中国行政区经济运行机制剖析，本文主要内容关键词为：行政区论文,中国论文,运行机制论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政区经济是由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是我国在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时期出现的具有过渡性质的一种区域经济类型。它主要表现为在企业竞争中渗透着强烈的地方政府经济行为、生产要素的跨行政区流动受阻、行政区经济呈稳态结构、行政中心与经济中心的高度一致性、行政区边界经济衰竭等重要特征。
行政区经济与区域经济一体化概念相对应。一般而言，区域经济分割是一个国际化的现象，因为在国与国之间，由于设置了关税等障碍，阻碍了市场的流通，区域经济往往呈割据状态。与国与国之间的区域经济分割相反，在一国之内，由于行政区间未设立关税等壁垒，如果没有政治上的割据，在统一大市场的作用下一般是不会出现区域经济分割现象的，而是呈区域经济一体化的运行态势。
我国行政区经济的形成和发展有着深刻的历史背景和客观物质基础。进入八十年代以来，我国行政区区际间的经济摩擦时有发生，行政区划对区域经济的分割现象相当严重。深入剖析我国行政区经济的运行机制，不仅有助于我们正确认识行政区经济运行下行政区区间经济矛盾的内在原因，而且对于改革与完善宏观调控体系，建立适应市场经济发展需要的新型行政管理体制，促进我国经济持续稳定发展有着十分重要的意义。
一.运行主体——企业和地方政府
在传统的计划经济体制下，企业是行政机关的附庸体，生产什么、生产多少都是由上级主管部门确定的，生产要素及生产指标是上级主管部门层层下达的，生产的产品也是通过调拨方式输出的，在这样的情况下，企业生产往往缺乏效率。
改革开放以来，通过利润留成和盈亏包干、利改税、承包制等改革的调整，政府管理企业的传统模式已发生了变化。一方面，政府过去完全控制企业生产经营活动的作用范围和程度逐步缩小，政企之间的完全隶属关系，通过承包合同的形式，部分地演变为一种新型的契约关系。另一方面，企业也有了一定的经营管理自主权。在企业内部分配和人事调配等方面，企业也有了一定的自主权。
体制改革的过程，不仅是企业自主经营权扩大的过程，也是地方政府经济权限扩大的过程，在国家还权于企业的过程中，部分企业应得的权力被地方政府截留，企业尚难以成为市场经济中有完全独立经营权的实体。
由于企业对政府的依附关系未能从根本上打破，政府依旧对企业有软预算约束关系，致使风险机制难以在企业运行中发挥作用。这是因为在软预算约束条件下，企业吃国家的“大锅饭”，企业财务活动不是以量入定出为原则，而是收支之间根本没有直接的利害关系，当企业由于经营管理不善而收支出现亏损时，国家就会伸出援助之手，使企业的亏损通过减免税赋、增加补贴、调整产出任务、调整价格等方式得到补偿，甚至亏损企业还可以赖掉到期应付的款项，从而使企业在利益上不承担任何风险，风险机制对企业没有任何作用，企业也不会真正在经营活动乃至决策上对风险作出反应。因而，企业在选择生产什么及退出生产领域、调整生产方向、缩小或扩大生产规模方面缺乏推动力和主动性。
改革开放以来，地方政府由上传下达的中转机构，演化为国家经济管理的一个层次和组织经济活动的主体。从第一项职能而言，它要执行中央政府的各项经济决策，维护宏观经济的整体利益；而从第二项职能出发，它又有自己的经济利益，并会根据自己的利益作出种种经济决策。我国公有制在现实中分解成不同的层次：中央企业省属企业、市属企业、县属企业、乡镇企业等。省属企业、市属企业、县属企业等与地方政府的关系比较明了，我们在此不再赘述。而处于两个极端的中央企业、乡镇企业也与地方政府有着千丝万缕的关系。地方政府通过行使自己的职权，对处于本行政地域范围内的中央企业通过服务和制约等各种办法促使它们服务于本地经济，力求将中央企业融入地方企业的体系之中；而中央企业一般从多种因素考虑或迫于某种压力也往往顺应这一要求。而发展乡镇企业本身的主体就是基层地方政府，因为兴办乡镇企业所需的必要资金，有可能从银行获得贷款的往往是各级政府以及各种由政府控制的“集体”。因此，乡镇企业可以不受省级政府的控制和束缚，但却常常接受它们所属的县、乡、镇等地方政府的旨意，它们中有许多是这些县、乡、镇中的“大中型骨干企业”，是县、乡、镇之类的地区发展经济的支柱。各级地方政府也常常在自己的权力范围内尽可能地采取措施帮助、扶持本地的乡镇企业，以“参与全国竞争”。
私营企业（包括外资企业）虽然与地方政府无隶属关系，但地方政府为了吸引这些企业到本行政区域内投资，往往通过提供优惠政策的对策和途径，并由此引发了“优惠政策大战”。如果乙方给予优惠政策，那么甲方就给予更优的优惠政策，有时甚至越权向外资企业让利，这不仅造成了地区间的不合理竞争，而且使国家蒙受了巨大损失。
正是由于企业的运行离不开地方政府，地方政府也通过各种途径干预企业，因而企业的运行极易受到地方政府的左右，致使两者“合作”承担着行政区经济运行主体的职能。
如果说自主经营的企业的追求目标是市场利润的话，那么地方政府特有的地位和职能决定了它的追求目标是多重性的。我国的人事制度是自上而下的，政绩如何是衡量地方政府官员工作好坏的重要指标。地方政府追求的目标既有经济目标，又有社会目标。经济目标主要指地区经济发展速度，而社会目标则包括社会就业、改善和提高人民生活、区内经济平衡发展等方面的内容。要实现上述多重目标，地方政府往往选择扩大投资规模、提高地方政府的资金使用与管理权限等途径，以力保生产要素的供给和产品销路的畅通发展。由于企业并非是独立经营的主体，它受着地方政府的强烈干预，因而企业发展中深深地打着多重目标的烙印。例如，对于价高利大的产业国家往往以重税来限制其发展，而税金大的驱动又促使地方政府竞相扶持价高利大的产业发展。再如，地方政府为了确保本地企业生产要素的供应和产品销路的畅通，一方面积极向外拓宽市场，另一方面，又对外地威胁本地区生产的生产要素和产品实行区域保护政策，以保障本地市场的稳定，从而导致了市场的“切块”现象。同时，地方政府为了达到劳动就业的目标，一方面积极投资劳动密集型产业，另一方面又通过实行优惠政策和减免税收等办法来维持衰退企业的运行，并对产业结构调整中的夕阳产业实行稳定政策等。与此同时，由于运行中的企业缺乏竞争机制和风险机制，它们在某种程度上又满足于地方政府的干预，沉缅于发展的现实。
二.市场机制
在改革开放之前，传统计划经济体制排斥市场。实行改革开放以来，市场体系逐步发育，市场调节的作用不断增大。然而由于我国企业与政府的依存关系，企业难以以独立经营者的身份进入市场，市场正处于发育之中，在相当程度上还受到地方政府的影响，呈现一定的割据态势。
（一）我国市场发育现状
发育中的我国市场，呈现以下几个特点：第一，市场发育不平衡。这一方面表现在市场体系的结构中。其一是消费品市场的发育已经初具规模，初步形成了中央、区域和地方性市场相互结合的覆盖全国的城乡集贸市场网络。1978年，全国城乡集贸市场3.8万个，集市贸易成交额125亿元。到1991年底，集贸市场已发展到7万余个，集市贸易成交额2622亿元，分别比1978年增长近1倍和21倍。同时，各地还纷纷建立了一批新的市场组织形式和各类贸易中心、专业市场及一些批发市场。工业消费品市场也已形成国营商业、工业自销、供销合作社、农民贩运、集体商业、个体商业、国营商业与供销合作社联合等各种形式。据统计，目前全国有日用品贸易中心800多家，工业小商品批发市场3686个，还出现了浙江义乌小商品市场、沈阳市五爱小商品市场等年成交额10亿元、税金千万元以上的大型集贸市场。其二是生产要素市场尚处于起步阶段。这其中，资金、证券市场初步建立，技术市场正在兴起，劳务市场遍及全国，房地产和企业产权市场正在形成，但发育程度相对较低。
另一方面表现在市场发育程度的空间差异上，即特区和沿海地区的市场体系发育水平较高，而内地和老少边穷地区市场发育水平较低。此外，还表现在计划和价格放开的商品市场的发育相对快于计划和国家定价的商品市场的发育等方面。
第二，生产资料市场逐步形成多渠道、少环节的新格局。在生产资料方面，计划流通部分逐年减少，市场流通部分的比重明显上升。现在国家计划管理的统配物资品种，由1978年的256种减少至1991年的19种。以4种主要生产资料为例，统配钢材、煤炭、木材、水泥所占比重分别由1979年的77.1%、58.9%、85%、35.7%下降至1980年的41.6%、49.7%、30.7%、13.3%。与此同时，生产资料市场不断发展壮大。到1991年，全国已有机动车、煤炭、木材和综合生产资料市场2000个，物资销售网点4万个，地市以上的物资贸易中心已由1984年的96个发展至1400多个，大型钢材市场200个。另外，还试办了深圳有色金属期货市场、保税区生产资料市场、上海金属交易所等。目前，生产资料市场调节的比例已由1979年的1%上升到1991年的50%左右。
第三，市场法规建设滞后，管理水平不高。一些必要的法规，如公平竞争法、反垄断法和反对不正当交易规则等法规目前尚未出台或刚刚出台，已经颁布的一些法规还很不完善；对已有的市场规则和法规执法不严、有法不依等。
（二）垄断性市场
我国不发育的市场呈现行业、部门、地方分割的格局，统一市场难以形成，在地域上则表现出地方政府垄断市场的特征。
在市场经济条件下，市场机制对资源的配置和再配置是通过市场价格信号的变动实现的，价格信号反映了供求关系，是供求机制作用的结果，它通过价格机制的运动而启动了竞争机制，竞争关系的展开就形成了资源再配置的过程，并反过来调节了供求关系。产出品价格和投入品价格（要素价格）的变动引起同类企业的竞争，导致了企业间的资源再配置；不同产业价格水平的变动引起不同类型企业的竞争，导致了产业间的资源再配置。在企业竞争的另一端是资源所有者的竞争，价格信号实际上表明了资源的边际收益，它通过引导资源所有者的偏好从而实现资源的流动，由于资源边际收益是由资源边际生产率决定的，因此资源再配置的结果就是资源流向生产率较高的企业和产业部门，这就导致了企业的优胜劣汰、规模经济和区域间资源的流动。
这样的运行格局，必须具备几个条件，一是企业必须是真正的市场主体，它具有竞争机制和风险机制；二是市场体系健全，市场组织发达，市场规则内容齐全；三是价格能反映供求关系；四是信贷利率机制、工资机制健全。这是因为，供求变化会引起价格的涨落，当商品供大于求时，价格便下跌；而当商品供不应求时价格则上升；价格涨落会引起利润的增减，价高则利大，价低则利小；利润的增减会引起投资活动的变化：利润大则投资增加，利润小则投资减少；投资变化又会引起利率和工资等的变化：当信贷资金需求大，于是利率较高，工资上升，这样，便诱使银行企业将多余的信贷资金流向利率较高的部门，劳动力便向这些部门流动。相反，如果对信贷资金的需求量小，据此，银行企业会减少对该部门的贷款，阻止信贷资金流入该部门，甚至还会将原有的资金抽走。同时，由于该部门对劳动力需求较少，工资水平相对较低，劳动力将离开该部门，而流向工资较高的部门。如果这一局面持续下去，供求关系将发生变化，这种流动又会依据上述规律产生新的流动。由于供求变化引起了企业利润的增减，利润高的企业或部门往往愿意出高价购买资料，这就使资源流向这些企业或部门。反之亦然。由于企业对价格反映灵敏，它将根据自身特点选择优势区位布局或进行组合布局，这在一定程度上也实现了生产要素的区域流动。
客观规律表明，市场经济发展到一定阶段，垄断势力便会开始出现和发展起来，它阻碍了竞争过程的充分展开和竞争机制的有效作用，同时，垄断势力之间的竞争又增加了竞争的剧烈程度及其破坏性。作为市场经济首先发展和走向成熟的资本主义国家，相继制订了反垄断法和竞争规则，来保护竞争的有效进行。
不过，必须指出，行政区经济运行下的垄断市场与市场经济国家的垄断市场是有本质性的区别的。市场经济国家的垄断市场是市场经济发展到一定阶段而出现的一种保护现象；而行政区经济运行下的垄断市场则是计划经济向市场经济过渡中地方政府为保护本地利益而造成的一种市场现象，它是在市场不发达的条件下形成的。
由于我国目前的价格体系尚未理顺，行政性定价与价值规律的要求和市场供求关系的变动严重脱节，必然会使生产者之间因价格因素而产生级差收益。这种级差收益并不是生产者主观努力的结果，而是一部分生产者对另一部分生产者的劳动侵占，这必然造成企业间不平等的竞争，即价格过低的商品产生非经营性亏损，并且长期得不到补偿，而价格过高的商品，可以轻而易举地取得额外盈利。象某些基础工业部门的价格严重偏低，而加工工业品的价格偏高，如果资源流向加工工业地区，便会导致因价格因素而产生的利益转移。由于我国的公有制企业与政府部门存在着隶属关系，地方政府往往扶持价高利大产业的发展，价高利大产业的过量发展必然引发资源短缺，而资源的短缺往往不能立刻导致原材料价格的变动，这就使资源省份仍将处于竞争劣势，因而迫使资源省份的地方政府对其资源实行地区性保护主义措施，这便常常引发地区间展开的“原材料大战”。另外，原材料的短缺也未能引起税高利大产业的关、停、并、转，由于企业并非独立的经营者，在预算软约束的环境下，企业即使处于半停顿状态或亏损状态，依然存在并照常运行。由于我国的资源生产省份往往经济发展较为滞后，各地在竞相发展加工业的同时，在买方市场的条件下，为了保护本地企业产品的销路，也常常实行市场封锁。由于市场的不统一，发达地区经常凭自身的经济优势通过高价来力图冲垮不发达地区的市场壁垒，而不发达地区则通过种种措施，甚至以人为的措施来限制这种流动，这进一步造成垄断市场的竞争，加剧了市场的割据。各地为了适应垄断性的市场而在力所能及的条件下继续沿着自成体系的道路发展。
三.体制机制
行政区经济时期的财政体制、投资体制、金融体制，为行政区经济的运行主体提供了体制环境，为行政区经济的发展创造了条件。
（一）财政体制
传统经济体制下的财政政策目标是统收统支，保证财力供给，这种模式的要害在于用财政分配上包揽一切的“统”，去实现对社会、经济发展财力需要的“保”，这在一定程度上造成了生产的低效率和分配上的平均主义以及责、权界限的模糊。而经济体制改革的重点是要确立中央、地方、部门及企事业单位之间责、权、利的划分，因此，最能体现责、权、利划分的基础——财政体制理所当然地成为整个经济体制改革的先导。
从1980年起，我国财政实行了“划分收支、分级包干”的体制，即“分灶吃饭”，1985年，随第二步利改税，又实行了“划分税种、核定收支、分级包干”的体制，1988年则开始实行全方位财政大包干体制。这三个阶段的每一次演变，都在相当程度上刺激了地方政府组织财政收入的积极性，地方财政收入呈连年上升趋势。
据报刊统计，我国的财政体制在不同地区间有较大差别。大体上可分为四类：
1.河北、山西、辽宁、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、湖南、四川、陕西、甘肃、吉林、黑龙江、江西等16个省份实行比例不等的收入分成制，如河南、安徽与中央8:2分成，江苏为4:6分成，吉林、黑龙江、江西三省收不抵支，实行定额补助。
2.内蒙古、广西、西藏、新疆、宁夏五个自治区和视同民族地区的青海、云南、贵州实行“定额补助，保留照顾”办法。
3.广东、福建实行财政大包干（广东定额上交12亿元，福建定额补贴1.5亿元）。
4.京、津、沪三大市继续定收定支。
上述体制在执行中曾经有过多次调整，如上海自1989年实行定额上交，广东从1988年起实行包干上缴指数（年递增9%），收入分成，省、区的分成比例也有若干调整，但从总体上看，上述包干类别一直延续至实行分税制之前。
与“分灶吃饭”财政体制相对应的税收征管，是依照企业的行政隶属关系划分的，各地为了自身的利益，不让肥水外流，实行地区封锁，这加剧了市场的分割；与此同时，中央与地方按比例分成的财政关系，使地方减税让利积极性很高，又造成了地区间税制的混乱，严重影响了企业的正确流向与公平竞争。例如，有一些地方不经批准自行搞开发区，并自行制定了一些税收优惠政策。有的地方税率比特区还低，甚至降到了10%。还有的地方把对外资企业两年免税三年减税的优惠政策擅自放宽为“五免五减”，甚至有些地方互相攀比，竞相出让税收的权益。“税收攀比”在某种程度上也加剧了行政区间的经济摩擦。
包税制一方面等于取消了税收这个国家从宏观上调节经济的重要杠杆，并且在税高利大的产业发展方面起到了逆向调节的作用；另一方面，中央财政收入所占比重逐年减少，这不仅导致了能源、原材料、交通等基础产业的投资不足，而且极大地削弱了中央政府对区域经济的调控能力，同时，提高了地方政府对税高利大产业追逐的热情，加剧了重复建设、重复布局的发展态势。
（二）金融体制
改革前的银行只不过是政府机关和中央银行的派出机构，通过十年改革，目前我国已形成以中央银行为领导，以国家专业银行为主体的金融格局。各种金融组织机构摒弃了“重贷轻存”的产品经济观念，开辟包括同业拆借、票据承兑及证券交易与发行等信用渠道和储蓄种类、利率变换等多种信用工具，明显地扩大了银行的资金实力与业务。据统计，1978年到1990年12年间，国家银行和农村信用社的各项存款，由1300亿元增加到13048亿元，增长9倍；金融机构由3.7万个发展至16万个，增长8.3倍。
过去的银行只发放流动资金的贷款，从未涉及固定资产的投资贷款。改革后的银行贷款范围已扩大到固定资产投资领域，贷款对象也由原来只对国营企业和部分大集体企业扩大到多种经济成分。
中央银行本身完全是国家的货币当局，它不应有盈利的动机。但新的金融体制改革出台前，省以下的人民银行机构都有留成，这就促使它要在盈利事业上投资。而中央银行拥有发行贷币的权力，利益驱动使它易于搞膨胀政策，这无疑将促使中央银行趋向于膨胀。
商业银行本应是经营货币、经营资本的企业，它的运作方式是支付利息吸引存款，收取利息出卖资本使用权（贷款）。但我国现在的商业银行却担负了许多本应由政府承担的政策性融资的职能，就是本应由市场供给决定的利率，也完全按照通过行政性命令分配资源的办法确定。这样，政策性融资与商业性融资混在一起，实行低利率，甚至负利率，于是就出现了谁能够借到钱，谁就白拿补贴的现象。
中央银行与各专业银行是纵向的隶属关系，但是，由于各专业银行的分支机构是按行政区设置的，这就导致国家专业银行虽然实行的是双重领导，在很大程度上却是受地方政府控制的，具有地方行政部门的特征。地方人民银行的地方色彩较专业银行更浓。因此，地方政府可以控制银行信贷资金投向，优先向对本地区利益大或提供就业机会多的项目发放优惠贷款。
同时，地方政府还通过开办城市、农村信用社、信托投资公司和发行各种债券等形式筹措资金，以更方便地实现自己的投资意图。
（三）投资体制
传统体制下，国家是唯一的投资主体，地方政府只是中央计划的执行者，企业没有投资权，只是按计划使用资金。1979年开始的改革开放，打破了国家“一统天下”的投资态势，形成了目前的投资总格局。
1.投资主体多元化
财政体制改革，确定和巩固了地方政府和部门自筹资金的投资主体地位，从扩大企业自主权到“企业法”等一系列的企业体制改革，形成了企业投资主体，沿海及内陆地区的全方位开放，出现了“三资”企业投资主体。金融体制的改革，形成了银行投资贷款和大规模筹资融资行为。
从实质内容上看，现存的投资格局，实际上是“三足鼎立”的局面：国家（中央）财政投资、企业投资和地方政府投资是三大基本支柱；银行贷款，最终都落脚于企业；引进外资，不过是国内投资的重要补充，对个人和集体投资，基本上采取了放松管理，任其发展和自流的形式，其结果，投资主体多元化增强了地方投资地位，扩大了地方投资实力。
2.地方政府处于最有利地位
三大投资主体中，中央投资主体由于其财政收入的相对萎缩而处于弱化趋势。经济体制改革以来，中央财政支出在整个国家财政支出中的比重不断下降。据报刊载，1981年中央财政支出占整个国家财政支出的比重为55%，1988年下降至40.3%，1991年为38.76%。同时，中央投资主体的弱化也造成了其计划的权威性和协调社会经济活动有效性的相对衰弱。
经济10年的“锤炼”，企业虽已基本上具备了相对独立的商品经济实体的某些特征，但在新旧体制转换的过渡时期，仍受着市场与企业产权关系的严重制约。由于市场不发达，企业的竞争与投资往往并非完全仰仗市场的信息刺激，更多的方面则借助市场以外的非经济因素的介入与渗透，例如借助地方政府的管理和调控职能达到财富增值的目的。企业产权不明，一方面导致国家向企业放权让利的优惠与措施，大多通过地方政府这一中介才能落实到企业；另一方面，企业（特别是国营企业）往往集政治职能、经济职能、社会职能于一身，企业的政治职能决定了企业在由行政机关附属物逐渐蜕变的过程中，还需要借助政府的力量来达到某种目的。企业的社会职能决定了企业办社会的现状，企业一旦不堪承受这种重负时，又往往依赖于地方政府。同时，企业的经济职能不仅决定了地方政府对企业的支持，而且在企业内部产权关系未理顺的前提下，企业往往向企业本位集体利益和职工个人利益倾斜，造成了企业投资行为的短期化，这种短期行为又往往使其服从于地方政府的投资行为。再者，地方政府为了不使财政的增收部分流向中央财政，人为地“藏富于企业”，与此同时，又经常向企业搞摊派捐赠等活动，这在一定程度上也决定了两者的相互依存性。另外，银行信贷自从介入固定资产投资领域后，由于专业银行企业化管理的改革尚未取得实质性进展，在现行体制下，其贷款倾向与行为还不得不受制于地方政府的干预与影响，“奉命”贷款的行为尚无法杜绝。
在包干制的财政体制下，介于宏观层次与微观层次结合部的地方政府，具有履行双重职能的手段和义务。从调控手段出发，它对中央投资主体，采取“挤、靠、磨”的办法进行“拼盘”项目的“反钩”；对企业投资主体，采取间接引诱或直接干预的办法，达到维护地方财力增收的目的。在中央宏观调控削弱，改革措施不完善以及新的重大改革措施未出台的情况下，中央政府投资主体的削弱，企业投资主体的不到位，计划调节与市场调节的软弱无力，都使得地方政府投资主体在完善与不完善、规范与不规范的改革缝隙中，在宏观控制与微观标准、计划与市场的巨大缝隙中得到大大的发展与加强。与中央和部门投资主体相比，它介入企业等投资主体的广度与深度，都充分证明了地方政府是集投资者、投资管理者、投资宏观调控控制者于一身的一个特殊层次。这一切，都使地方政府这个投资主体身份多重，游刃有余，左右逢源，得心应手，运用自如，这一点，是任何其他投资主体所无可比拟的。
3.投资管理体制呈纵向弱化结构
中央投资行政权的下放主要滞留在省级政府，呈现自上而下梯级弱化的政府权力层次结构。虽然省、地、市、县、乡各级政府都不同程度地掌握了一定的投资审批权，但由于政府之间实行的是单一行政性放权，势必造成各级政府投资决策权力的冲突。无论哪级政府，一方面都觉得受到下级政府的强烈抗衡，投资调控力不从心；另一方面，又都在埋怨上级政府放权不够，“卡”得过死，这就使这个纵向弱化结构表现出不稳定性的特征。
投资行政管理权的逐级分切，又在相当程度上带来地方投资管理上的权力与责任、利益与效益的严重分离，各投资主体便不能自觉地通过投资风险意识来避免投资的盲目性，抑制各种不良的投资倾向与行为。省级政府虽然承担着国家宏观调控的某些职能，尚能比较注意本省、区内的基础设施与基础产业投入，但在财政“分灶”以后，毕竟存在着自身的利益，因而，省级政府在综合度量宏观与微观、局部与整体的平衡之时，也必然要更多地倾向于地方局部利益。表现为只注重财政预算内管理，不注重财政预算外管理；只注重对项目上马的审批管理，不注重对项目建设的全过程管理及社会和经济效果的监测。对地、市（县）以下基于盲目攀比而上马的热点项目往往采取纵容、保护性政策，实行松散管理。这样，便从纵向弱化结构上保护了省政府以下的地、市、县投资扩张，加剧了重复建设、盲目引进和结构趋同的弊端。
总之，财政体制、金融体制、投资体制作为宏观调控体系的主体，在十年改革以来，从某种程度上看，不仅没有强化中央宏观调控的能力，反而为行政区经济的发展提供了体制环境。
应当指出，我国行政区经济的发展，既有积极的一面，也有消极的一面。从积极作用来看，不仅调动了不同利益主体的积极性，促进了经济发展，而且增强了人们对改革的承受能力，有利于安定团结。同时，地区间的竞争，部分的弥补了企业竞争的不足，并为企业组织的优化奠定了一定基础。就消极方面而言，则造成了经济增长过热和需求膨胀，加剧了短期行为，影响了经济发展的后劲与区域优势的发挥，削弱了中央政府的宏观调控能力，强化了区域产业结构趋同。
步入90年代以来，随着我国经济体制改革的不断深入，行政区的经济功能将趋于淡化。我们认为，欲突破旧的行政区经济模式，从根本上看，必须加快社会主义市场经济体制的改革步伐，特别要在明晰产权关系，建立全国统一市场，转变政府职能，建立健全宏观调控体系等方面狠下功夫。在行政区经济向区域经济横向运行系统转变过程中，要逐步建立适应社会主义市场经济体制的区域经济宏观调控机制，转变调控手段，在加强总量调控与结构调控的基础上，完善区域调控的运行机制与手段，以促进区域经济在新形势下的协调发展。
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