关于中国入世与政府职能的转变，本文主要内容关键词为：政府职能论文,中国入世论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F045.51［文献标识码］A
［文章编号］1004-1508(2002)03-0070-5
“入世”对中国的挑战主要有两个层面：一是对企业的挑战，由于国际市场竞争的残酷性、无情性，不可避免地会对国内一些企业带来巨大压力，迫切要求我们加快宏观经济的结构调整和微观产品的优化创新及企业内部人力资源的开发。另一是对政府的挑战。政府对现有管理职能的战略调整，构成应战的基本手段。“入世”后，各级政府管理职能的转变，对于中国成功应对经济全球化挑战具有重要的意义。实现政府职能的转变，可从建立和完善市场法律体系、扩大和加强行业协会的作用与职能、入世与政府管理问题三个方面开展工作。
一、关于法律制度的健全与完善
1、入世面临的挑战
(1)关于区际法律冲突问题。中国以主权国家的身份入世后，按照世贸组织关于“先中后台”的规定，台湾紧接着也加入其中，两岸先后成为世界贸易组织的成员。随着两岸经贸关系进一步发展，必然会引发更多涉台纠纷，有时可能遇到当事人选择适用台湾商事法律的情况，人民法院能不能适用，显然己是不能回避的问题。此外，今后祖国大陆与港、澳、台都作为WTO的成员，将形成四个不同的法域，相互之间发生法律冲突时也有适用彼此法律的问题，这个问题如何处理是一个迫切需要深入研究的现实课题。
(2)关于我国目前的审级制度问题。我国在司法实践中实行二审终审制，此后还有审判监督程序，又称再审制度，这种司法体制设计在国际上是不多见的。加入WTO后，对我国审判监督制度的考验是，假设一个知识产权案件，如果你在两审终审判决后依然存在问题，外国当事人不服，在他认为已经用尽了我国的司法措施的情况下，涉外当事人根本不用走我们的审判监督程序，就可以请求其国家代为向中国政府索偿，这样就会导致国家之间的争端。
(3)关于透明度的问题。透明度的要求不仅针对行政部门和立法部门，也针对司法部门，即要求审和判之间不应有不透明的东西。具体地说，审和判应为一体，不能脱节，不能审的是这批法官，判的是另一批法官，而起决定作用的往往不是庭审法官，这就是不透明的表现，容易使人产生不公正的印象。这是提高透明度的有效措施。
(4)关于法院司法文书的质量问题。目前，我国司法文书在充分说理论证方面普遍存在缺陷，不能适应涉外审判的需要。所以，在裁判文书的质量上必须要有大的改进。
(5)关于一些具体法律适用问题。比如WTO有关国际条约在中国生效后，如果我国没有明确的国内法律规定，当事人直接依WTO有关国际条约起诉到我国法院，我国能不能立案，这也是我国将会遇到的问题。等等。
2、立法与司法领域亟需展开的工作
中国加入WTO后，为使WTO规则在我国的顺利适用，履行我国向世界作出的承诺，我国在立法与司法领域亟需做如下四个方面的工作，以便健全、完善法律制度：
(1)清理、修订和废除与WTO基本原则不相符的法律法规。改革开放20多年来，中国各级政府基于改革开放的需要，陆续废除和修订了数以千计的内部规定及其他不透明的管理条例，对于吸引外资、建立中国的国家信誉起到了良好的促进作用。目前，全国人大常委会正在对多项法规进行审查、清理和准备修订，各级地方政府也正在内部清查、修订地方性法律法规，积极做好中国“入世”的法律准备。
(2)加强对保障性立法的研究，尽快完善或出台各类保障性立法。我国各级政府还应该对中国“入世”的具体要求，以WTO规则为基础，重点制定、完善和修改五类法律法规。一是关于市场竞争的保障性法规，包括反倾销与反补贴法、反垄断法、反不正当竞争法、动植物检疫法及保障措施法等。例如，1986年墨西哥实施《反对国际贸易不诚实行为条例》，对部分产品征收反倾销税。截至于2000年底，墨西哥共对40多个国家的产品征收过近290项反倾销税。在中国现行的反倾销和反补贴法中，也应该增加反规避反倾销、反规避反补贴等条款，增加反吸收规定，或者引入公共利益条款等，从而进一步完善现有的保障性法律法规。二是关于产业发展的保障性法规，包括信息技术产业促进法、促进企业信息化临时措施法、汽车工业促进法、电信产业促进法、产业认证法和出口退税法等，将产业政策以立法形式确定下来。这样做既可以避免某些不必要的贸易争端，又可以在相当程度上避免部分政府官员“拍脑袋”决策的缺陷。三是关于服务市场的保障性法规，包括服务业反倾销与反补贴法、旅游服务法、运输服务法及金融服务法等。现有WTO框架中的服务贸易总协定仅仅属于一种框架性质的法律文件，缺乏可实际操作的性质，在如何处理服务贸易的反倾销与反补贴、如何处理服务业与外国直接投资(FDI)的关系等问题上缺乏实体性的和程度性的约束，因而给各国政府及企业留下了相当宽松的操作空间。四是关于消费者权益的保障性法规，包括消费者权益保护法、产品安全保护法、未成年人商品及服务安全保护法等。各国在设置技术性壁垒时通常与国内消费者权益及保护联系在一起，这种做法既可以保护本国国民利益不会轻易受到经济全球化的损害，又可以从技术标准、安全标准、消费习惯、社会文化与道德及公共利益等角度限制外国产品及服务的进入和扩张。五是关于政府运作的保障性法规，包括政府采购法、信息披露法和行政程序法等。不少发展中国家融入世界经济体系后，都采取加强政府采购的措施来扶持本国企业的发展，如印度政府通过政府采购引导投资流向，扶持特定的企业群和落后地区发展，墨西哥政府则扩大了基础设施建设，增加了对交通基础设施的投资，从而带动了水泥和建材企业的发展。
3、具体到司法机关，面临的问题是需要废除、修改小部分与WTO规则相冲突的司法解释。这个问题和上述第二个问题中有关立法问题相联系的，立法机关制定的一些法律若要废除和修改，那么，依照这些法律所作出的司法解释就必须作相应的废除和修改。在我国的各级地方政府多年所制定的一些行政规章和行政命令等，带有明显的保护地方利益、部门利益和垄断利益的特征，直接会导致市场分割、区域性垄断和不公平竞争，也需要废除和修改。
4、完善和充实中国市场的法律体系。
中国建设社会主义市场经济没有前人的成功经验可以借鉴，但这并不影响我国充分借鉴发达国家或地区管理市场经济的成功经验。首先，应积极借鉴香港特别行政区的商业法律法规，因为香港法律体系来自英国，而WTO法规体系与习惯法有着密切的联系，援引案例裁决在WTO争端解决机制中具有重要的意义。其次，充分借鉴韩国的成功经验，韩国在保障性立法方面做得较早，且体系较为完备。此外，也可以借鉴日本、澳大利亚、墨西哥、新加坡、泰国和马来西亚等国家的立法经验。当然，借鉴其他国家和地区的立法经验，不能简单地盲目照搬，而应当与中国的具体国情相结合，在借鉴中不断总结创新。
二、关于行业协会的作用与功能
1、关于入世与行业协会的作用
根据世贸组织成员国多年的实践经验和欧美市场经济发达国家的成功做法，行业协会在国际贸易及相关的经济活动中，其作用与功能是多方面的，择其要点主要有：(1)利用多边保障机制，维护国内企业的利益。援引WTO保障条款，来保护国内产业时，应向WTO提供全面、详细可靠的证据。显然，这一工作不可能由一个或几个厂商来完成，也不能靠政府有关部门来完成。故在使用保障条款维护本国产业的行为中，行业组织应担当发起者和提供证据者的角色。(2)发挥行业协会的协调作用。在国际市场竞争中，开拓国际市场时，由行业协会出面协商，制定能够从整体上加强国内企业竞争力方案，在自愿基础上组织国内企业的生产、销售、价格、售后服务等方面的联合行动，以发挥集团军的优势。(3)协助企业实施反倾销、反补贴等法律措施。从各国实践看，援引反倾销、反补贴条款时，行业协会作为申诉人的案件占大多数，而以政府反倾销机构或单个企业作为申诉人的情况十分罕见。这是由于反倾销本身就是行业性的问题。(4)利用争端解决机制，帮助企业应诉，维护贸易权益。行业协会通过协调规范本行业企业行为，尽可能减少外方对我方的起诉；在外方起诉时积极出面组织应诉，以减少损失。因为政府出面应诉使政府陷于被动；个别企业应诉则没有精力和能力。行业协会还应该利用WTO的规则，对损害我利益的外方行为及时起诉。(5)加强与国外有关组织的联系。为争取较好的国际贸易环境，必须加强与国外有关行业组织的联系。如美国电子工业协会为了维护本国企业的利益，代表其电子行业支持我国获得无条件最惠国待遇及入世，并极力促进美国对我国高新技术，尤其是家用电子技术的出口。该组织还带领企业负责人直接与政府官员面谈，对政府决策施加影响。
2、关于发展我国行业协会的建议
(1)进一步明确行业协会的性质、地位和作用。(2)切实转移职能给行业协会。国家经贸委关于培育和发展我国工商领域协会的若干意见中规定了职能，有的部门也曾明确将一些职能转给行业协会，但大都未能落实。行业标准、行规行约的制定，行业培训，行检行评，质量监督与检测，标识和资质证书、原产地证明的发放等，这些行业性的工作交给协会去做比政府部门效果更好，而且符合WTO的要求和国际惯例，被国际上认同。(3)给予若干扶持政策。建议制定扶持协会发展的税收政策，如免交所得税；支持协会的基本工作条件及进行国际交流中给予适当的外事权力等。(4)解决行业协会经费来源问题。建议允许在自愿基础上实行级差会费。在日常工作中，为企业的单项服务，一次性收费；为政府服务的工作，政府应给予资助和补贴。(5)理顺行业协会与政府业务主管部门的关系。(6)加强行业协会自身建设。
三、关于入世与政府管理问题
1、入世与政府职能的转变
转变政府职能，改革政府机构，是建立和完善社会主义市场经济体制的迫切要求，是发展市场经济的重要条件，也是当前深化改革的主要内容。为此必须对政府机构进行改革，实现政府职能的转变。
在高度集中的计划经济体制下，政府的机构设置和职能，具有以下的弊端：(1)政企不分，政府把企业和市场管得太死，不重视价值规律和供求变化；(2)不用经济的和法律的手段来管理经济，而是指令性计划和行政手段控制一切；(3)机构臃肿、重叠，人浮于事，效率低下。其结果是严重制约了经济发展和社会进步。因此，以入世和经济全球化的要求为契机，深化政府机构改革，转变政府职能是一项十分迫切而又重要的改革重任。当然，强调改革行政机构、转变政府职能，并不是不需要政府的管理，而是要求政府转变职能。
发展社会主义市场经济，政府管理经济的主要职能包括：(1)对国民经济进行宏观指导和调控，制定和执行国家经济发展的方针政策；(2)搞好能源、交通等基础设施建设，培育市场体系，监督市场正常运行和维护市场公平竞争，为经济发展创造好的环境；(3)对国有资产的经营实施管理和监督；(4)调节社会分配，控制人口增长，保护资源和环境，维护社会治安，建立社会保障体系，促进文、教、卫生等公益事业发展。从管理手段上讲，主要是用经济手段管理国民经济。政府转变职能的实质，就是强化市场机制，对企业生产经营活动不干预，集中精力抓好政府应该做的大事，通过宏观调控引导经济健康发展。入世正是要求政府职能部门按市场经济的规律，逐步取消补贴和不合理的政府支持措施，用经济和法律手段对经济贸易进行管理，减少直接的行政干预，保护知识产权，创造良好的市场竞争环境，维护国内外市场的公平竞争。
2、入世与政府管理效率的提高
世贸组织的一系列基本原则和例外规定，将促使中国政府在入世后学会运用并驾驭这些原理和规定，促使政府效率得以提高。首先，世贸组织要求各成员必须履行透明度的义务，客观上要求政府职能部门转变工作作风，强化为企业服务的意识；从为企业的服务中提高管理水平，接受人民群众的监督。其次，世贸组织的许多协议都要求各成员加快实施贸易便利化，管理的现代化和规范化。这有利于防止腐败、打击走私和杜绝工作中的“关系户”，提高政府管理效率。再次，世贸组织的目的在于促进各成员的贸易、投资自由化，减少贸易与投资中造成竞争扭曲的政策措施。入世使我国本来就较为短缺的资金、自然资源和人才的问题更为严竣，因此通过世贸组织所制定的游戏规则将使政府贸易政策和投资政策更加符合国际惯例与国际标准，并按照市场经济的竞争法则和分配原则，加大人力资源的开发与管理，提高我国经济的综合竞争能力。再其次，入世将对我国现有的政府管理流程进行再造，借助信息技术提高政府部门处理信息的效率，这是提高政府政策透明度的基本条件之一。最后，提高行政效率，有赖于对现有行政管理制度的完善和创新，这主要涉及首问责任制、自由裁量权、审批标准与流程透明化三项制度。
3、入世与政府职能的强化
入世不仅没有放弃一成员政府的宏观调控职能，相反对政府的宏观调控提出更高要求。中国入世后，根据国内的实际及借鉴国外的经验，政府职能的强化将表现在以下方面：(1)入世使国内外市场逐渐融为一体，使中国经济与世界联结成有机的整体。中国经济贸易的发展受其他国家和地区的影响，为此要求我国政府及时掌握国际经济贸易的发展、市场供求、竞争及价格变化，对各国经济政策带来的正面、负面的影响准确作出判断，并在此基础上对国内经济贸易政策措施作出科学的决策。因此必须努力学习和善于借鉴才能更好的趋利避害，利用世贸组织规则搞好宏观调控。(2)入世要求我国逐步实行贸易、投资自由化，外国货物、服务的进入可能会造成我国相关产业的严重损害或损害威胁。为此世贸组织允许各成员利用其有关保障机制保护国内相关产业。这就要求我国政府职能部门熟悉国内相关产品、服务的生产、销售及竞争状况，深入到经济活动的主战场、更多地实地调查、研究、解决新问题。(3)培育和完善市场竞争环境，重塑权利资源。研究和制定产业政策、培育和完善市场竞争的规则与法律，是政府转变职能后拥有的重要的调控市场竞争状态的权利资源。政府脱离对企业的直接管辖后，不少政府官员和政府机构认为手中的权利小了或者被消弱掉了，对如何监管市场和制定政策感到困惑。事实上情况并非如此，政府对基础设施、人力资源、市场标准或资格等软硬环境要素的研究、制定、认证和评估，将构成政府监管市场的基本的权利资源形式。在具体操作中，可以借助立法形式将这种权利资源确定下来，也可以借助行业协会、商会等行业组织的名义来发布，形成行业标准或产品标准。但无论如何政府在此都拥有相当大的政策操作空间。凡此种种非但没有消弱或取消政府的职能和权利，而是需要各级政府根据世贸组织的规则和经济全球化的要求，彻底转变政府功能并由此重塑新的权利资源。(4)保持进出口平衡与促进出口市场多元化。在进口总量和出口总量之间保持基本平衡，对一个国家在国际贸易中的处境有重要的影响。连续贸易失衡是应该防止的。但连续出现顺差也会带来一些问题。(5)运用争端解决机制，为企业争取宽松的国际市场。中国是一个发展中国家，入世后，有许多理由要求在国际贸易中享受一些照顾，这是我国政府在国际交往中为国内企业创造良好的国际市场的有利条件。在这方面，政府应该有明确的指导方针，在对外政策方面，政府要据理力争，保护企业。(6)为企业做好全球性信息收集与出口促销活动。建立全球性的信息网络和在国际市场上进行全面的促销活动，对我国企业走跨国化和全球化经营之路有重要意义。在我国全球性、综合性的国际企业尚未成为国际贸易的重要力量之前，需要政府机构或半政府性质的贸易促进机构协助，如国际贸易促进会等。这些非盈利性的机构在世界主要城市设立分支机构，收集各种信息，向国内众多企业提供商情服务和协助它们开拓国际市场。(7)建立国内统一市场与公平竞争机制。建立起一个国内统一的大市场，对幅员辽阔的中国经济的迅速发展具有重大的战略意义，竞争有序且统一规范的国内大市场不仅是各种商品和生产要素按市场经济规律自由流动的市场，还应是全面件放、公平竞争的市场。
标签：法律论文; wto论文; 政府职能转变论文; 立法原则论文; 法律制定论文; 经济论文; 时政论文; wto争端解决机制论文;