论我国民族问题的制度化和法制化，本文主要内容关键词为：法制化论文,民族论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D633【文献标识码】A 【文章编号】1001—4527（2000）03—0041—04
我国是一个多民族统一的社会主义国家，加快发展和保持稳定是少数民族地区社会进步面临的双重目标。如果说稳定对于整个国家来说都是压倒一切的大局，那么，对于经济文化相对落后，社会矛盾较为复杂的少数民族地区来说，就更加具有迫切性和重要性。为了实现稳定和发展，必须妥善解决客观存在的各种民族问题。正视我国民族问题存在的长期性和复杂性，在推进依法治国战略的过程中，逐步将民族问题和民族矛盾纳入到社会主义民主和法制的框架内加以调整和解决，是巩固我国业已形成的良好的民族关系，维护国家统一，实现少数民族地区长治久安，促进这些地区经济社会健康发展的战略途径。
一
民族是一种历史现象。只要有民族差异的存在，民族问题就不可能完全消除。我国是一个多民族的国家，民族问题始终是一件关系到整个国家发展和稳定的大事。新中国建立后，虽然从社会制度上消除了产生阶级压迫和民族压迫的根源，“我国各兄弟民族经过民主改革和社会主义改造，早已陆续走上社会主义道路，结成了社会主义的团结友爱，互助合作的新型民族关系”。（注：《邓小平文选》，第二卷，第185 页。）但是，民族差异并没有消失，不仅具有共同语言、共同地域、共同经济生活和表现在文化特点上的共同心理素质的人类共同体仍是一种客观存在，而且，在新的历史条件下，还不断暴露了一些新情况和新问题。江泽民同志指出：“民族、宗教无小事。全党要充分认识民族工作的重要性、长期性、复杂性，高度重视民族宗教工作。”（注：《中央领导同志近三年来关于民族、宗教工作的重要讲话选编》，中央统战部1994年编印，第27页。）
首先，由经济发展不平衡引起的民族问题，不可能在短时间内得到解决。边疆少数民族地区与汉族地区经济发展不平衡，是我国当前各种民族问题产生和存在的主要根源。由于历史、自然环境、基础条件等原因，多数少数民族地区的经济发展水平大大落后于汉族地区。建国后，党和政府一直重视民族地区的发展，在人、财、物等方面给予了大量的支持，在工业布局上也有意识地向民族地区倾斜。应当说，从纵向比较上看，民族地区的经济都有了划时代的发展，但是，从横向比较来看，同基础较好的汉族地区仍然存在很大差距。尤其是随着我国经济逐步由计划向市场转轨，各种资源和生产要素在市场机制的作用下开始向优势地区流动，而国家在这方面的宏观调控制度又没有能够及时建立和发挥作用，致使西部民族地区与东部汉族地区经济上的差距呈不断扩大的趋势。值得注意的是，经济发展不平衡，不仅仅是一个经济问题，也是一个关系政治、社会稳定和民族关系的问题。
其次宗教问题和文化差异决定了民族问题将长期存在。从宗教上看，宗教在我国少数民族地区有着十分广泛和深刻的影响，相当数量的少数民族都有信仰某种宗教的传统，有的民族几乎全民信教。由于民族问题往往与宗教问题联系在一起，宗教问题处理不好，将直接影响到少数民族地区的民族团结、社会稳定、国家安全和经济发展。从文化差异上看，我国的少数民族都有自己漫长的发展历史，并形成了本民族的文化体系。它渗透在人们的思想观念、价值尺度、道德标准、生活方式和风俗习惯之中。我国的少数民族文化，总体上属于一种亚文化，一方面它深受中华民族主导文化即汉文化的影响，另一方面又受各民族不同的生产方式、民族宗教传统等多方面的影响，因此，既有与主导文化相容相通的一面，也有许多相异的因素。在文化问题上，还应当引起注意的是少数民族文化的变迁问题，即在面对外来文化的巨大冲击下，如何适应与选择；如何处理好民族文化的保存、继承和发展、变革的关系；如何消除民族文化中消极落后的因素对民族地区经济社会发展的负面影响等。在边疆少数民族地区迈向现代化进程中，民族亚文化与主导文化的分化与融合，本土文化与外来文化的冲突与整合，将是民族问题存在的重要表现。
再次，民族意识的增强既有利于唤起民族的自信心和进取精神，但狭隘的民族意识又是产生民族问题的重要原因。所谓民族意识，主要包含两方面的涵义：“第一，它是人们对自己归属于某个民族共同体的意识。第二，在国家生活中，在与不同民族交往关系中，人们对本民族生存、发展、权利、荣辱、得失，安危利害等等的认识、关切和维护。”（注：熊锡元著：《民族心理与民族意识》，云南大学出版社，1994年版，第113页。）对于民族意识必须看到其二重性， 即既有积极的方面，又有消极的方面。改革开放以来，随着党和国家民族宗教政策的落实，各民族的民族意识有了一定程度的增强，不仅表现在对本民族共同体的认同感上，更表现在对本民族发展现状和利益的关切方面。这一方面激发了各少数民族发展本地经济，追求现代化的强烈愿望，有利于从内在的方面推动少数民族地区的发展；另一方面，如果引导失误，处理不当，加上国际上一些极端民族主义思潮的负面影响，又容易导致狭隘民族意识的膨胀和地方民族主义的抬头，为境内外民族分裂主义分子所利用，从而破坏民族关系，影响民族地区的稳定。因此，民族意识增强，也是造成我国民族问题长期存在的一个因素。
此外，边疆少数民族地区文化教育普遍落后，人口素质总体偏低；国际环境的负面影响，特别是周边国家在思想观念、宗教活动、生活方式等方面的渗透；以及政治发展过程本身存在的，诸如政治动员、政治参与同政治制度化的矛盾，少数民族传统政治因素与社会主义政治的矛盾等，都将直接影响民族问题的产生和存在。
二
民族问题存在的长期性和复杂性，决定了它是我国政治生活中的一个重大问题。建国以来，党和国家制定了一系列关于处理我国民族问题的方针、政策，实践证明，这些方针、政策符合我国民族问题实际，已经并正在对我国社会主义民族关系的巩固和加强发挥重要的作用。但是，必须看到，随着改革开放的深入和我国社会转型进程的加快，仅仅依靠原则方针和缺乏稳定性的政策来调整和处理民族问题，已经不能完全适应社会发展的需要，因此，必须加强民族问题上的政治制度化建设，把少数民族地区的各种社会矛盾纳入到政治体系中加以解决。这里的制度化建设并不是针对某一项或几项具体制度而言的。作为政治学意义上的制度和制度化有着自己确定涵义。一般来说，制度是指政治中的较稳定的运作模式，制度化建设就是确立这些模式的过程。当代美国政治学家亨廷顿认为：“所谓制度，是指稳定的受到尊重的和不断重现的行为模式。”“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”（注：【美】塞缪尔·亨廷顿著：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社，1988年版，第12页。）
首先，发挥人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等已有的基本政治制度的功能，化解和消除那些涉及各族群众民主权利、自治权利等问题的社会矛盾。应当看到，虽然这些制度已经并正在少数民族地区发挥重要作用，但由于制度化程度不够，不同程度都存在组织虚化、功能弱化、法定权力得不到落实等问题，严重制约了这几项制度功能的发挥，引起和积累了一些社会矛盾。因此，完善这几项基本政治制度，努力实现制度化，将有效地促进少数民族地区大量社会矛盾的解决。
其次，逐步建立健全适应新形势需要的政治制度，增强政治体系的适应功能。从当前来讲，应当切实加强以下制度的建立或完善：
第一、建立基层群众性自治制度。党的十五大报告指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”基层群众自治是在基层社会生活中，由群众直接进行自我决策、自我管理、自我教育、自我服务的制度。在少数民族地区主要通过乡镇基层政权机关的活动和村民委员会的形式来实现。通过建立健全民主选举制度，实行政务财务公开，让各族群众直接参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督等途径，使各族群众真正享受民主权利和自治权利，这是推进我国政治民主化进程的重大举措。在少数民族地区它还具有动员各族群众参与政治生活，增强民主意识，学会将各种问题诉诸政治体系或自治组织加以解决，减少和避免因各种利益矛盾而发生群众之间的暴力冲突的重要功能。
第二、建立群众政治参与制度。在政治参与方面，少数民族地区目前面临的主要问题是，基层少数民族群众的政治参与普遍不足，不少人对政治还存在明显的疏离倾向。这一方面是历史原因造成的，另一方面也与参与制度不健全有关。在这种情况下，通过制度化手段发动少数民族群众参与到国家政治生活中来，具有十分重要的意义：它既是社会主义民主的要求，也是在少数民族普遍分散居住的条件下，将社会生活中的各种问题纳入政治体系的解决范围的要求。还要看到，随着少数民族地区经济社会的发展，各族群众受教育水平的提高，政治参与必然呈不断扩大的趋势，如果不及时把政治体系的参与渠道健全、疏通，不及时对各族群众的参与行动朝着制度化、法制化的方面加以引导，最终势必造成对政治体系的巨大压力，引起政治、社会的不稳定。
第三、建立科学民主的决策制度。决策科学化、民主化是政治发展的要求，实现决策科学化、民主化需要制度化的保障。对于现阶段少数民族地区来说，由于政治参与不足，环境对政治体系的输入比较贫乏，少数民族群众的利益表达无论在数量、质量和强度上都不能对政治体系构成压力。这就要求各级党政机关应当发挥能动性，主动深入群众，调查研究，掌握情况，了解信息，一方面增强决策的科学性，在政策中反映各族群众要求和愿望，另一方面尽可能把各种问题和矛盾处理在基层，解决在萌芽状态。与此同时，不断在实践中建立和完善各项决策制度，逐步将决策纳入科学的制度化、程序化轨道。
第四、建立民主监督制度。任何权力都离不开监督，不受监督的权力必然导致腐败。从少数民族地区的实际来看，一方面要加强政治体系内部的监督，包括权力机关对行政机关、司法机关的监督和党对政权机关的监督；另一方面还要建立健全包括群众监督、舆论监督在内的社会监督机制。目前，后一种监督在这些地区基本处于空缺状态，以至于连必要的形式都不具备。滥用权力，腐化堕落，官僚主义，长官意志等不仅侵蚀了政治体系的机体，也引起了广大群众的强烈不满。同样，也是导致少数民族地区一些社会矛盾的重要因素。因此，建立民主监督制度，既能够防止政治体系的蜕化，又可以化解部分社会矛盾。
第五、深化机构改革。机构庞大，人员臃肿，党政不分，政企不分，效率低下，同样是少数民族地区各级党政机构普遍存在的弊端。若不及时加以改革，将极大地阻碍经济的发展和政治民主化的进程，同时，还会影响党和各族群众的关系。民族地区经济相对发展缓慢，一定程度上与机构改革滞后，职能转变不及时有关。如果说，经济发展落后是导致民族问题产生的主要原因，而政治体制的弊端又是引起经济发展缓慢的重要因素，那么，就必须通过加快政治体制改革的步伐来解决。
三
少数民族地区的经济、社会发展，不仅给政治制度化建设提出了迫切的要求，而且使民族问题法治化的课题也日益突出出来。逐步用法律、法规规范民族关系，处理民族矛盾，把民族问题纳入法治化轨道，同样是我国民族地区政治发展的重要任务。民族关系和民族问题是我国政治生活中的重大问题。一方面，我们要继续贯彻党和政府的各项民族政策，充分发挥其强大的政治优势；另一方面，必须根据形势发展的需要，积极探索用法律的手段来规范民族关系和解决民族问题的方式和途径，为最终使民族问题完全走向法治化轨道积累经验，创造条件。当前应加强以下几方面的工作：
首先，不断树立和强化宪法和法律在少数民族地区的权威。宪法是一个国家的根本大法，是一切政党、组织、国家机关和公民行为的最高准则。维护宪法的权威是全体公民的神圣义务。法律作为统治阶级意志的体现是任何公民都必须遵循的行为规范。我国的宪法和法律充分体现了包括少数民族在内的广大人民群众的意志，反映了人民群众的根本利益。理应受到全体公民的尊重和维护。我国少数民族地区，由于在进入社会主义之前多数生活在前资本主义的各种社会形态中，人们的法制观念极其淡薄，加之受习惯法势力的影响，社会主义法制意识还远远没有确立起来。有的地方甚至主要不是依靠国家法律而是本民族习惯法体系来协调和支配人们的日常生活。目前少数民族地区的许多社会关系实际是游离在现行法律之外，得不到法律的调整和规范，这是导致一些民族问题长期得不到解决的一个不可忽视的原因。因此，要大力加强法制宣传和教育，让少数民族群众逐步学会用法律的手段来维护自己的权益，协调各种关系，把宪法和法律的权威在各族人民的心目中牢固确立起来。
其次，逐步建立健全民族自治地方的地方法规体系。改革开放以来，国家在民族立法方面给予了高度的重视，做了大量的工作，出台了以《民族区域自治法》为代表的一系列法律和行政法规，初步建立起了我国民族法律的基本框架。民族立法的前提，就是承认和尊重各民族的特殊性。只有国家统一制定的法律、法规，还不能完全适应不同少数民族地区的实际需要。因此，国家以法律形式规定了民族自治地方的国家权力机关，有根据本地实际制定自治条例和单行条例的权力。这些都为建立健全民族自治地方的地方法规体系创造了有利的制度条件。但是，一方面由于现行国家关于民族问题和民族地区的法律、法规不仅在一些操作层面还有待进一步完善，而且有的已经不能适应社会发展的需要；另一方面，少数民族地区各级政权机关的法制观念还比较薄弱，地方立法工作处于较低水平。这些地区政治经济文化发展中许多问题因此得不到法律的保证，处理当地民族关系和解决社会生活中各种矛盾也缺乏法律依据，以言代法，政随人易的现象十分严重。目前，不少人仍然过分依赖用政策的方式来解决问题。的确，不是所有的制度都要用法律来将其固定化，但法律相对政策来说无疑更具有权威性和稳定性。我国各级党政机关开展了几十年的民族工作，积累了丰富的经验，在国家迈向法治化的进程中，应当而且有条件逐步将民族工作纳入法制化轨道。
再次，要建立公正廉洁的司法制度。司法公正是法制的灵魂。有法可依、有法必依、执法必严、违法必究是社会主义法制的基本原则。少数民族地区的司法机关要不断加强自身建设，保证国家法律以及地方法规在本地的严格执行，做到法律面前人人平等。目前一些地方在处理民族纠纷的时候，常常借口民族问题而放宽对当事人的处罚，或者以民族问题为由，以超越法律的方式解决事端。这样做并不利于从根本上解决民族问题，增强各族群众的法制观念，相反，只会损害法律法规的严肃性，助长某些人的违法行为，最终影响各族群众的根本利益。此外，提高少数民族地区司法队伍的整体素质也是一个亟待解决的问题。
党的十五大报告明确提出了建设社会主义法治国家的目标，少数民族地区经济社会的迅速发展，也为加快这些地区的社会主义民主政治和法律建设提出了迫切的要求。在新的国际、国内形势下，为了实现少数民族地区长期繁荣稳定，必须把民族问题尽快纳入到社会主义民主和法制的轨道。
【收稿日期】 1999—07—26