干部队伍执政能力建设与干部制度改革，本文主要内容关键词为：制度改革论文,干部队伍论文,执政能力建设论文,干部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加强干部队伍执政能力建设，建设高素质的干部队伍，是提高党的执政能力的关键环节。在实现全面建设小康社会目标的新形势下，如何按照“三个代表”重要思想的要求，紧紧围绕提高党的执政能力这个重点，不断深化干部制度改革，建设一支高素质的、能够担当重任、经得起各种风浪考验的干部队伍，是当前加强干部队伍建设必须高度重视的重要课题。
一、加强干部队伍执政能力建设的重要性紧迫性
执政能力建设是我们党执政以后的一项根本性建设。党的执政能力不是由单一的结构要素构成的概念，而是由党的系统中多种要素之间科学配置、相互组合而形成的能力体系。从整体上看，提高党的执政能力直接涉及党的执政理念、执政方略、执政主体、执政基础、执政资源、执政方式、执政体制等多种要素。在党的执政主体中，各级领导班子和领导干部是党所执掌的执政权力的直接体现者，是党的路线方针政策得以贯彻落实的领导者和执行者，是宣传和动员人民群众的组织者和实践者，党的整体执政能力首先是通过各级领导干部的个体能力体现出来的。从这个意义讲，加强党的执政能力建设，提高党的整体执政能力，关键是提高各级领导班子和领导干部的政治素质和综合能力素质。着力建设一支高素质的干部队伍，是党的执政能力建设的重中之重。
改革开放以来，我们党按照邓小平同志提出的干部“四化”方针加强干部队伍建设，使干部队伍的整体结构得到明显的改善，领导水平和执政水平不断提高。各级领导干部在推进改革和经济发展，维护社会稳定方面发挥了积极作用，已经成为推动改革振兴的中坚和骨干力量。然而，在肯定成绩的同时也必须看到，面对改革开放和社会主义市场经济条件下出现的一些新情况新问题，特别是对照党的执政能力建设的新要求，在干部队伍建设中还存在着突出的不相适应的问题。主要表现在：
1.在党管干部理念上存在明显的认识误区。坚持党管干部是实现党的领导的基本途径，但在实践中对“党管干部”内涵的理解和把握却出现了严重的偏差，对党管干部管什么、如何管等没有形成统一的、清楚的认识，故而在实践中，往往出现“不懂管”、“不敢管”、“不会管”的情况。如把“党”管干部简单视同为党委直接管理干部，归根到底就是党委“一把手”管干部，把“管”干部简单地理解为就是选拔任命干部。这种干部管理理念与社会主义民主政治的发展和市场经济的要求存在着直接的对立和冲突，导致干部工作中的民主难以推进，干部管理的市场机制难以形成，干部队伍严重缺乏竞争和活力。特别是在传统的权力高度集中的体制下形成的党管干部方式直接导致了“在少数人中选人，由少数人选人”的封闭模式，形成了干部对上级领导的人身依附性，出现了干部只对上负责，不对下负责的体制弊端，甚至在某种程度上助长了跑官要官、买官卖官的腐败现象。
2.干部考核标准抽象原则，缺少测评干部素质能力的科学指标体系和方法技术。虽然目前对党政领导干部考核标准已经有了相应的规定，体现了德能勤绩的要求，但这些标准仍然比较宏观、抽象，适用于任何层级和类型的干部，实践中难以操作，用这样的标准和方式来考核干部，出现了严重的随意性，人情、关系渗入其中，使评价带有较大的弹性和主观因素，导致干部选拔任用机制的扭曲变形，大量的“潜规则”在制度之外发挥作用。从干部能力素质的角度看，近年来许多地方开始采取了量化考核方式，但由于测评干部能力素质的科学指标体系和方法技术相对欠缺，致使在考核“政绩”客观性的同时，也使考核常常只是单方面地体现出领导干部的现实能力，而淹没了潜在能力的评价，以致干部能力考核的全面性、公平性受到影响。
3.干部制度存在严重弊端，与执政能力建设的要求不相适应。改革开放以来，虽然干部制度改革取得了相应进展，但从整体上看，传统的干部委派任命制、领导职务终身制等体制性弊端仍没有从根本上解决。在干部选拔任用过程中，凭借主要领导人的好恶、感觉和印象以及小范围的领导圈子来最终定夺干部升降去留的方式仍占主导地位。虽然建立了党政领导干部退（离）休制度，干部能上不能下、能进不能出，优秀人才难以脱颖而出的问题依旧存在，对地方国家机关的领导干部没有做出法定任期制的规定，从而形成了地方国家机关领导人事实上的终身制。近年来在干部工作中引入了民主，但受到传统体制和方式的影响，许多民主还只是一种形式的民主，最典型的就是“一把手”任命，而与之配合工作的副职选举产生；实行任期制的干部，任期未满一半就调离或“交流”；有些地方的“公开”选拔仅仅是竞争岗位职数和报名考试的公开，最终环节还是任命。干部管理的法律制度体系尚未形成，造成了目前干部管理中政策主导下的低法制化倾向。由于政策的时效性和法律的稳定性之间的矛盾，在干部管理上政策与法律之间的冲突并不鲜见。如《公司法》确定了企业法人治理结构，总经理应由董事长聘任，而实践中，党委同纸任命董事长、总经理的情况经常出现。
上述问题的存在导致干部队伍建设与提高党的执政能力的要求极不适应。按照加强党的执政能力建设的要求确立干部队伍执政能力建设的基本思路，不断深化干部制度改革，是新形势下加强干部队伍建设的重要而紧迫的课题。
二、加强干部队伍执政能力建设的基本思路
加强干部队伍执政能力建设，必须确立目标，明确思路，形成以提高执政能力为重点全面推进干部队伍建设的新格局。按照加强党的执政能力建设的要求，当前干部队伍建设的总体目标是：紧紧围绕改革振兴发展的大局，以民主化、科学化和提高能力素质为目标，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，全面加强领导班子建设、干部队伍建设和人才队伍建设，不断提高各级领导干部的政治素质和综合能力素质，使各级领导班子成为推动改革振兴的坚强集体，各级领导干部成为推动改革振兴的骨干和带头人，各类人才成为推动改革振兴的重要力量和促进者，从而为全面建设小康社会提供坚强的组织保证。
加强干部队伍执政能力建设的具体思路是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，与建立社会主义市场经济体制、建设社会主义民主政治和加强党的执政能力建设相适应；以确立科学的干部工作理念为基础，更新党管干部内涵，改进党管干部方法，形成能力为本的用人导向；以深化干部人事制度改革为重点，按照重点突破、整体推进的原则，逐步实现干部工作的科学化民主化；以健全干部制度和完善工作机制为保证，建立系统完善的制度法规体系，真正形成干部能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制。
明确干部队伍执政能力建设的基本思路，首要的是确立与社会主义市场经济相适应的科学的干部工作理念，更新党管干部内涵，改进党管干部方法。党管干部，主要是指各级党委坚持贯彻执行党的干部路线方针政策，严格按照党的原则选拔任用干部，并对各级、各类干部进行有效的管理和监督。然而，党管干部原则、内涵和方法是不同的概念。党管干部原则是巩固党的执政地位，实现党的政治领导和思想领导必须遵循的基本准则，在任何时候、任何情况下都不能动摇。党管干部的内涵与方法都是动态的范畴。党管干部的内涵主要是界定干部管理的基本方针和目标原则，与党在特定时期的中心任务相适应，党管干部的内涵也在不断变化。党管干部方法是具体的形式和途径，是根据党管干部内涵的要求确定怎样管干部的问题。忽视党管干部内涵的变化，笼统地讲坚持党管干部原则，改进党管干部方法并不完整，也不科学。目前干部工作中存在的种种问题，首先是由于干部管理的内涵要求与新形势不相适应造成的。党管干部内涵不明确，党管干部原则难以坚持，方法也无法改进。
建立社会主义市场经济体制，加强党的执政能力建设对干部队伍建设提出新的更高的要求，同时也赋予党管干部新的内涵。完善的市场经济体制是以民主法制为基本特征的经济形态，它要求干部管理的内涵必须体现民主法制精神，即按照民主法制的原则制定干部人事工作的方针政策，做好对干部人事工作的民主管理和监督。加强党的执政能力建设就是要不断提升执政党治国理政的本领和水平，它要求必须以提高各级领导班子和领导干部能力素质为重点，形成“能力本位”的用人导向。从这个角度看，与传统的党管干部要求相比，新形势下的党管干部内涵已经发生了深刻变化，即按照科学化、民主化和提高能力素质的要求，确立干部工作的方针、原则和目标要求。根据这一要求，必须以观念更新为基本前提，进一步解放思想；以扩大民主为改革方针，进一步提高干部工作的民主化程度；以扩大选举和竞争为基本原则，进一步健全择优汰劣的选人机制；以提高能力素质为目标要求，进一步增强干部队伍活力；以推进法制化为根本保证，进一步完善制度法规体系。在此基础上，按照党管干部内涵的新要求，改进党管干部方式，从整体上不断推进干部人事制度改革。
三、按照加强干部队伍执政能力建设的要求深化干部人事制度改革
深化干部人事制度改革，是提高干部队伍执政能力，建设高素质干部队伍的根本途径。根据干部队伍执政能力建设的基本思路，深化干部人事制度改革必须以扩大民主和提高能力素质为基本取向，坚持重点突破和整体推进相结合。实现重点突破，主要是在干部选拔任用这一关键性的改革措施上率先取得突破，形成以民主为基本取向，以选举为基本前提，以公开和竞争为基本特征的干部选拔任用机制。实现整体推进，就是要树立系统的改革观，对改革进行整体设计，着眼于制度体系的重构，力求做到各项改革相互衔接、相互配套，建立能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制。
（一）深化干部人事制度改革，要在干部选拔任用制度上率先取得突破
选人用人问题是一个导向问题。深化干部人事制度改革必须抓住选拔任用制度这个关键环节，逐步扩大干部选举范围，引入公开和竞争机制，大胆探索扩大民主的新制度、新方法，形成“能力本位”的用人导向，不断推动干部选拔任用工作的与时俱进。
1.逐步扩大干部选举范围，健全党政领导干部选举制度。任命制和选举制是干部选拔任用中的基本制度。任命与选举是不同的概念，就任命而言，干部任免的最终决定权在上级领导手中，而选举的最终决定权是群众。应当说这两种制度体系各有利弊，科学的干部选拔任用制度需要吸收两种制度的优势，摒弃两种制度体系的缺陷。从我国的情况看，目前仍然主要是干部任命制，因此，当务之急是扩大干部选举范围，消除单纯干部任命制的体制性弊端。在制度层面，要把选举制度具体化、规范化、程序化。对主要领导干部的选举时间、范围、方式、程序、组织，选举人与候选人的权利义务关系，当选人的调动及由此而来的补选，对侵犯党员、群众选举权的惩处，对当选人的罢免撤换条件和实施办法等，都应当有详细、具体、可操作性的规定。在操作层面，应考虑对党政主要领导干部实行民主选举，对副职则采取推荐任命制，以此明确责任，实现对上负责与对下负责的统一，改变现实生活中存在的选举与选拔任命的错位现象。在实践中，要积极探索在民主选举条件下坚持党管干部原则、体现“能力本位”的方式方法，保护和调动广大党员和群众参加选举的权利和热情。
2.引入公开和竞争机制，健全择优汰劣的选人用人制度。在干部选拔任用中引入公开和竞争机制，是干部工作适应社会主义市场经济体制和民主政治的重要体现，是思想观念上的一个重大进步，也是干部人事工作中的一个重大突破。引入公开和竞争机制，必须打破传统的条条框框，在坚持党管干部的原则下，在不违背法律规定的前提下，尽可能地扩大竞选范围，特别要降低年龄、学历等门槛，畅通“入口”，只要符合岗位标准，都应有参与竞选的机会，逐步提高公开选拔的领导干部在新提拔同级干部中的比例。要进一步健全干部民主推荐制度、竞争激励制度，完善干部任用票决、干部任前公示等方面的制度，把公开、平等、竞争、择优的原则贯穿于干部选拔任用的全过程，真正把那些德才兼备、实绩突出、能力高强、群众公认的人选拔到各级领导岗位上来。
（二）深化干部人事制度改革，必须在干部制度上实现整体推进
加强干部队伍执政能力建设，深化干部人事制度改革是一个系统工程，仅仅依靠零敲碎打、单兵突进的改革并不能从根本上解决问题。必须从系统性的角度，对干部培训、考核、交流、监督等各项制度进行全方位的改革，形成相互促进、整体推进的格局。
1.健全干部学习培训制度。领导干部的理论水平和知识化、专业化水平是能力素质得以充分发挥的内在基础。要按照建设学习型政党的要求，科学整合现有干部教育培训机构，相对集中干部教育资源，集中人力、物力和财力，做大做强省、市二级干部教育基地，改变目前干部培训资源分散、教育系统庞杂、质量参差不齐的状况，不断提高干部教育培训的质量。要健全和完善学习培训考核制度，针对目前干部教育培训考核制度不完善、缺乏刚性约束的问题，应着重研究和解决把定性与定量、考试与考核结合起来，把内在动力与外在约束结合起来，特别要着重考核学以致用、推进工作、改造主观世界的实际成效；要把理论学习情况与干部的提拔使用结合起来，真正使理论学习的“软”任务变成硬指标，促进干部学习培训的不断深化。
2.健全完善干部考核制度。干部考核标准是评判干部能力素质的基础和依据。要解放思想、更新观念，牢固树立“能力本位”的用人导向，变过去的重“政治素质”向“政治素质”与“能力素质”并重转变。为此，要重点探索建立以能力认证为重点的测评干部素质能力的科学的指标体系和方法技术，为选拔高素质的人才提供科学依据。为克服考察内容的模糊性和随意性，可根据不同类型、不同岗位干部的特点，建立相对不同的领导干部岗位职责规范，实行分类考核，以提高考核的针对性和准确性。要进一步改进干部考核方法，完善干部考核程序，建立干部考核档案，通过科学的考核方法去发现人才，选拔干部。同时考核应运用多种手段，如试行考核预告、考核举报、结果反馈制度等，广泛运用民意测验、民主评议的方法，确保考核结果客观、公正，使考核结果能够全面体现出干部的品德和才能。要进一步完善干部考核、推荐责任制，健全干部选拔任用过程的监督机制，实行失误界定和责任追究。
3.改革和完善干部交流制度，改进干部挂职锻炼方式。提高干部能力素质的最有效途径是学习新理论并运用于实践。为此，必须采取有效措施，改革和完善干部交流和挂职锻炼制度。要进一步明确干部交流的范围和时间，增强规范性制度。一方面，对民主选举产生的有明确任期的干部，在任期期满之前一般不以交流的名义异地使用。对非选举产生并需交流的干部也要相对延长任期，改变目前干部交流频繁，甚至直接助长政绩工程和短期行为的现象。另一方面，要从有利于提高干部能力素质的角度认识干部流动的重要性，鼓励干部跨行业、跨地域之间的正常流动，使干部在实践交流中得到锻炼。在干部挂职锻炼方面也应从有利于提高能力素质的角度，试行带着具体项目和任务锻炼的方式，并以完成项目和任务的情况来考核干部。逐步健全党政领导干部交流的激励机制和保障机制。
4.建立干部正常退出机制。干部能上不能下是长期困扰我们的一个难题，也是干部人事制度改革中需要解决的根本性问题。科学的干部正常退出机制是指所有符合政策法规规定的干部退出领导职位的各种制度的集合，并非仅仅针对不称职干部和相形见绌的干部而言。建立干部正常退出机制，首先要明确党政领导职务的任期制，对任期制的适用对象、任职期限、任期管理中所涉及到的任期内的权利、义务、职责、权限等作出明确规定。其次应健全弹劾、罢免制度，包括弹劾、罢免的主体资格、条件、程序等，以此解决领导干部执政行为不当的问题，提高执政效能。再次要规范辞职制度。一方面要对党政领导干部因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职的形式进行规范；另一方面要尽快制定干部辞职后从业的有关规定，以规范干部辞职后的从业行为。建立干部正常退出机制，需要在全社会加大宣传教育力度，增强舆论宣传的针对性，破除“官本位”思想，在全社会营造一种良好的舆论氛围，使干部在上下去留的问题上能保持一种平常的心态。法治是解决干部“能上能下”的根本保证。要进一步加大制度创新、完善和落实力度，建立一个贯穿干部培养、选拔、任用、管理、监督等所有环节的严密的法治构架，使人治行为无可乘之机。