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1999年8月30日，是东帝汶人民永远不会忘记的一天：约40 万当地居民和在海外的东帝汶人参加了一次在联合国主持下的具有历史意义的全民公决投票，以决定这块总面积1.4 万多平方公里的土地是实行印度尼西亚属下的自治，还是走向独立。
9月4日，联合国秘书长安南宣布，在全民公决中超过78.5%的公民投票反对印尼政府提出的广泛自治建议。这意味着，东帝汶人民选择了独立，选择了一条风雨不归路！
军队实行紧急状态
安南在公布全民公决结果时说，希望这是东帝汶和平过渡到独立进程的一个起点。但是，东帝汶在全民公决后不仅没能实现稳定，反而出现了暴力活动加剧、社会局势极度动荡的局面。
9月4日全民公决结果公布后，东帝汶对立两派之间爆发了大规模流血冲突。据报道，亲印尼的“合并派”民兵武装与“独立派”之间的冲突至今已造成100多人丧生，近10万人逃离家园，还有1.6万人躲到警察局。红十字会在东帝汶首府帝力的办事处遭到袭击，澳大利亚驻印尼大使麦卡锡乘车行驶在帝力街头时遭到枪击。由于治安状况急剧恶化，联合国东帝汶特派团也决定把180 名工作人员暂时撤到澳大利亚的达尔文。
东帝汶暴力活动愈演愈烈，使国际社会感到震惊。联合国秘书长安南发表谈话，呼吁东帝汶两派实行和解，敦促印尼政府采取严厉措施制止东帝汶的暴力活动。联合国安理会5日举行紧急会议， 就东帝汶局势进行磋商。当天，安理会发表声明，对东帝汶暴力行为加剧表示最强烈的谴责，重申印尼政府有责任确保东帝汶的和平与安全。安理会决定派遣由英国、斯洛文尼亚、马来西亚、纳米比亚和荷兰大使组成的联合国5人代表团，前往雅加达同印尼政府商谈“采取具体步骤， 在和平气氛中落实东帝汶全民公决结果的问题”。
9月6日，在雅加达的联合国秘书长东帝汶特使贾姆希德·马克举行记者招待会，强烈要求印尼政府立即采取措施制止东帝汶的暴力活动。许多国家对东帝汶局势表示严重关注，谴责东帝汶发生的暴力事件。 6日晚，印尼警察总长鲁斯曼哈迪承认，东帝汶局势失控，帝力形势严峻，边界地区陷入无政府状态。7日凌晨，印尼军方发言人宣布，东帝汶从7日雅加达时间零时起进入紧急状态。
印尼总统哈比比说，不采取紧急状态的措施很难恢复东帝汶的安定局面。他重申印尼接受东帝汶全民公决的结果，并希望国际社会理解印尼政府采取的各项措施。印尼国防部长维兰托表示，印尼驻东帝汶军警将采取严厉措施，在东帝汶实行宵禁、收缴武器和逮捕一切可疑的人。军队还将成立一个特别小组来防止侵犯人权事件的发生。印尼军方增派的6个营的兵力正赶赴东帝汶，与在那里的大约1.2万人的军警部队会合，以加强东帝汶的治安。
应当说，印尼在东帝汶宣布紧急状态是在联合国、 印尼和葡萄牙3方签署的协议的框架内进行的。按照3方协议， 在全民公决中东帝汶选择独立的情况下，需要履行必要的法律程序才能向独立过渡。这些法律程序包括葡萄牙和东帝汶正式脱离宗主国与殖民地关系、 印尼取消其1976年制订的将东帝汶作为其一个省的法案并正式承认东帝汶独立。由于新的印尼国家最高权力机构人民协商会议定于今年11月份组成，届时才能审议和决定有关东帝汶的法律。在此之前，印尼军队仍将负责东帝汶的治安和防务。在联合国对东帝汶全民公决后可能出现的局势作好应对准备的情况下，印尼军队继续担负东帝汶治安责任是一种顺理成章的选择。
印尼总统哈比比6 日同国会议长兼人民协商会议议长哈尔莫科讨论了东帝汶全民公决问题。哈比比对记者说，他将向11月召开的人民协商会议报告东帝汶问题，并承担东帝汶发生的一切事情的责任。他强调，在人民协商会议作出决定之前，东帝汶仍然在印尼的管辖之下。国际舆论认为，东帝汶的不稳定局势与举行全民公决的初衷相悖，与东帝汶人盼望和平、稳定地的愿望不符。东帝汶目前严峻的社会和治安形势、东帝汶能否平稳地向独立过渡，正为联合国和国际社会所高度关注。
四百年殖民统治
让我们追根溯源，回顾一下“东帝汶问题”的由来。
东帝汶是努沙登加拉群岛的一部分，其辖区除帝汶岛东部外，还有西部的欧库西地区及附近的阿陶罗岛等岛屿，居住着约80万人口，其中大部分是巴布亚人和马来人的后裔。东帝汶地处热带，天气炎热，雨量充沛。热带气候孕育了东帝汶独特的热带景观。境内高山耸立，丘陵延绵，森林茂密，动植物资源十分丰富。沿海红树林护卫着海岸，白沙铺垫着海滩，与碧浪相映成趣，为良好的热带旅游地。东帝汶盛产咖啡、椰子和紫檀木，人称“帝汶三宝”。
大自然赐予帝汶岛得天独厚的条件，却未能给当地的人们带来幸运。当帝汶岛的人们尚处于“不知有秦汉”的时期，殖民主义的魔爪开始伸向了这个美丽的地方。1520年，葡萄牙殖民主义者首次登临帝汶岛，以开展檀香木贸易为名留而不返，逐渐在那里建立起殖民统治。
1613年，入侵印尼的荷兰殖民主义势力东扩至帝汶岛，排挤葡萄牙殖民主义势力。葡荷双方为争夺帝汶岛的土地争斗了100多年。1859 年，葡荷双方签订条约，将帝汶岛一分为二，东部及西部的欧库西归葡萄牙管辖，西部并入荷属东印度即现今的印尼。
1945年，在日本对东帝汶为期3年的占领结束后， 葡萄牙人重返东帝汶。1951年，葡萄牙将东帝汶改为从属于葡的“海外省”，继续维持其殖民地地位。1960年，第15届联大通过第1542号决议，宣布东帝汶及其附属地为葡萄牙管理的领土。
在葡萄牙实行400多年的殖民统治期间， 东帝汶人民从未停止过反抗斗争，在民族解放运动的声浪中，葡萄牙开始放松对东帝汶的殖民统治，并于1971年给东帝汶以自治权。1974年4 月葡萄牙发生政变推翻统治40多年的极右政权后，新政府宣布将在东帝汶举行公民投票，让其实行民族自决。葡萄牙政府的决定意味着东帝汶行将脱离殖民统治，开始对未来作出自己的抉择。
印尼出兵强合并
外来统治不再，东帝汶各派政治势力骤然活跃起来，结成政党谋划前途。1975年，葡萄牙开始同当时东帝汶3 个政党：东帝汶独立革命阵线（革阵）、帝汶人民民主协会（民协）和帝汶民主联盟（民盟）举行“非殖民化”谈判，对东帝汶的地位作出安排。在3个政党中， 革阵主张独立，民协主张并入印尼，民盟则主张先实行自治、后同葡萄牙结成联邦。后来，革阵和民盟结成联盟，提出两党同葡萄牙共同组成过渡政府，几年后实现完全独立。
1975年8月，民盟发动政变，排斥民协，逮捕革阵成员， 要求立即独立，成立“独立政府”。革阵随后进行反击，控制了东帝汶的大部分地区。当年11月，革阵宣布东帝汶独立，成立“东帝汶民主共和国”。在革阵独享独立成果的压力下，民盟放弃独立立场，转而同主张与印尼合并的民协联手，希望印尼为合并提供帮助。民盟和民协发表联合声明，称东帝汶是印尼领土的一部分。各政党在是否独立问题上出现的分歧，成为东帝汶问题的起因。
1975年12月7日，在“东帝汶民主共和国”成立不到10天之际， 印尼陆海空3军数万人开进东帝汶，迅速占领了各主要城镇。 “东帝汶民主共和国”随即倒下，革阵撤至山区开展游击战。印尼占领东帝汶后，在那里建立了临时政权机构和议会。1976年3月， “东帝汶人民议会”通过了“一致同意东帝汶同印度尼西亚共和国合并”的决议。1976 年7月，印尼国会通过了东帝汶同印尼合并的特别法案。在总统苏哈托签署这项特别法案后，东帝汶正式并入印尼，成为印尼的第27个省。
东帝汶宣布独立，有49个国家表示支持，在联合国范围内得到广泛认同。因此，印尼占领和吞并东帝汶在国际社会引起很大反响。在西方国家中，除澳大利亚外，大都没有承认印尼吞并东帝汶的合法性。前殖民宗主国葡萄牙反应最为强烈，宣布同印尼断绝外交关系。1975年12月，联合国大会通过决议，要求印尼从东帝汶撤军，呼吁各国尊重东帝汶的领土完整和民族自决权。
自从印尼出兵以后，原来默默无闻的东帝汶成了国际上一个小小的热点。
1976年以后的多年间，联合国大会及其下属机构几乎每年都审议东帝汶问题，并通过有关决议。1982年，联大以50票支持、50票弃权、46票反对再次通过决议，支持东帝汶人民实行民族自决。从1983年～1998年，联大连续推迟审议东帝汶问题。不过，联合国仍然将东帝汶作为一个国际问题对待。与此同时，联合国继续承认葡萄牙为东帝汶的管理者。迄今为止，联合国仍然称东帝汶为“非自治领土”。
独统两派纷争不断
印尼军队开进东帝汶以后，立即在那里建立了行政管理机构，并派遣了大批官员前往加强管理。数以万计的印尼军队和警察布防在东帝汶的城镇和战略据点，维持社会治安，防范社会动乱。
“东帝汶民主共和国”——一个还没有真正建立起来的国家，在印尼军队进驻后倒下了，但它在一段时间内仍顽强地显露自己的身影，由革阵主导的“东帝汶民主共和国”领导主张独立的人们与印尼军队展开了游击战。1976年3月，即在印尼军队进驻4个月后，东帝汶首府帝力爆发了一次起义，但很快被镇压下去。后来，革阵领导人古斯芒担任“东帝汶民族解放武装部队”司令，继续领导独立运动。古斯芒1992年11月在帝力被印尼军队逮捕，被押解到印尼首都雅加达。翌年5月， 古斯芒被印尼法院判处无期徒刑。同年8月，苏哈托宣布， 根据首席法官和司法部长的建议，决定将古斯芒由无期徒刑减为20年有期徒刑。最后，古斯芒处于软禁状态。在印尼军队占领后，还有一些独立运动领导人流落海外，为争取国际支持而奔走。事实上，除印尼军队进驻初期外，东帝汶再也没有形成抵抗高潮。不少当年参加抵抗的人进入山区，开展零星的游击战。
印尼军队常驻东帝汶，不仅没能消除“独立派”与“统合派”的矛盾，反而加剧了它们之间的争斗。在当地“独立派”眼里，印尼军队是占领者，必欲将之驱除；可在“统合派”看来，印尼军队是其“解放者”，是他们安全的依靠。“独立派”和“统合派”形成了尖锐的对立，印尼军队则成为两派矛盾的交叉点。
印尼军警进驻后紧紧依靠当地的“统合派”，向他们提供武器，组成民兵，用武装支持东帝汶并入印尼。“独立派”也有自己的民兵组织，也有不少武器。印尼军警和“统合派”民兵与“独立派”民兵之间经常发生磨擦和冲突，当地的治安形势长期处于紧张状态。1983年3月， “独立派”游击队领导人同印尼驻军司令达成了一项停火协议，但不久双方武装冲突又起。1991年11月，东帝汶首府帝力发生大规模冲突，造成100多人死亡，90多人受伤。 这一事件曾引起联合国和国际社会的关注。此后，东帝汶各地仍不平静，流血事件时有发生。
葡萄牙人不甘心
葡萄牙这个东帝汶的前宗主国一直不甘心印尼占有东帝汶的主权。每当时机来临，葡萄牙都要在相应的国际场合提起东帝汶问题，要求印尼撤军和还东帝汶人民自决权。联大及其下属机构讨论与东帝汶有关的问题，其积极倡议者和支持者就是葡萄牙。在东帝汶发生重大暴力事件并造成严重后果时，葡萄牙也总是首先站出来，进行措辞严厉的谴责。1991年11月帝力发生大规模流血冲突后，葡萄牙要求对印尼实行贸易禁运。葡萄牙的强硬立场也“感染”许多西方国家，自然在东帝汶问题上偏向葡萄牙。西方国家中也有例外，这就是澳大利亚。由于地理上相近，澳大利亚似乎更能“理解”印尼出兵东帝汶。1978年，澳大利亚承认了印尼对东帝汶的主权，成为在东帝汶问题上唯一站在印尼一边的西方国家。
在联合国的斡旋下，葡萄牙和印尼两国外长于1985年10月在联大会议期间就东帝汶问题举行了会谈。在这次会谈中，葡萄牙希望两国就东帝汶问题达成体面的解决办法，印尼也表示将寻找能为葡方所接受的解决途径。尽管两国的基本立场仍然相左，但此次会晤毕竟为寻找东帝汶问题的解决办法迈出了第一步。
1992年，葡萄牙派出一艘“和平船”前往东帝汶，并拟派议员访问东帝汶。印尼在海上拦截了“和平船”，也拒绝葡萄牙议员踏上东帝汶的土地。两国关系由此再度紧张，但同时也孕育着对话的机会。
当年5月，印尼外长阿拉塔斯在东帝汶竞选时承认， 东帝汶作为有争议的领土仍留在联合国的议程中，表示印尼愿意通过任何方式同葡萄牙接触。当年12月，印尼和葡萄牙外长在联合国总部就东帝汶问题恢复会谈，但没有取得结果。
此后几年，在联合国支持下，印尼和葡萄牙外长和大使级代表先后举行多轮会议，均未取得实质性进展。
印尼想甩掉包袱
历史的进程指向了1998年5月。由于金融危机的冲击， 印尼首都雅加达爆发了大规模骚乱，执政达32年的总统苏哈托被迫下台，副总统哈比比继任总统，印尼开始进入了一个新的时期。
这时的印尼，经济上受金融危机重创，由此引发社会动荡，各地骚乱频仍，造成巨大的生命和财产损失；政治上面临各界要求反腐败和进行改革的压力，政坛开始重新分化组合，党派之间争斗加剧；外交上面对葡萄牙的一付“冷脸”，从而制约着同其他西方国家的关系，特别是为克服金融危机所必需的经济关系。这为解决东帝汶问题提供了一个契机。
自从印尼占领东帝汶后，得到了版图扩大的满足，但也背上了沉重的政治、经济包袱。在数万名军人和政府官员常驻东帝汶的情况下，印尼仍不能完全控制东帝汶，更镇不住当地两派势力的冲突和摩擦。有报道说，自印尼军队进驻东帝汶后，当地约有20万人死于暴力冲突、饥荒和瘟疫。印尼军队经常受到退避山区和乡村的“独立派”游击队骚扰，约有2万人伤亡。
印尼曾投入数亿美元开发东帝汶，但难以改变当地的落后面貌。东帝汶经济仍处于原始状态，迄今谈不上有什么工业，资源未得到有效开发，商业也处于农副产品和小商品交换的阶段。当地劳动力缺乏文化教育和专业培训，群众的生活仍停留在很低的水平。目前，东帝汶的人均收入仍不足200美元，远远落后于印尼经济较发达的地区。
印尼为控制和开发东帝汶所付出的代价是十分昂贵的。金融危机爆发后，印尼政府更痛感需要卸掉东帝汶这个包袱，以便腾出手来，解决稳定国内政局和恢复经济的任务。
那么，如何解决东帝汶问题呢？印尼政府选择让东帝汶实行自治。1998年6月，也就是苏哈托下台后仅一个月， 印尼外长阿拉塔斯在纽约透露，印尼将赋予东帝汶以特殊地位，让其拥有广泛的自治权。哈比比总统随后提出了一个解决东帝汶问题的一揽子方案，其核心内容是东帝汶将成为印尼一个享有特殊地位的省份，拥有更广泛的自治权；印尼政府将负责东帝汶的外交事务、对外防务、某些金融和财政政策；东帝汶负责内部安全等问题。但是，印尼反对在东帝汶进行公民投票以决定其地位的主张。
为了体现解决东帝汶问题的诚意，印尼决定逐步减少在东帝汶的驻军。1998年的七、八月间，印尼从东帝汶撤走了约1000名士兵，驻军总人数由1.2万人减至1.1万人。印尼计划最终只在东帝汶驻扎两个营的兵力。印尼还释放了部分东帝汶政治犯。
联合国斡旋见成效
在印尼做出足够姿态后，葡萄牙同意重返东帝汶问题谈判桌。经联合国秘书长安南撮合，两国外长于1998年8 月初在联合国总部举行会谈，并取得了重要共识。双方同意，两国将深入讨论印尼提出的给予东帝汶以“广泛自治的特殊地位”问题，争取在年内解决这一问题。安南称赞印尼和葡萄牙达成上述协议是“一个重要的进步”。
印尼在东帝汶问题上的政策松动立即在外交上有所反应。葡萄牙同印尼之间冻结长达23年的外交关系出现了第一个解冻的信号，双方宣布于次年1月互设外交代办处。 唯一承认印尼对东帝汶拥有主权的澳大利亚表示，它赞成东帝汶实行民族自决。澳大利亚总理霍华德1998年末致函印尼总统哈比比，说澳准备改变原来承认印尼对东帝汶行使主权的立场，主张给予东帝汶人民自己决定自己前途的机会。
今年1月27日，哈比比总统主持召开内阁会议， 讨论东帝汶问题的最新解决办法。印尼在东帝汶问题上面临两种选择，即要么在东帝汶实行广泛自治，要么允许东帝汶独立。会议对两种选择进行了权衡，形成了统一的意见：尽可能让东帝汶在印尼管辖下实行广泛自治，在万不得已的情况下允许东帝汶独立。印尼外长阿拉塔斯在会后对记者说，如果印尼政府提出的有关在东帝汶实行特别自治的方案被东帝汶人民和国际社会所否决，那么印尼准备让东帝汶独立。哈比比总统说得更明白：印尼希望在新世纪到来之时看到一个自由的东帝汶，从而使印尼摆脱这个负担。
印尼的灵活态度和最新方案受到国际社会的普遍欢迎。联合国秘书长安南评价说，印尼的新方案是一项明智和重要的政治决定。葡萄牙总统桑帕约表示，印尼的新方案有助于东帝汶问题的解决。澳大利亚外长唐纳认为，印尼政府的最新立场将在解决东帝汶问题上起到关键作用。看来印尼政府的灵活态度排除了解决东帝汶问题方面的基本障碍。
3月11日，葡萄牙、 印尼两国外长在联合国秘书长主持下恢复会谈，很快就解决东帝汶问题的基本办法取得一致意见。3方同意， 在东帝汶举行一次全民公决，以确定东帝汶人民是否支持在印尼管辖下实行广泛自治。
全民公决定前途
5月5日，联合国秘书长安南、印尼外长阿拉塔斯和葡萄牙外长伽马聚首纽约联合国总部，正式签署旨在东帝汶进行全民公决的三项协议文件。协议规定，东帝汶未来的地位，将于8月8日由东帝汶当地居民通过直接投票方式决定。安南在协议文本上签字后说：“这是一个具有重大历史意义的时刻。”的确，协议的签署标志着印尼同国际社会的争端消除，东帝汶问题正式走上解决之路。
在3方签署协议前后，东帝汶统、独两派作出了不同的反应， 由此引发了双方新的一轮暴力冲突，造成数十人受伤。两派冲突再起，其原因仍然是合并与独立主张的尖锐对立，两派都希望通过这次全民公决实现东帝汶与印尼合并或者独立的目标。然而，毕竟全民公决在即，有关各方必须为投票营造适当的气氛。在联合国、印尼和葡萄牙的推动下，东帝汶冲突双方先后签署了有关结束敌对状态、解除武装和投票行为准则的协议，以确保全民公决顺利进行。
由于东帝汶局势不稳，联合国秘书长安南两度宣布推迟全民公决时间，即由原定的8月8日推迟至8月21日或22日，再推迟到8月30日。根据安理会决议成立的联合国东帝汶特派使团抵达东帝汶，负责组织和实施全民公决。特派使团中包括460名民事警察和300名军事联络人员，他们协助印尼警察维持全民公决秩序。印尼和葡萄牙以及澳大利亚、日本、菲律宾、德国等国派遣观察员监督全民公决投票情况。
在大约45万（包括境外2万东帝汶选民）登记选民中，98.6 %的选民参加了投票。据联合国秘书长安南宣布，东帝汶全民公决的有效选票中，约9.4万张选票赞成印尼提出的特别自治方案，占有效选票的21 %，约34.4万张选票拒绝印尼方案，占有效选票的78.45%。 投票结果表明，东帝汶选择走向独立。
东帝汶独立路难行
由于全民公决结果宣布后，东帝汶发生了严重的暴力事件，国际社会都严重关注印尼军队能否尽快控制东帝汶的局势。联合国秘书长安南表示，如果印尼在东帝汶实行紧急状态后仍无法使当地恢复秩序，“国际社会将考虑采取其它能够协助印尼政府的措施”。媒体普遍认为，安南所说的“其它措施”显然包括在东帝汶采取国际维和行动。
随着东帝汶暴力活动加剧，一些国家建议派遣一支国际维和部队，以便尽快恢复那里的社会秩序。澳大利亚和新西兰日前建议联合国筹组一支由5000人的国际维和部队，赴东帝汶制止暴力活动。欧盟主张在东帝汶部署国际维和部队，监督全民公决结果的执行，帮助东帝汶恢复和平与稳定。由于国内和国际的因素，印尼反对国际维和部队进驻东帝汶。尽管国际上对向东帝汶派遣国际维和部队问题议论很多，但立即采取国际维和行为尚有困难。是否和何时向东帝汶派遣国际维和部队，需要在联合国范围内和国际间进行磋商。
从目前情况看，东帝汶局势能否趋向缓和，取决于3 个方面：一是东帝汶反对独立的派别是否承认现实，放弃报复性的暴力活动；二是印尼军警部队能否坚决贯彻印尼政府在东帝汶加强治安的措施，严厉制止和打击暴力活动；三是联合国会不会采取和如何采取国际维和行动。如果印尼采取加强治安的措施后，东帝汶社会秩序迅速恢复，那将是最理想的结果。
国际舆论认为，东帝汶全民公决后出现的动荡局面是过渡阶段的一种反应。东帝汶度过暴力活动的难关，走向和平与稳定，是东帝汶人民和国际社会的共同愿望。只要有关各方共同努力，东帝汶完全能够逐渐走向和平与稳定。
（补记：9月12日，印度尼西亚总统哈比比宣布， 印尼接受由联合国发起的国际维和部队同印尼军队合作，参与恢复东帝汶安全和秩序的工作。联合国秘书长安南随即发表声明，对此表示欢迎。13日，安理会开始就参与东帝汶维和行动的国家构成以及维和经费等问题进行磋商。）