摘要：自2009年《中华人民共和国食品安全法》颁布实施以来，国家对食品安全的的重视程度不断加强，但是还是出现监管漏洞，如对国产保健食品和进口保健食品的监管不统一，对进口保健品的监管存在阶段性和力度性的不足。由于2017年颁布的史上最严《中华人民共和国广告法》和2018年的“权健事件”，2019年伊始，迎来“整治保健市场乱象百日行动”。集中整治，发现问题，精准打击“保健”乱象，旨在建立制度化、法制化、常态化的长效监管机制。在对国产保健品监管不断强化的同时，对于进口保健品宣传却处于监管不足的局面。在此背景下，为统一国产进口保健品宣传监管，实现我国保健品市场公平有序良性发展，笔者认为补充立法，强化监管，把具有保健功能的进口膳食补充剂纳入监管范围，与国产保健品统一标准。对进口保健品的生产情况、包装宣传、广告宣传、销售渠道等进行审查，以统一国产进口保健品的全方位的监管标准为目的。
关键词：保健品监管；统一标准；立法保障；进口保健品全面审查制度
一、国产进口保健品监管的现状
（一）立法模糊：不同监管部门认识不同
保健品不属于药品，是属于食品，且是具有特定功能的对身体健康具有一定的辅助性改善但不能能替代药物的食品，这是法律界与实务界的的通说。因此，在立法上也将其纳入到食品监管的范畴而不是药品管理的范畴。知名食品监管法领域专家涂永前教授就提出“食品安全权“一说，认为食品安全是人的基本权利的前提，应加以特别保护。食品安全的监管也是我国政府一直重视的政府工作内容，特别是2008年“三鹿奶粉”事件以后，我国于2009年出台了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称“食品安全法”）。食品安全法对食品安全从生产、运输、销售、食用等阶段均作了规。与此同时国务院及其相关部门也制定了食品安全标准，但是各部门之间的标准不一，如对“黄花菜”所含二氧化硫的安全标准，卫生部（现为“卫生与计划生育委员会”）规定黄花菜的二氧化硫含量为不超过200mg/千克，而农业部（现为“农业农村部”）对黄花菜规定的二氧化硫标准则为不得超过100mg/千克。由此可见，对于食品添加剂的监管的不同部门的监管有着不同标准，因为立法上没有统一标准，在实际行政监管中也没有统一标准。对于食品行业的监管存在诸多问题，对于食品中的保健品同样存在标准不一的问题，不仅虚假宣传夸大保健品功能的时间频发，甚至出现了有毒有害物质严重超标的保健品流入市场，对人民群众的生命财产安全构成极大威胁。
（二）监管尺度不统一
国产保健品的监管从生产、运输、销售整个保健品市场化阶段均被监管，我国于1996年颁布的《保健食品管理办法》就详细规定了保健品的整个市场化阶段的监管，其中第14条规定，保健食品生产必须经过省级卫生行政部门批准方可从事生产，并且应注明“**保健食品”。第十六条规定，未经国家卫生行政部门审查批准的食品，不得以保健品的名义生产经营，未经省级卫生行政机关批准，不得生产保健品。由此可见，保健品的批准生产具有双重标准，要经过国家卫生行政管理部门和省级卫生行政管理部门的批准方可从事生产。同时，对于保健品的广告宣传也做了明确规定，不得虚假宣传不得以人名作为保健品的名称等等，均体现了国家对保健品监管的重视程度。国家对保健品的生产审批采取双重审批是为了保障保健品生产的质量把关，品控合格，真正发挥保健品对人民日益增长的物质生活需要的保障功能。对于国产保健品的监管，可以做到从生产到流通入市的全面监管，以及可以做到对事后处罚的及时性。但是对于进口保健品的监管，仅仅能够在进口阶段和销售阶段。如在进口时的抽检是否合格（主要是检测是否符合“生产国或国际组织有关标准”），并且合格参考的标准并不统一规范。并且事后处罚上，对于保健品生产商的处罚也仅仅是罚款和禁止销售，并不能从根本上产生威慑。而国外对保健品的监管则处于一个相对空白阶段，例如美国的国家食品药品监督管理局（以下简称”FDA“），对保健品的监管极其有限，仅作为膳食补充剂等进行监督管理，并未对其生产及宣传进行有效监管。这就造成了一个局面：国产保健品面临着严格监管而国外保健品却相对缺乏监管，而我国公民却要承担进口保健的经济风险和健康风险。
（三）国产保健品被污名化
国产保健品被污名化是一个严峻的问题。国产保健品整个行业的名誉被针对性的贬损，直接导致进口保健品是迅速占据国内保健品市场，并且不断强化其市场占有率。人们的崇洋媚外的心理作用下，饮用水要进口，如售价十几元的依云水，保健品要进口，如产自澳大利亚的改善肠胃功能的保健品、再如进口自新西兰的鱼肝油等。国产保健品作为被严格监管的食品，其整个生产流通消费阶段以及事后救济阶段均有严格监管，国产保健品的污名化简介的贬损了我国对保健品市场的监管力度，特别是对进口保健品监管力度不够的背景下，对国产保健品的消费降低，意味着对进口保健品的依赖性增加。国产保健品的声誉直接影响到其市场占有率，而国产保健品是最易对其监管的，重塑国产保健品的声誉，提升消费者对国产保健品的信息心，提高其市场占有率是一个迫切需要解决的问题。当前我国国产保健品的污名化的主要体现在，被监管的过程频繁曝出某些添加剂过量或存在有毒元素的信息，监管严格的体制下难免会出现企业难以控制的甚至依据当时的科学技术根本无法发现的一些有毒有害元素，加之进口保健品在强大资金的支持下，大力进行公告宣传，从而形成较强的市场竞争力。不仅如此，还有国民崇洋媚外的心理作用下，本身就认为国外的产品就是比国内的质量好、安全，由此加剧了国产保健品污名化的情况。不仅如此，还有国产保健品的安全事件频发，也加剧了污名化。
二、国产进口保健品宣传监管不统一的原因分析
（一）立法层面的原因
我国国产保健品最早被纳入行政监管的是在1996年颁布的《保健食品管理办法》中予以明确，同时这部法律规范也明显的规定了进口保健品的监管规则，但是极其有限。保健品市场的监管历来是国家的重点关注对象，但是国家对保健品的监管主要还是集中在国产保健品，对于进口保健品的监管采取监管力度较低的“进口备案制度”，采取“生产地或国际组织食品安全标准”来监管其是否合格，过分的信赖生产国或国际组织的标准，这是不合理的，从而形成监管两套标准，国外标准低于国内标准的不合理现状，立法上的缺失具有不可推卸责任。国产保健品要采取的是严格的食品安全标准并且对于国产保健品的种种方面予以限制，监管非常严格，如《保健食品管理办法》中对国产保健品的监管从审批、生产经营、标签、说明书及广告宣传都做了明确且严格的规定。保健食品属于特殊食品，是在一定程度上具有辅助性治疗的特殊食品，特别是老年人容易被迷惑，甚至产生心理依赖。自2009年《食品安全法》颁布依赖，虽然经历了2015年修改，但是依然没有将国产保健品的监管与进口保健品的监管形成统一。这就造成了诸多问题，如国产保健品的优势变为劣势，本土品牌在严格的保健品监管规则下进行经营，而进口的保健品在我国的经营销售却缺乏监管，这也给国产保健品造成不公平竞争。因此，立法层面的监管标准不统一是造成国产进口保健品监管不统一的根本原因。
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（二）政府层面的原因
政府是监管保健品市场的主体，我国负责保健品监管的行政机关是国家食品药品监督管理总局以及地方各级食品药品监督管理机关。食品药品的监管是关系国民健康的大事。虽然政府食品药品监督管理部门在不断加强监管，但是可见收效甚微，特别是基层的食品药品监管机关的监管队伍具有不可推卸的责任。首先在制度上，笔者认为当前国家对于食品药品机关的行政定位的地位有待提升，借鉴于我国生态环境部的发展历程，从行政级别上的逐级提升到今天的部级单位，这也表明了中央对于环境保护工作的重视程度。如果说环境是人民群众对于对于追求美好人生的向往的必然要求，那么对于食品药品的安全就应当是健康生活的基本需求，因此应提升食品药品监督管理机关的行政定位的地位。此外，在食品药品监管队伍上也存在一个问题就是专业化分工不明确，在食品监管与保健品监管上应当由专业化的执法人员来进行监管，且应当严格按照法定程序进行。避免在食品药品监督管理过程中出现贪污受贿给消费者造成不可弥补的损失的后果。食品药品的监管应当具有专业化的执法队伍，其专业化体现在鉴定能力和执法能力上的专业化，应当具有专业的技术知识和执法能力。
三、统一国产进口保健品宣传监管法律保障的思考
（一）补充相关立法
把具有保健功能的进口膳食补充剂纳入监管，与国产保健品统一标准。国家食品药品监督管理总局发布了《关于保健食品备案管理有关事项的通告》（以下简称《通告》）。《通告》指出，一、自2017年5月1日起，对使用列入《保健食品原料目录（一）》的原料生产和进口保健食品的，国内生产企业和境外生产厂商应当按照《保健食品注册与备案管理办法》及相关规定进行备案。国内生产企业在所在地省级食品药品监督管理部门备案；境外生产厂商在食品药品监督管理总局备案。据我国《食品安全法》第 76 条规定，进口保健品，应当到食品药品监督管理部门备案。然而，海外代购保健品实际上是国外的膳食补充剂，进入国内市场没有经过保健品审批，也没有经过任何医学上的临床试验。对此，将进口膳食补充剂纳入保健品管理。
（二）加强进口保健品广告申请检查
海关提高标准。美国膳食补充剂在美国并不受FDA监管，而进口到中国亦不受中国食品药品监督管理局的保健食品法规监管，因为他们大多数以食品分类通过海关入驻中国，无法得到正规监管。“食品”入驻中国，门槛低。进口膳食补充剂作为食品进入中国，需经过海关核查，即出入境检验检疫局。海关检查，从源头抓起，能更好的监管进口保健品，可加强海关对进口保健品广告申请检查，按照国家食品药品监督管理局进行的检测项目，对产品的含量检测要求，且增加对微生物的检测，对产品质量、产品安全的把控更加严格。监管应当是全方面的监管，不仅仅是对于进口保健品的产品质量的监管，检测其有效成分和是否添加禁止添加的元素等，还要对权广告（主要是产品外包装的严格审查），避免出现虚假宣传，以及进入国内市场后，不法商家可能利用消费者特别是老年人消费者不懂外文的实际情况私自粘贴中文翻译标签，诱导欺骗消费者。
（三）对实施去污名化政策的思考
笔者认为，对国产保健品去污名化应当行政机关自身做起。在进行执法的时候，应当注重对该产业的整体影响里，是否应当公开的全面的整治有待商榷，特别是对舆论的影响力不容忽视。在当前国家行政机关对国产保健品行业的“百日整治”活动中，极有可能被网络媒体渲染成一种“国产保健品不靠谱”的观念，这将对消费者对国产保健品产业失去信心，从而使整个国产保健品行业被污名化。此外，并不排除进口保健品相关利益人借此机会落井下石，助推国产保健品污名化的进程，成为有力推手。因此，不仅仅是我们公民个人要树立对国产保健品的信心，作为行政执法机关要注意在行政执法过程中对遵守法律规范的国产保健品企业予以特殊保护，如发放“质量良好证书”、“连续三年产品合格”、“守法企业”等等荣誉称号，增强对企业信心，并且还要在监督国产进口保健品过程中充分发挥监督作用，对于恶意诋毁、恶意竞争的保健品企业和经营人要联合相关机关予以严格处罚，实现保健品市场的规范化。作为企业自身，要不断接受消费者监督严把质量关，特别是在产品说明书和产品包装上要严格遵守《保健食品管理办法》、《广告法》等法律法规规章的规范，并且不断改进技术，提高社会责任感，从而获得消费者的信赖。
四、结语
我国自2016年由国家食品药品监督管理总局颁布《保健食品注册与备案管理办法》以来，对于保健品市场的监管就处于国产保健品一套监管标准（参照国家药品标准的注册制）、进口保健品一套监管标准（属于保健食品原料目录内和补充维生素、矿物质等营养物质的保健食品按照海关食品标准的备案登记制度），对于进口保健品采取的监管标准明显较低。这也体现在对进口保健品的监管阶段仅限于进口及销售阶段，对于其处罚的措施也仅仅为禁止销售和对经营者罚款。对于进口保健品的入关合格检测也主要是由海关人员的有限的检测，检测的范围远也没有国产保健品采取国内食品安全标准的检测内容详细。由此形成国产保健品检测与进口保健品检测标准采取双重标准的情况，并且进口保健品在监管阶段上和监管检测内容上均没有国产保健品范围广而全面，并且进口保健品是否合格采取依据的标准为生产国或者国际组织的标准。这不仅是由于一直以来崇洋媚外心理作用下，人们对进口物品的信赖，也对于相关的监管机构的监管不力的一个体现。在此背景下，国产保健品污名化又进一步激发了进口保健品市场的增长，导致现在国产保健品市场萎缩，进口保健品市场膨胀的畸形保健品市场。在确立国内保健品市场规范化的基础上，进一步深入建立健全进口保健品全面审查制度，严格规范进口保健品的安全标准。同时，也要通过立法保护、加强舆论监督的方式保护国产保健品的声誉，从而建立一个国产进口保健品监管标准统一、国产保健品为主进口保健品为辅的良性保健品市场。国产保健食品的注册制度与进口保健食品的备案制度形成双重标准，国产保健品的全面专业检测标准与进口保健食品的海关有限检测标准又是双重标准，由此见对进口保健品监管弱于国产。应当予以调整和统一。
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作者简介：罗凯伦（1994-），男，四川内江人，广西民族大学法学院2017级法律硕士(非法学)在读研究生，研究方向为民商法。
论文作者:罗凯伦
论文发表刊物:《知识-力量》2019年10月39期
论文发表时间:2019/8/30
标签：保健品论文; 标准论文; 食品论文; 保健食品论文; 污名论文; 食品药品论文; 市场论文; 《知识-力量》2019年10月39期论文;