中国的异地开发扶贫模式及经验，本文主要内容关键词为：异地论文,中国论文,模式论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、异地开发扶贫的前提条件
中国在80年代提出扶贫方针和政策以后，探索出了区域开发、产业发展、扶贫到户等多种扶贫途径，异地开发也成了重要的扶贫方式之一。在特定的自然地理条件下，异地开发能起到其他扶贫方式很难替代的作用，使长期处于贫困状况的人们在短期内解决温饱。由于异地开发扶贫往往要投入巨大的成本，采用异地开发扶贫方式是有前提条件的。
1.实在缺乏生存条件 在中国进行的扶贫工作中，有两种情形是属于缺乏生存条件的，必须无条件地走异地开发的道路。第一，在发生泥石流、滑坡等自然灾害的贫困地方，面临缺乏生存条件和缺乏生活资料的双重难题，而且原则上是生命安全先于生活水平，没有生存就谈不上脱贫。因此，异地开发扶贫是这些地方农民的唯一出路。第二，涉及国家重点工程的某些贫困地方同样要进行异地开发扶贫，这些地方农户的迁移首先是由国家建设需要决定的，重点工程的建设促进农民摆脱贫困。当国家在贫困地区进行重点工程的建设时，对当地的贫困农户会带来两种不同的脱贫路子：一种是给当地贫困农户带来就地脱贫的机遇，如铁路的修建、矿山的开发、工厂的建设等，周围的贫困户可以从中得到就业机会等，为当地经济的发展培育他方市场。另一种是给当地贫困户带来异地开发的机会，如大型水库可能要淹没的地方农户必须搬迁，这时安置移民的很多费用都由国家建设费开支。由于国家重点工程的投资多，用于安置涉及地区贫困农户的费用也较多，国家建设资金起到了扶贫资金的作用。
2.就地不能或很难摆脱贫困 就地不能或很难摆脱贫困，指缺乏就地脱贫条件，因而必须进行异地开发扶贫。缺乏就地脱贫条件也就是在现有的或可预期的投资条件下，采用各种生产经营方式都难以脱贫，难以改变现有的恶劣环境。缺乏就地脱贫条件的地方，往往处于岩溶石山区、生态恶化区、高寒冷凉山区，其主要特点是缺水缺土、坡度过大或气候恶劣，这种特点是由人口增长、环境变化所引起的。因此，缺乏生存条件的问题与缺乏脱贫条件的问题是有区别的，第一，凡是现有人类居住的地方，历史上都曾经是有生存条件的，而且在某个时期人们所需的食物得到了相应的保证，否则人们就不可能长期生活下来。第二，随着区域人口的大量增加，单位自然资源所承受的人口压力加大，对土地、森林进行过度的开垦和开发，引起森林毁灭、土地肥力下降及生态恶化。在产业结构得不到改善、土地的单产得不到足够提高的前提下，不但会出现缺乏脱贫条件的问题，而且会造成缺乏生存条件的问题。第三，自然条件是可以通过投资来改善的，有些虽然目前没有足够的投资来解决，但在预期的时间内可增加投资来改变，就可认为具有生存条件和就地脱贫条件。人能发挥主观能动来改造自然和征服自然，不但可以解决贫困问题，而且可以解决不太紧迫的生存问题，最终使生活得到改善。特别紧急的缺乏生存条件的问题，因为会立即威胁到群众的生命安全，而不可能采取投资改造的办法。不太紧急的如生态恶化，可通过人工进行治理和改造，从而防止出现更大的危害。第四，人们对缺乏就地脱贫条件的标准看法会变化。过去人们认为具有脱贫条件的地方，现在人们会认为不具备脱贫条件，因为人们的物质生活水平有了提高。有的地方虽然发展种植业得不到脱贫，但如果能通过发展畜牧业、林业或矿业来实现脱贫，那也就没有必要进行异地开发扶贫。
3.两地开发脱贫成本悬殊 两地开发脱贫成本的对比是就就地不易摆脱贫困而又有可供选择的异地开发区的状况来说的。在比较两地开发脱贫成本的基础上决定是异地开发扶贫或就地开发扶贫。要对比就地开发与异地开发的脱贫成本，就要先确立两地开发脱贫成本的可比性，界定要对比的两地开发脱贫成本的内容，把不可比的开发成本排除掉。一方面，就地继续开发要以能保障人们的生命安全为前提、为实现脱贫所需的新投入可计为可比性就地脱贫成本，以往的各种生产生活投入都不能计为要比较的脱贫成本。要就地继续开发脱贫，可以加强农田基本建设、增加对种植业的科技投入，也可以发展畜牧业和林业、加工工业和商业等。另一方面，要有可开发搬迁的新土地，异地开发脱贫成本包括搬迁费在内的所有为脱贫而进行的对新开发区的投入，实现脱贫后为走向富裕所作的投入不能计为可比性异地开发脱贫成本。异地开发扶贫要水、电、路三通，要进行移民搬迁、新土地开垦及基础设施建设，有时还要对移民进行科技培训以转变其生产方式。因此，当就地脱贫的成本少于或等于异地开发脱贫成本的时候，还是要通过改善生存条件和加强基础设施的建设来就地脱贫，通过产业的转变和科技的投入来增加物质产品数量，从而改善农民的生活水平和生产条件。
异地开发扶贫的最终效果，首先取决于是否符合异地开发扶贫的前提条件，然后取决于各地区异地开发扶贫的具体模式。中国进行的大量异地开发扶贫，各地区所具备的前提条件是不同的，加上它们的具体实施方式有差别，所以效果差距甚远。有些地方虽然实现了农民的脱贫，但其投入即脱贫成本也相当高。有些地方则取得了投入少、脱贫快的显著效果。
二、中国的异地开发扶贫模式分析
自从异地开发与扶贫政策结合起来以后，在中国出现了多种多样的异地开发扶贫模式，主要有甘肃和宁夏的“三西”模式、广东北部的喀什特地区模式、广西的“公司+农户”模式等。这些不同的异地开发扶贫模式有各自的特点，有整体搬迁集中安置或分散安置的，还有分散搬迁集中安置或分散安置的，它们的扶贫投资效果就不同。
1.“三西”异地开发扶贫模式 从1983年起国家对甘肃省的河西、定西和宁夏西海固实施了重要的扶贫开发工程，较大规模地组织资源贫乏的贫困地区进行移民异地开发扶贫，大部分都实现了“一年搬迁、两年定居，三年解决温饱，四年稳定脱贫”的目标。“三西”地区异地开发扶贫的主要特点就是：（1）针对贫困地区干旱缺水、 人多地少的状况，寻找水土资源丰富的地方进行移民和开垦荒地，修建了骨干水利工程等社会基础设施。（2）在建立移民基地和农民完全自愿的前提下， 通过免征农业税、提供安置费用、允许移民保留原籍耕地两年等优惠政策，吸引和组织贫困农户搬迁到基地安家落户。（3 ）在步骤上劳动力先转移发展生产，等到移民点有了稳定收入后再举家搬迁，户口问题两年以后才彻底解决。“三西”地区的异地开发扶贫存在着投资过多、接收安置地区干部群众思想不通、贫困地区群众难舍故土等问题。但是，经过有关部门在宣传、组织、协调和服务工作等方面的不断努力，“三西”地区异地开发扶贫的成效还是很显著的，甘肃省关于异地开发扶贫的统计资料就证实了这一点。甘肃省实行异地开发扶贫以后，从定西地区转移30万人到河西地区和中部的新灌区，这些移民搬迁后3 年左右就基本解决了温饱问题，并使留在原地的农户增加了耕地等资源的人均占有量。据甘肃省扶贫办提供的统计资料，全省异地开发组织转移后的移民1995年生产粮食907.74万公斤，人均占有粮食476.5公斤； 移民区经济总收入达1363.07万元，人均纯收入达到702元。
2.粤北的异地开发扶贫模式 粤北的石灰岩山区是广东省最贫困的地带。这里因为自然条件恶劣、人口生育失控而导致了生态环境和生产条件的日益恶化，出现了山多树少、石多土少、坑多水少、人多田少的贫困局面。从1980年到1986年，广东省市两级政府对北部石灰岩地区实行了“免、挂、救、通、改、扶、迁”7个方面的扶贫措施， 国家投入无偿扶持的资金达到5000万元以上，但仍有几十万人的温饱没有解决。由于就地扶贫投资大而效益差，广东省各级政府后来采用了异地开发扶贫的方式，作出了从1993～1995年内迁出12万人的决定，省财政按每户5000元的补助标准安排专项资金。实际实施异地开发扶贫的结果是， 3年内从石山区迁出33450户157811人，迁移人口超过原计划3万多人，包括自找门路投亲靠友的和政府组织安排在本市及市外的。移民多安置在近城市、近公路、有田地、有水饮的地方，他们可就地搞种养或外出务工，同时实施减免税收、优惠转让土地等政策，使移民能够较快地依靠自身力量摆脱贫困。在粤北山区的异地开发扶贫中、土地有偿转让和建临时住房的经费以及搬迁的运输费用由政府支付，学校、水利、交通等配套设施的建设由各级政府有关部门扶助，其余永久性的住房和生产上的费用主要由移民自身解决。粤北地区的异地开发扶贫是成功的，在扶贫开发中投入的资金相对较少，而扶贫效果却非常显著；80%以上的移民当年可解决温饱，第二、第三年完全摆脱了贫困状态，少数农家已经成为富裕户；移民的户口一次性解决，土地有偿转让手续完备，安置的移民生活稳定。当然，粤北石灰岩地区的异地开发扶贫有一个非常重要的条件，那就是有已开发的闲置耕地及配有基础设施的居住空地，因为涉及异地开发扶贫的清远、韶关两市的7个县， 有大量的郊区农民进城而弃耕半弃耕的土地很多，当地还有很多未开发的适宜耕种的土地，涉及异地开发扶贫的完全是汉族。所以，这些经验在不具备相应条件而少数民族多的地方，并非能完全适用。
3.广西的异地开发扶贫模式 广西是多民族、情况复杂的地区，异地开发扶贫涉及到的问题更多，但异地开发仍然是农户脱贫的重要途径。广西的异地开发扶贫在大体上可分为三种类型：（1 ）库区村社农户的搬迁。因为国家在广西河池地区修建水电站，需要很多贫困农户搬到更好的地方生活。采取的是国家投入大量资金建立移民基地后让农户搬迁的办法，用于开发新土地及移民搬迁的费用来自水库及电站建设资金。在这里国家建设资金起到扶贫资金的作用，国家重点工程促进了扶贫开发。（2）通过扶贫开发公司进行劳动力和农户的转移。 公司使用国家用于异地开发扶贫的拨款和贷款，并作为独立的经济实体为异地开发提供一系列综合配套服务，选择好最具发展前景的开发项目。参与异地开发的贫困户要与扶贫开发公司签订合同，在公司的统一规划、统一安排下承包管理、分户核算。这也就是通过“公司+农户”的市场机制实现异地脱贫，其扶贫开发的投资效益是最高的。（3 ）政府组织的异地开发扶贫，在政府扶持和农民自愿的前提下，把贫困农户从石山区迁到生存条件更好的地方。由于有偿转让土地费用昂贵，加上原有田主不愿放弃土地，所以处理耕地关系采取租用的方式，但其异地开发扶贫还是取得了一些成效。到1996年底巴马县已迁移少数民族830户4750人， 他们当中迁移较早的两三年就解决了温饱，生活发生了巨大的变化。广西的异地开发扶贫工程，除了基地式开发扶贫即库区搬迁部分外，其余的都没有解决好户口问题（户口留在原地）。迁移的农户还带有暂时使用他人土地的性质，不利于长期稳定移民生活。
三、异地开发扶贫的经验和教训
异地开发扶贫在消除中国农村的贫困方面具有特别重要的意义，已经起到了其他的扶贫方式很难替代的独特作用。在今后的扶贫攻坚阶段，还要在全国范围内进行大量的异地开发扶贫，还会面临许许多多的困难。为了更好地开展这项工作，应该认真总结以往的经验和教训，以减少失误。从以往异地开发及其扶贫的经验来看，要注意解决好以下几个问题：
1.让农户在新开发区安居下来 在进行异地开发扶贫中，贫困农户是新土地的主人，他们还是开发新土地的主体。异地开发扶贫的宗旨是，通过新土地的开发和利用，让贫困农户自我摆脱贫困。成功的移民是异地开发扶贫成功的首要前提，一方面贫困农户愿意去开发新的土地，并搬到要开发的新土地上；另一方面，要保证新来的移民在开发区生活下来，从各方面保证移民对新土地的适应和利用，防止农户从开发区又搬回到原居住地。影响成功移民的因素是多种多样的，包括自然地理、社会历史、人的观念等，而且往往是这些因素复杂地综合在一起的。比如，异地开发扶贫使贫困农户生活环境发生了变化，他们的身体因不适应新环境会产生很多疾病，如果医疗条件跟不上会不断蔓延或加重，导致他们错误地认为是各种妖魔在起作用，从而引起恐慌和不安定。有些贫困农户不愿意被安置到其他民族的村寨，而只愿与本民族农户共同组建新的村子；不同民族的农户安排在同一个村子，往往因各种矛盾而导致移民失败。土地是农民最重要的生产资料，所以农民对土地有着特殊的感情，老农民对生活了几十年的土地感情更深，存在一种故土难离的思想。鉴于此，在异地开发扶贫中要成功地实现移民搬迁，就要做好以下两方面的工作：第一，要合理选择搬迁的农户，尽量选择比较年轻、思想进步的家庭，有利于搬迁和开发新的土地。第二，医疗卫生工作要走在前面，要加强科技知识的宣传和培训，既要防止各种疾病的产生和蔓延，也要消除农民的各种迷信思想。
2.解决好跨地县移民的户口问题 户口是中国政府管理社会的重要手段，跨地县的异地开发扶贫意味着一个地方的农民变成另一个地方的农民，户口对于移民来说就是土地。户口问题与异地开发扶贫是紧密联系的，户口问题是移民能否成为新土地主人的关键所在，因为有无户口是居民在另一个地方有无长期稳定居住权的证明，包含着移民的一系列社会关系。第一，在中国现行的户口制度下，户口直接意味着经济利益。当地户口与外地户口者对本地区生产要素的使用权利是不相等的，往往是当地户口者有优先权或外地户口者要付出更多的成本，本地户口居民对当地的土地有长期性使用权，外地户口者只能通过商品交换关系短期使用森林等自然资源。户口在农村意味着土地问题，在城市意味着就业和上学机会，因而意味着生存和发展的权利。第二，解决移民的户口问题，就是要使农户对新土地拥有长期性使用权，而不能采取农户对新土地的租用或借用形式。历史上的异地开发出现过移民借用他人土地的现象，现实的异地开发扶贫存在着移民租用他人土地的情况，租用或借用土地意味着移民对这些土地的使用是暂时的，从而留下了许多尚待解决的矛盾，广西的异地开发扶贫就是如此。在既定的借用或租用期限内，如果移民得不到额外的足够耕种的土地，到时就会引起新老农户之间土地归还和继续使用的矛盾纠纷。解决问题的结果很可能是把土地归还原主，使异地开发的农民难以在新土地上继续生活，因为原有田主不愿长期性放弃对土地的使用权，而移民所能支付的土地价格又相当有限。因此，要搞好异地开发扶贫就需要把土地问题和户口问题解决好，各地可根据自己的实际情况在一定时期内妥善解决。针对有些地区出现农户搬迁后又返回去的现象，这些地区可以缓一点解决户口问题，或者采取更加灵活的户口迁移政策。
3.提高异地开发扶贫的投资效益 中国是一个发展中国家，综合国力还不够强大，能用于扶贫的生产要素非常有限。扶贫是社会主义国家促使人们走向共同富裕的重要政策措施，扶贫首先要解决的是如何利用有限资源让贫困农户尽快脱贫的问题。异地开发扶贫所需的投入很多，如果不提高扶贫物资的使用效果，那社会提供的有限资源就不能完成扶贫攻坚的任务，就解决不了很多农户的贫困问题，更不用说让他们过上富裕生活了。影响异地开发扶贫投资效果的因素是多种多样的，有规划的、政府与农民的合作、开发模式的选择等问题，而且这几个方面都要衔接起来。第一，要有长远的发展目标，要把长远利益和目前利益结合起来，要把自然资源的开发利用与更新保护结合起来，对新开发区进行科学的规划。加强各种适用技术的培训和普及工作，通过适用技术在生产上的应用帮助贫困户走上集约经营的可持续发展道路，让新来的农户采用现代文明的生产和生活方式。第二，要从各地的具体实际出发，采用适当的异地开发扶贫模式。国家进行的基地式开发能容纳的人口多，但所要投入的人力、物力和财力也最多，因为基地式开发要建设水、电、路等基础设施。“公司+农户”模式虽然也需要很多的投入，但它是按市场机制进行的有偿还的投入，因而它最符合市场经济的要求。建小型村寨模式见效最快、效益很高，但必须有相应的便于开发居住的地方，因而其使用范围具有时代和地理局限。在今后的扶贫攻坚阶段，异地开发扶贫的几种模式都是不可缺少的。第三，要把政府的行为与农户的积极性统一起来，把自上而下与自下而上的开发决策结合起来。要改变政府决定一切、包揽一切的管理方式，采用农户决策、政府扶持的异地开发扶贫方法，或者政府提供基地让农户决策是否搬迁。要用尽量少的投入取得尽量大的扶贫效果，要把政府的投资与农户的投入结合起来。道路、饮水等基础设施由政府投资修建，而住房、籽种、农具等要靠农户自己解决，尽量避免和减少对没有效果的项目投资。第四，要坚持贫困农户自愿的原则，充分尊重贫困农户的意愿，允许贫困农户反复、全面、认真、细致地考虑，要加强对贫困农户的宣传、组织、引导和协调工作，而不能用行政手段进行强迫命令。要从贫困农户的角度出发，激发他们的生产劳动积极性，发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，从而提高异地开发扶贫的投资效益。
4.要加强政府的协调职能 中国的异地开发扶贫是由政府来领导的，异地开发扶贫要依靠各级政府部门的力量，其成功与否在很大程度上取决于政府行为。政府在异地开发扶贫中具有重要和广泛的作用，不论是新开发区的选择，还是移民户口问题的解决，以及移民对新土地的拥有状况，都由政府部门起主导性作用，没有政府出面就解决不了这些问题。但是，不同的政府行为会导致不同的异地开发扶贫效果，政府干预过多不利于搞好异地开发扶贫，历史上有过很多因行政命令导致失败的异地开发，所以，政府部门要从异地开发扶贫的全局出发，正确行使政府在异地开发扶贫中的职能作用，加强政府对各种矛盾纠纷的协调工作。一方面，在涉及不同民族的时候要充分考虑到民族文化的差异，要对农户加强民族平等、团结互助的宣传工作。民族与民族之间存在着语言、文化及心理上的差别，直到今天民族之间的差别和发展不平衡仍然存在着，边疆山区的少数民族与其他民族的交往、了解还不够深入，异地开发容易引起民族之间的误会和分歧，尤其在涉及不同民族的信仰、禁忌和宗教思想时更是如此，所以，在异地开发扶贫中要加强民族工作。另一方面，要注意行政区域界线不清的问题，在接近行政区域分界线的地方最容易引起农户之间的耕地等纠纷，地方政府要注意解决边界农户之间的利益争端。区域界线不清意味着新来的农户是使用原有村子或农户的土地，原有的村子农户就会对新来的居民采取排斥态度，而且原有农户会从自身利益出发处处为难新农户，使移民很难长期生活下去。