建立公职人员财产申报制度研究，本文主要内容关键词为：财产论文,公职人员论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
反腐倡廉，整饬吏治，是现代各国政府的重要施政任务，也是各国公民的殷切期望。各国在惩腐倡廉的过程中，制定了一整套具体廉政建设的法律和法规，公职人员财产申报制度便是其中重要的一项。此项制度源于英国1883年的《净化选举，防止腐败法》，迄今已在世界二十多个国家和地区广泛建立，对规范公职人员的行为，保证清廉政制，发挥了重大作用。（注：参见梁国庆主编《中外反腐败实用全书》，北京新华出版社1994年版，第322-324页；台湾“立法院公报”法律案专辑第164辑《公职人员财产申报法》（上册），台湾“立法院法制委员会”编辑，台湾“立法院”秘书处1994年2月印行；何向南：《建立财产申报制度的设想》，《法治论丛》1994年第1期。）
财产申报制度作为一项有价值的反腐败手段，也得到了我国政府的重视。1994年全国人大常委会已将《公职人员财产申报法》列入立法规划；1995年5月中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，为建立我国财产申报制度迈出了重要一步。目前监察部门正协同各方面专家进行这方面的调研和起草工作，一部完善的财产申报法即将在我国出台实施。
笔者认为，在我国，借鉴国外廉政制度，建立公职人员财产申报制度的立法，对提高公职人员财产收入的透明度，强化对公职人员的经常性监督，预防腐败事件的发生，推动中国反腐败的进程必将具有重要意义。但令人遗憾的是，国内有关财产申报的资料颇为零散、缺乏，系统研究更是凤毛麟角，而目前财产申报制度立法过程中又有一些问题争议颇多，急待解决。因此本文试将建立公职人员财产申报制度作为研究的主题。
本文拟从四个部分进行研究，四部分之前加引言。引言部分着重阐述论文选题的意义，同时对财产申报制度和本文的主要内容进行简要介绍；第一部分评述我国有关财产申报前期局部探索性制度——《收入申报规定》；第二部分是国外公职人员财产申报制度比较研究；第三部分是关于我国应否建立公职人员财产申报制度问题的探讨；第四部分是建立我国公职人员财产申报制度的基本设想。
一
我国现行的法律制度中，除《收入申报规定》外，其他均无有关财产申报的制度。该项《收入申报规定》是我国首次要求党政领导干部申报收入并接受监督审查的制度，对收入申报的宗旨、申报的主体、电报的范围、申报时间、受理机构、违反的责任、执行监督、解释及生效日期作了规定，构建了我国财产申报制度的基本框架，对建立我国财产申报制度进行了有益的探索，其执行中发现的问题也为我们提供了有益的经验。因此，笔者认为有必要对该规定进行评述。
《收入申报规定》的缺陷与不足主要表现在以下七个方面：1、法律地位方面。《收入申报规定》在性质上属于政策性文件，影响了该规定的权威性，应以更为稳定、权威的国家法律予以规范。2、申报主体方面。主要有三点不妥：其一，《规定》的申报主体不全面，应将掌握实权的人尽可能都纳入申报主体的范围，对其监督，如县级以下乡镇一级基层政权机构的负责首长、司法、行政执法等机关的工作人员等；其二，对申报主体离退体后的收入申报缺乏规定；其三，对申报主体的亲属申报财产缺乏规定。3、申报内容方面。内容过于狭窄，不足以反映申报主体的财产状况，很难起到监督作用。4、申报时间方面。若想使申报主体的申报内容自始至终置于监督之下，除规定现职申报外，还应包括就职申报和离职申报，而《规定》只规定了现职申报一种。5、受理机构方面。因我国的组织人事部门是干部管理机构，并不具有独立的监督职能，所以对其受理的申报主体的财产状况很难起到监督作用。而我国专门监督机关只对决定的执行监督，并不受理申报，大大降低了《收入申报规定》应有的功效。6、申报资料公开方面。申报资料的公开应是收入申报制度的一项重要内容，而规定中并未作出规定。7、违反责任方面。《收入申报规定》中，责任形式仅为纪律处分，不涉及刑事责任。追究责任过轻，是实施不力的原因之一。
二
“他山之石，可以攻玉”，国外行之有效的法律制度，虽然在阶级本质、意识形态、国情等方面存在着很多差异，但在反映客观规律方面，有很多值得参考、借鉴之处。因为一个国家的法律制度虽然是统治阶级的意志的体现，但同时也是客观规律的反映，在反映客观规律的意义上，它是非政治的、非意识形态的。所以对资本主义国家的法律制度中的一些先进、成熟、实用的部分，我们应遵循邓小平提出的“三个有利于”的标准，大胆引进，放手移植。笔者认为，我国在惩治腐败、推进廉政建设的过程中，同样也应学习、借鉴、吸收其他国家和地区的财产申报立法方面的优秀法律成果和经验。因此，本部分对国外公职人员财产申报制度进行了比较研究。
国外财产申报制度的主要内容有八个方面：1、立法目的。主要是为了提高政府威信；从程序上和法律上证明公职人员个人财产的合法性；预防和发现政府官员不正当地与非法地谋取经济利益的行为，确保公务活动的公正性。2、立法形式。主要有三种：一是在国家宪法中对公职人员财产申报进行原则性规定。二是通过专门法律作出规定。三是在有关公职人员行为准则法、道德法以及公务员管理法中规定财产申报问题，把财产申报视为公职道德的一部分，同其他公积人员的行为准则混合规定在一起。3、财产申报的主体。各国规定需要申报财产的人员，往往是那些具有一定职级、握有一定实际权力和具有一定影响力的人员，以及这些公职人员的候选人，有的从职能方面划分，有的从部门方面划分，有的要求所有公职人员都必须申报财产。另外，国外有关法律均对财产申报主体的配偶、子女的财产申报作出了规定。4、财产申报的内容。从各国和各地区有关规定看，财产申报的内容主要有以下几个方面：①一定价值以上的动产；②一定价值以上的不动产；③一定价值以上的债权与债务；④一定时间内能获得一定财产的无形资产权。5、财产申报的时间。各国规定财产申报的时间有就职申报、现职申报、离职申报三种情况。6、财产申报的主管机关。国外关于财产申报受理机关大致分为两种情况：一是一定职级以上的国家高级官员，一般向国家专门的申报管理机关、监察机关进行申报；二是属于申报主体范围的一般人员，向所属单位的特定部门申报。7、财产申报的审查与处罚。财产申报的审查是审查机关对财产申报书是否及时提交、内容是否完整、合法等方面作出判定，然后根据审查结果作出评价，对违法行为给予相应的处罚。8、财产申报的公开与限制。大多数国家都要求公开政府的财产申报资料，但也有一定的限制，如规定必须得到申报管理机关的许可，同时还规定一些非法获取申报资料的行为。
为研究国外公职人员财产申报制度，笔者收集了英、日、美、韩、法、奥等国和台湾、香港地区的有关资料。从资料获悉，只有美国、韩国、台湾订有较为完整的财产申报制度。笔者在文中对这三种财产申报制度进行了专门介绍，旨在为我国财产申报制度提供可供参考的模式。
三
为了解我国应否建立公职人员财产申报制度的社会意义，笔者翻阅了湖北省监察厅1996年4月对江汉油田纪委、省工行纪检组等五个单位的座谈情况的资料和1996年8月对省直、省计委、省国税局等二十多个单位的问卷调查资料，发现了很多调查对象对财产申报制度不熟悉、不了解，而且有的人对实行财产申报制度持否定的态度，他们认为在中国没有必要进行财产申报；有的人持怀疑态度，认为财产申报在中国不可行；甚至有人指出宪法已规定“国家保护公民的合法收入”和“合法财产的所有权”，而实行财产申报制度限制了公职人员的财产隐私权，所以是违宪的；等等。这些认识上的差异，不利于财产申报制度在我国的建立和实施。因此笔者觉得有必要对中国应否建立公职人员财产申报制度这一问题进行深入地探讨，指出中国建立公职员财产申报制度的必要性和可行性，对建立财产申报制度和公职人员财产隐私权的保护问题有一个正确的认识。
在我国，建立公职人员财产申报制度，具有多方面的意义：首先，是建设我国社会主义民主的需要。在市场经济条件下，国家公职人员的财产收入已发生了质的嬗变，已由过去的计划经济下的单一工资收入转为多元化收入，如第二职业、接受馈赠、财产继承等。建立财产申报制度使之置于公众监督之下，将体现出我国社会主义民主的新风尚。其二，是建立完善我国社会监督机制的需要。财产申报制度是政府公职人员利用职权谋取私利的重要约束机制，具有使之想为而不敢为的警戒作用。其三是有效查处违法、违纪案件的需要。我国《刑法》中设置了两个罪名“巨额财产来源不明罪”和“隐瞒境外存款罪”。由于没有财产申报制度相配套，所以至今真正以此定罪的寥寥无几。财产申报制度实施后，将对查处这类违法违纪行为发挥重要的辅助作用。其四，是维护国家公职人员形象，保护其合法权益的需要。通过财产申报使为政清廉的公职人员展示了自己的清政廉洁，有效地保护了正直公职人员的声誉。
笔者对在我国建立财产申报制度是否可行作乐观的展望，主要有以下三方面的原因：1、《收入申报规定》的制定和实施为我国财产申报制度的建立奠定了基础，提供了实践依据。2、中国的反腐败斗争有着良好的外部环境，为财产申报制度的建立提供了可行性。中国良好的反腐败环境主要表现在以下三方面：①各级党委、政府高度重视反腐败斗争；②查结了大批案件，特别是突破了一批大案要案；③广大人民群众参与反腐败斗争的积极性越来越高，形成了强大的社会力量。3、国家公职人员财产申报制度在世界许多国家和地区的成功推行，为建立具有中国特色的财产申报制度提供了可以借鉴的经验。
建立和实施财产申报制度虽然限制了公职人员的财产隐私权，但我们应认识到，依法申报个人财产是公职人员应尽的义务，这是因为：1、公职人员的特定法律身份决定了他们应当承担依法申报个人财产的义务。一个人、一个组织的法定权利和义务，是由其特定的法律身份决定的，作为公职人员实际具有双重法律身份，他们既是公民，又是国家的公职人员。财产申报法规定公职人员依法申报财产，是针对其作为公职人员这一根本法律身份作出的，不同的法律身份决定了不同的法律义务。2、权利和义务必须平衡的法理原则决定了公职人员应当承担申报财产的义务。权利和义务必须平衡的原则是一条极其重要的法理原则和立法原则，只有坚持权利与义务平衡相应的法理原则，才能保证立法的合理性、公平性和正义性。我国的宪法和法律赋予了国家公职人员一系列法定的权利，如依法行使国家权力的权利，依法采取政治措施的权利，公职人员执行公务时人身受法律特别保护的权利，等等，根据权利义务平衡原则，他们也理应承担一些特定义务，公职人员依法申报个人财产便是其中一种。3、国家权力的性质及其廉洁性要求决定了公职人员应当承担依法申报财产的义务。马克思、恩格斯认为，国家权力的最本质特征是保护社会公共利益的公共权力；廉洁和廉洁政治要求掌握公共权力的人代表和维护社会公共利益，反映了国家权力的内在本质要求。在社会主义国家，国家权力的本质特征是代表和维护人民群众共同利益的人民公共权力。因此在社会主义国家，实行廉洁政治，要求国家公职人员行使权力时能够代表和维护国家和人员群众的共同利益，而不以个人的、家庭的、小集团的利益去损害国家、人民的公共利益，是社会主义国家人民公共权力的内在本质要求。实行财产申报制度正是为了提高公职人员廉洁自律的自觉性，为社会监督提供条件。制定财产申报法虽然限制了国家公职人员的部分稳私权，但我们应该看到公共利益的价值高于公职人员个人的部分隐私利益的价值。马克思、恩格斯曾在《一个反对国际工人协会阴谋》一文中提出了一个处理个人隐私与新闻报导相互关系的原则：个人隐私一般应受到保护，但当个人私事甚至阴私与最重要的公共利益——政治生活发生联系的时候，个人的私事就已经不是一般意义的私事，而属于政治的一部分，它不受隐私权的保护，应成为历史记载和新闻报导不可回避的内容。财产申报制度虽然限制了官员的隐私权，但它可以促进政府公职人员的廉洁自律，符合国家和社会公共利益，所以是合理的。*
此，可以说国家公共利益、国家权力的性质及其廉洁性的要求决定了公职人员依法申报财产是其应尽的义务。4、公职人员依法申报财产，限制了公职人员的财产隐私权，应采取适当的补救措施，以使公职人员的合法财产得到保护。在这个问题上，我们应借鉴国外的有关财产申报书的公开性、获得和使用财产申报书的程序方式以及违法使用申报书的处罚等方面的规定，在建立我国财产申报制度时作出明确、可行的规定，使公职人员的合法财产受到有效的法律保护。
四
建立我国公职人员财产申报制度应坚持以下原则：第一，特定职务与特定行业相结合的原则；第二，预防与惩戒相结合的原则；第三，监督与保护相结合的原则；第四，主管机关的权责相统一的原则；第五，同其它法律规协调统一的原则。
我国公职人员财产申报制度应包括以下内容：
（一）立法方式。我国公职人员财产申报制度应以国家立法的形式予以确立。
（二）财产申报的主体。本文之所以将我国的财产申报制度称为公职人员财产申报制度，是因为国外的财产申报制度多采用“公职人员”一词，我国采用这一概念，可与国际社会接轨；另外，所谓“公职人员”是指经过法定程序选举、任命或招聘，在国家和公共企事业单位中执行国家委托公务的人员，具体包括国家立法机关、行政机关、司法机关、军队及国有企事业单位中执行国家委托任务的人员。这一模仿相对于“国家公务员”、“国家干部”来说，较为广泛、明确，全面、具体地包括了掌握国家权力的大部分人员；当然并不是说只有公职人员才适用该项制度，根据我国国情，本文将中共党的机关、政协机关、群团组织中的掌握一定职权或达到一定级别的人员以及公职人员和上述人员的候选人也作为适用对象。
笔者按照有重点原则和有效监督原则，将财产申报的主体范围划分为六类：其中第三类，国有企业事业单位的公职人员；第四类，公职候选人；第五类，其他职务特殊，主管机关认国有必要进行申报的人员。第六类，党的机关、政协机关、群团组织比照前五类确定申报人。另外，上列人员（除第四类外）在退休一定时期内仍应申报财产；同时所有申报主体申报财产时应将其配偶、子女、父母的财产一并申报。
（三）财产申报的内容。我国应规定以下财产应申报：1、房地产；2、生产、生活用的交通工具；3、一定金额以上的贵重物品；4、存款；5、投资入股（包括各种投资及股票）、债券、债权、债务；6、知识产权；7、一定数额以上的其它财产。申报主体在申报财产时应同时申报收入，并应对礼品、礼金进行专门监督。
（四）申报时间。我国公职人员财产申报应有就职申报、现职申报、离职申报三种。
（五）财产申报的主管机关。我国财产申报应由监察部门来主管。但我国现有的专门监察机关存在着监察权与所要约束的权力不平衡的问题，十分不利于财产申报的有效监督和管理。对此，笔者有以下建议：将现有的反贪贿赂工作局从检察院独立出来，扩大其权力，扩充其力量，然后将已存在的廉政机构，如监察部的相应机构、纪检机关的相应机构与之相合并，成立新的机构，仍称为反贪污贿赂局。新成立的反贪污贿赂局实行以垂直领导为主的领导体制，不受各级政府的领导，而是隶属各级人大领导。这一机构具有较大的权力、力量及自身独立性，具有有效管理申报事务的可能，值得考虑。
（七）财产申报的审查。我国对财产申报进行审查可分为常规性审查，即在收到申报书一定时间内对其进行例行的审查，和目的性审查，即对申报内容的某个项目、申报人的行为及某个特定申报人的申报书进行审查。
（八）财产申报资料的公开。我国财产申报资料宜采取公开方式。公开方式有事实公开和推定公开两种。前者是将申报内容全部刊登于法定刊物上，或以公告方式向社会公开；后者是将申报资料整列成册，置放于法定场所，任何人只需办理简单登记手续即可查阅。我国可通过随机抽样的方式选择一定比例的申报资料进行事实公开，其余实行推定公开。另外，我国应对财产申报资料的公开进行必要的限制。
（九）对违法行为的处罚。对违法行为的处罚方式有政纪处分和刑事处罚两种。建议我国刑法设置“拒不申报财产罪”和“不如实申报财产罪”两种罪名，对情节严重的违法申报人进行处罚。
实施财产申报法需要以下配套措施：1、需要建立一套公职人员行为规范。行为规定对公职人员哪些收入合法、哪些收入不合法划出具体界限。主要包括以下几个方面的问题：①公职人员接受礼品问题；②“灰色收入”问题；③个人“赠与”问题；④个人“债务”问题；⑤业余兼职以及业余劳动的收入问题。2、需要对过去的有关行为作出评价和结论。①对在有关禁止某种行为的规定出台之前，实施这种行为而取得的收入划清政策界限；②对由于组织行为的错误，使有的个人取得了巨额收入划清政策界限。3、财产申报制度需要有配套的法律法规。主要有：①银行存款使用真实姓名的制度；②科学的财产评估制度；③专门监督和社会监督相结合的制度。4、要严格划清公私财产的界限。①应对招待费和业务费的使用作出严格规定；②严格控制公费信用卡的使用范围；③分清工作条件及个人生活待遇的公私界限。
（指导教师：张超群教授）