负不宜确定在高限，为此，我国应采用低税率、宽税基的思路确保房产税收入的正常增长。可区分住房性质实行不同的比例税率：对经营性房产，可采行1％～3％的浮动税率，具体选择值的确定由省级政府进行；对自住商品房，普通住宅可采行1％的税率，因拥有多套而闲置的房屋、豪宅和高档公寓可以按照面积或单价施行1.5％～3％的分档税率，2年以上未开发的空地按照3％的税率征收。并应进一步明确对首套房不征税或按照一定人均居住面积予以免税的政策，确保个人的基本居住需求。 同时，需进一步完善房地产保有环节的相关税收优惠政策：一是对用于农业生产的土地和农民的宅基地和住房免税，对农村地区的非农业生产的房产可以先暂免，今后条件成熟时征税。二是对学校、公园、宗教的房产免税，但是行政机关及其他事业单位所用房产征税。三是对房产税占个人收入的比重规定一个上限，超过上限的可进行税收减免。由于历史原因我国许多居住大面积房的离退休人群收入不高，所以要对这部分人群进行税收救济。四是房产税税款应允许在个人所得税税前扣除。 (六)相关的配套改革。 1.土地流转制度改革。与房地产税密切相关的土地流转制度的改革，其难度很大，但必须在这方面走出一条路来。目前我国土地的实际使用权在它的法律形式上往往是出现严重背离的，不清晰、混乱，一旦发生纠纷，不能通过低成本的、有规则的法律程序来解决，而是在紊乱失序中摩擦解决，甚至酿成一些恶性事件，需要通过上级政府来“救火”等极端的形式解决纠纷。 从长远来看，最终需要研究允许集体建设土地直接进入一级市场流通的办法和途径，减少政府征地范围，使农民能够直接分享土地转让取得的收益。比如，可以通过修改《土地管理法》等相关法律法规，规定除政府因公共利益需要必须征用集体土地以外，允许集体土地在符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的前提下，通过统一规范的土地市场采用招拍挂方式转让集体建设用地的使用权，政府主要通过土地增值税和所得税等进行调节。 2.建立健全财产法规和财产登记制度。宪法已经明确写上了私有财产受保护的要求，如何落实，需要具体化到一系列的法规体系上。如果这方面的保障做到位了，那么政府再进一步征收房地产税，乃至以后考虑遗产税、赠与税就都有了稳固前提。 确立现代房产登记制度是完善房地产产权体系，科学合理征收房地产税的一个重要前提。根据《物权法》中有关不动产登记的相关制度安排，健全现代房产登记制度。现行的房屋登记办法就本行政区域内城乡房屋建立统一的房屋登记簿，推动建立了我国的统一不动产登记制度，但我国统一不动产登记的目标仍未完成。目前多数地区实施土地上有建筑物的由房屋管理局登记，无建筑物的由土地局进行登记。登记机构的分设，给当事人登记带来不便，且造成了资源浪费，房屋、土地登记机构有待统一，需要通过进一步的立法加以解决。 3.完善房地产评估制度。完善房地产评估制度方面，中国不仅要积极借鉴国际经验，还需充分结合自身条件，在由点到面的发展过程中去解决。 一是建立房地产评税机构。由于税基评估既需要借助于税务部门对纳税户基本信息的掌握，也需要借助于房地产或土地管理部门掌握的相关数据资料，加之房地产税评估结果关系到政府的税收收入与个人应纳税额，因此，大部分国家或地区都设立了专门的不动产税基估价机构，这些评估机构的性质主要是政府部门，具有较强的专业性。鉴于我国还没有设立专门的房地产税基评估机构，建议在我国房地产税制改革中，设立隶属于政府部门的独立税基评估机构。为了保证评估环节和征税环节相互独立，该机构应该与地方税务机关和房地产管理机构并列，既能保持密切联系又可以相互监督制约，保证评估结果的公允性。 二是培养专门的评估人员。房地产税基评估采用专业的实地查勘估价对象的程序，评估过程中依据的评估标准和采用的具体方法与一般不动产评估不同。人员的培训也是一个非常重要的问题。我们现在尚缺乏一大批具有这方面基本知识和管理经验的工作人员。一般来说，房地产税基评估人员需要通过考试取得执业资格，并接受专业的后续教育课程培训，周期性地接受执业资格审核。在这方面，我们要借鉴发达国家的经验，建立评估师注册登记制度，完善评估人员培训与继续教育制度，建立起符合我国国情的税基评估从业人员管理制度。 三是建立税基评估争议处理制度。由于房地产状况比较复杂，评税问题涉及面广，纳税人产生争议是较普遍的现象。各国和地区在对待纳税人争议时，都采取了设立相应争议调处机构的方法，使纳税人有获得申诉的机会。我国开展税基评估活动时，必须建立一套税基评估争议处理制度。首先，对评税结果进行公示，将应课税房地产位置、产权状况、实物状况、纳税人姓名等内容以公示形式在特定网站、报纸杂志等媒体上公布，以便增强信息透明度，鼓励纳税人对评税机构进行监督。其次，建立税基评估争议的复议制度，以解决税基评估争议问题，更好地保护纳税人权益。 4.建立健全公共财政的制度程序。公共财政在有关事项上的制度程序非常重要。如果中国今后走到财政和政府的三层级结构，每个层级都要有相关的、代表公众意愿的机构以及立法程序来规范和监督制约政府行为，即是由一个法治化、民主化的制度与程序来形成分权情况下相关的理财决策和监督机制。很多成熟的市场经济国家，房地产税的开征过程中，代表民意的地方议会、市政会议等有较大的决定权，民众具有发言权和表决权。房地产税的有关事项是作为透明的信息传递给辖区内的公众的。这其中就存在一个地方政府之间的博弈，如果某一地方政府不考虑其他合理调整与制约因素，简单地提高自己的房地产税，那么居民就会用脚投票，从而影响本地投资环境的评价与维持。这里面基本的要求无非就是要使之透明和加入规范的公共选择。中国的实际情况和这个境界的差距还很远。在这一改革事项上，需要逐步建立一套公共财政制度程序，来体现民意，促使地方、辖区公共事务领域形成规范化的公共选择制度与机制。
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