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中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-4533(2010)06-0014-05
社会治理问题的纷繁复杂与政府能力的有限性之间的矛盾促使政府越来越依赖于包括私营部门、非赢利组织等在内的其他社会组织所提供的帮助，这也意味着政府日益在趋于复杂的网络化环境中运作。在网络环境中，包括政府在内的诸多网络成员在偏好、目标、行为方式等方面存在或多或少的冲突，进而可能在网络运转中导致“搭便车”、“集体行动困境”等问题的出现。这意味着要有效协调众人的行为，达成行为目标的一致性，通过合作和共同行动的方式来实现良好治理的目标，就需要对网络关系施加有效的管理。网络管理主要指为了实现网络环境中的行动者对联合行动的战略认同，协调互动过程，调试不同行动者之间的关系，致力于目标的搜寻而不是目标的设定。[1]167
一、网络管理与科层制管理的差异性
在过去的一个世纪里，科层制被认为是推动社会不断发展进步的重要支柱之一，科层制实现了有效的组织内部合作和控制，将组织效率提高到仅凭个人努力而难以企及的程度。不过，科层制所处的环境变化却对组织间的依赖性提出了更多的要求，组织间依赖性的日益增强被看做是过去一百年里最重要的管理变革。[2]38一旦由于交易成本因素的作用，促使组织彼此间难以通过整合与合并的方式，重新变革为一体化的组织，那么因组织间的依赖而形成的网络关系及其管理就成为依赖各方不得不重点考虑的问题。这种网络关系的管理模式将完全不同于政府及其公民已经习惯了上百年的公共管理模式，[3]20它从根本上改变了公共管理者的工作，需要在管理结构、管理方式等方面作出适应性调整。这预示着网络管理需要的技术、能力和知识不同于科层制组织管理的要求，善于利用网络成员的资源、知识和技能是网络管理的关键要求。[4]28因此，与科层制管理相比，网络管理的特性主要表现在以下几方面：
第一，在科层制管理中，组织管理者倾向于认为组织成员一有可能，便会“偷懒”或“卸责”，对组织成员持有一种不信任的态度，维持组织运转的机制主要是基于层级节制的权威机制与命令控制链条。与之相反，一般认为，网络领导关系和管理需要“软性指导的原则”，将其作为命令和控制的替代品。[5]313而对信任、互惠和声誉的重视和认同显然应该是这种“软性原则”的应有之意，尤其是信任充当了网络运转的润滑剂和杠杆，成为网络世界中流通的货币。它具有累积性，可以扩散和传递，从而能产生类似于货币的“乘数”效应。
第二，不同于科层制管理，网络管理出现在传统的法理性权威发挥作用的影响之外，网络管理者缺乏直接施加惩罚或激励的权力，权力并非自上而下地掌握在单一的组织管理者手中，不是来源于正式的法律规定或组织结构，而是呈现出“碎片化”的权力结构，取决于网络成员所处的位置以及拥有的资源，任何一方都不能将权力占有已有，凌驾于其他网络成员之上。在这种“碎片化”权力结构中，组织间的界限趋向消失，每位网络成员都能或多或少地对其他网络成员施加不同程度的影响，网络成员彼此间的相互信任、协调和沟通的合作关系取代了科层制组织中的命令—遵从、诱因—贡献关系。
第三，在科层制组织中，传统意义上的计划、组织、指挥、协调和控制活动通常构成了管理者的主要职责，它们均服务于实现组织目标的需要。在网络环境，对计划和项目的管理被网络成员间关系的动员和协调所取代，网络管理者面临的任务将不同于科层制组织管理者。基克特和祖培认为，网络管理活动主要由三部分构成：现有关系模式的干预或网络关系的重构、为建立认同和达成合作创造条件以及通过合作来解决问题。[1]46相比之下，阿格拉诺夫和麦奎尔的观点更具代表性，他们将网络管理的主要职能归纳为激活、构建、动员和整合等四个方面。在他们看来，这四种职能就是网络时代的POSDCORB。[5]295-326
第四，网络管理绩效的评估标准更加多元化。科层制秉承技术理性的指导，将组织目标的实现程度作为评判管理绩效的主要依据，从而引入了效率、效果以及公平等评价标准。然而，在网络环境，技术理性几乎失去支撑，网络目标的确定并非既定和明确的，而是变动不定，需要通过搜寻、协商才能确定，而不能以任一网络成员的目标来替代。因此，将技术理性引入网络管理中将会阻碍网络的互动，损害网络成员间的信任关系，这意味着网络管理绩效的评估远比科层制管理绩效评估复杂。既然目标实现与否不能作为评判网络管理绩效的主要标准，那么从互动过程着手来寻觅网络管理绩效的评判标准不失为可行之策。在克林及其合作者看来，网络管理绩效评估可以侧重于衡量网络成员对互动结果的满意度来评价，从而可以反映出网络互动过程及其质量的高低。[1]115不过，将满意度作为网络管理绩效的评价标准也会产生诸如满意度表达的真实性、如何计算不同网络成员的满意度等问题。基克特、克林和祖培认为，应该将网络管理在多大程度上改善了网络互动的条件以及网络成员对互动过程的支持力度作为评价网络管理绩效的基本理念，如果网络管理能够促进网络成员的互动，消除网络成员合作的阻力，那么网络管理将被看做是成功的。进而，他们提出了评判良好网络管理的七个属性：实现双赢、激活网络成员与资源、限制互动成本、引导投入、政治—行政管理、互动质量和透明度以及网络构建的审慎应用。[1]175-177
上述网络管理与科层制组织管理间的差异性表明，网络的确是需要管理，不过需要一种合作的，而非层级的管理模式。[6]63
值得注意的是，网络管理与科层制管理之间的差异性并不能否认两者仍然存在某些相似之处的事实，尽管这一点被大多数网络管理的研究文献所忽视。例如，网络管理与科层制管理仍然要面临成员招募、资源配置乃至管理绩效评估和冲突管理的内在需要。这表明科层制管理的某些技能可以延伸到网络管理，尽管这些技能在网络环境中遇到的困难要远远大于科层制管理，也就是说，科层制管理中POSDCORB在网络管理中也存在。[7]1
二、政府在网络管理中的角色定位
既然有政府参与的大多数网络并非自我形成和自我运转，这就需要有人能够承担起网络管理的职责。那么，网络管理者的角色由谁来担当？又按照何种标准来挑选呢？一般而言，在政府参与的网络中，政府、非赢利组织或私营部门均可担负起网络管理的职责，甚至网络管理者可能会出现数者并存的局面，并随着时间和网络结构的变化而变化。虽然政府与其他社会组织都是既定网络的独立参与者，但是，这并不意味着它们在网络中的地位没有任何差异。与其他网络成员相比，政府拥有某些特殊的资源、需要履行某些特殊的任务和使命以及承担起某些特定的责任。主要表现为： (1)政府拥有的法定的权威、对强制力的合法使用、稳定的预算来源等特殊资源。(2)维护社会公平、正义、平等以及自由的民主价值观和社会公共利益的使命和任务。(3)政府虽然在履行这些特定使命和任务的时候可以依赖于其他社会组织，但是这并不意味着政府可以放弃自身的责任，它仍然需要为实现良好治理而承担起责任，也就是说，政府仍然需要对网络绩效负责。因此，基于上述考虑，政府将是履行网络管理职责的较为适当的选择，不过，政府所处环境的变化促使其将以一种不同的方式来行使其管理权限，它将更多的以协调者、仲裁者和过程管理者的角色出现，而非一般意义上的系统控制者、资源分配者角色。简而言之，今天的网络管理者并非昨日的公共管理者。[8]3
需要指出的是，政府所具有的特殊性虽然使得政府与其他网络成员在网络环境中处于不同层次，然而，这些特殊性也将若干行为限制赋予了政府，使其在网络管理环境中并不能自由地与其他社会成员进行谈判、协商、共同确定网络目标及其实现策略。这些可能的限制性因素包括：(1)政府的任务在很大程度上限定了与其他网络成员的相互依赖关系，并在选择合作伙伴方面缺乏应有的自由空间。(2)政府的任务通常并不允许围绕目标的确定展开谈判，它并不具有通过协商来调整任务的执行。(3)由于受到所处制度环境中的规章制度的限制，政府能力受到的限制被进一步强化，政府需要显现出自身行为的示范性。(4)由于政府行动具有的公共性，以及需要接受民主监督，使得政府在与其他网络成员进行互动时需要承受更多的责任要求，并接受大众媒体的监督。(5)一般而言，政府除了要实现行动的效率和效益以外，还要符合合法性的要求。[1]178
既然政府承担起网络管理的职责，那么它将以何种方式来履行管理职能呢？究竟是采取一种“无为而治”的管理方式，还是通过类似于科层制管理中的“掌舵”的方式来推动良好治理的实现呢？对此问题，纵览与网络管理有关的文献，欧美学者其实得出了不同看法。如果我们依据网络目标的确定方式，将网络管理的途径或方式看作是一个连续统一体的话，那么处于两端的将分别是协调者和掌舵者或指挥家角色，前者将网络管理者仅仅看作是互动过程的协调者和推动者，本身并不优越于其他网络成员，持有这种观点的包括基克特、克林和祖培等；后者则将认为网络管理运用的管理技能和方式类似于科层制管理，因此，网络管理者实际上相当于科层制中的部门领导者的角色，麦奎尔和阿格拉诺夫等倾向于持有此种观点。
在基克特、克林和祖培看来，在互相依赖的环境中，任何一方都不能排他性地决定网络行动的目标，也不能将其他网络成员的目标排除在外，政府目标不能天然地被看做是合法的，应该优越于其他网络成员的目标。[1]181-182换句话说，网络目标是通过搜寻，而非单方指定确定的。因此，在网络环境中，政府是作为不偏不倚的管理者而存在的，并不能以公共利益的代表自居，将所谓的公共利益置于其他网络成员的利益基础之上，而是需要以倾听、沟通和鼓励多方参与的姿态来明确网络目标，解决网络中的冲突，建立与其他网络成员间良好的依赖关系和伙伴关系。它并不预设目标，独自决定目标和行为策略，但是他可以在目标设定、行为策略选择等方面提出某些倡议性的意见，然后通过持续的社会互动来达成共识，实现良好治理。
麦奎尔则指出，网络管理与科层制管理面临着相似的管理需求，这实际上表明网络管理与科层制管理有着较大的相似之处，[7]20科层制管理中POSDCORB在网络管理中也存在。在这种类似于科层制的管理中，政府实际上处于“掌舵者”的角色，在决定网络目标、网络资源投入、网络管理绩效评估等方面拥有很大的影响力，并尽可能地将政府目标作为网络目标的替代。阿格拉诺夫和麦奎尔在分析美国地方经济发展中的协作性网络管理的时候，也指出：“城市政府及其官员拥有一些法律和财政杠杆，可以保持政府单位处在协作性事务的中心。”[9]40即使这样，政府“掌舵”角色的发挥在网络环境中也更加巧妙，更加地借助于契约、激励、沟通等第二代政策工具，而非科层制管理通常运用的命令、管制等第一代政策工具。
作为网络管理者，政府究竟应该采取哪种管理者角色定位将在很大程度上取决于网络结构和网络环境的特点，在人数较少、彼此间信任度高、目标一致性强的网络环境中，政府较为适宜于采取协调者的角色。而在因资源依赖关系而形成权力和地位差异的网络结构中，掌舵者或指挥家的角色将更为适当。这实际上也意味着有效认识政府所处的网络结构和网络环境的特点也是通过协力合作实现良好治理的必要条件。因而，麦奎尔提出了引导网络管理者行为选择的权变理论，认为应该将诸如激活、构建、动员和整合这样的网络管理行为与具体的网络环境相匹配，这样才能提高网络管理的效率。[10]599-699
总而言之，与传统意义上的那种僵硬、傲慢和高大的政府形象相比，在网络环境中，政府将变得更加灵活、具有亲和力和愈加魁梧，能够敏锐捕捉外界环境的变化和威胁，善于与其他社会组织通过协商、沟通和共同学习建立合作关系，通过协力合作来达到良好治理的目的。
三、政府在网络管理中的核心任务
作为网络管理者，协调具有不同偏好和目标的网络成员的行为，通过各方合作来实现良好治理的目的，这应该是政府在网络环境的根本目的之所在。在协力迈向网络目标的过程，无论是作为协调者还是作为掌舵者，政府可能都需要履行一些不同于科层制管理的核心任务，可能这些核心任务对于政府而言并不陌生，不过，在网络环境中，政府却要重新审视它们所蕴涵的含义及其对政府管理的影响。
1.责任管理。责任通常代表着应尽的义务，以及因义务履行不当而应承担的后果。通过建立完善的监督制度以及正常的汇报、检查和视察等制度安排，科层制管理形成了一条清晰的责任履行和追究链条。然而，在网络环境中，责任履行和追究的过程却远比科层制复杂，网络目标的实现通常建立在众多网络成员共同努力基础之上，每个网络成员可能都对目标的实现承担部分责任，但是又无法完全明晰每个网络成员的确切责任，这就使得“搭便车”的行为很有可能发生，进而导致“责任遗漏”的出现。不同于科层制管理者可以通过强制和控制的方式来追究组织成员责任，在每个网络成员都是独立自主而非正式隶属关系的环境中，这种强制性的责任追究方式却失去了用武之地。因此，政府可能需要通过市场和法律途径，以及强调信任、共同语言的培养等内外途径来解决网络责任履行和追究问题。
2.不确定性管理。与科层制相比，由于独立自主的网络成员具有不同的偏好和目标，网络环境中不确定性的来源及其解决措施可能更为复杂。网络环境不确定性包括实质不确定、策略不确定性和制度不确定性等三种。[11]6当面临不确定性时，通常的方式是通过信息搜集渠道，采用更加先进的信息搜集和处理手段或者通过自上而下的命令服从关系以及制度约束方式来减少和消除不确定性，不过，借助于这些方式来应对网络环境的不确定性产生的效果可能并不令人满意。[11]9这就对政府管理网络环境中的不确定性提出了更高的要求，政府需要通过鼓励和改善网络成员的互动和沟通过程来减轻和消除不确定性。
3.结构管理。在网络形成的初始时期，作为网络管理者，政府就面临着选择何种治理结构，将众多网络成员有序聚集在一起的问题。毕竟，网络并非网络成员的简单集合，而是在资源分配、行为策略选择等方面都有着结构性的要求。不仅如此，网络绩效的高低还被证明与网络结构有着紧密关系。通过对美国四种社区精神卫生服务网络效果的调查和研究，普罗文和密尔沃德发现，在其它条件相同的条件下，采取集权整合结构的社区精神卫生网络的绩效要优于其它网络结构。[12]25基于众多调查研究资料基础之上，普罗文和科尼斯将网络治理结构大致上划分为三种：参与式治理网络结构、领导组织网络结构以及网络管理组织。在他们看来，选择何种网络治理结构并非一时的心血来潮，而是需要视具体的条件和环境而定。不仅如此，他们还认为，这三种网络治理结构是可以依次演变的，即当网络环境改变时，参与式治理结构可以转变为领导组织网络结构和网络管理组织结构，但是一旦选定了网络管理组织治理结构，那么，这种治理结构要想转变为另外两种结构将是不大可能的。[13]247网络治理结构的演变关系表明网络管理者应该对网络环境和需求的变化保持较高的敏感度，从而作出适当的网络治理结构选择。
4.合法性管理。任何组织形式似乎都面临着合法性问题，只有获得社会认同的组织形式才能生存和发展，网络形式也不例外，合法性对网络运转的最终成功具有重要影响。与科层制组织的合法性问题相比，网络组织的合法性问题更加复杂，表现为内部合法性和外部合法性等两个方面。前者意味着网络组织必须取得网络成员的认同与支持，鼓励他们将各种资源积极投入到网络行动中来；后者则表明网络运转，包括网络目标、网络绩效等必须符合网络外的社会公众对网络的期待，从而获取他们的支持和投入。然而，网络管理者面临的问题不仅限于网络合法性的建立和维持，还需要面对内部合法性与外部合法性之间的冲突问题。[13]243
收稿日期：2010-07-18