浅论投资基金监管体系的构建，本文主要内容关键词为：投资基金论文,监管体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立与社会主义市场经济发展相适应的金融调控监管体系，化解金融隐患，增强防范和抵御金融风险能力，是深化金融体制改革的一项重要内容。投资基金作为一种重要的金融投资工具，对其加强监督管理，避免股票、国债市场已出现的问题，已成当务之急。完善的监管体系是顺利实施监管、规范投资基金运作的重要前提和基本保证，它由目标体系、组织体系、监管内容体系三部分组成，各体系间相互贯通，缺一不可。本文拟就我国投资基金监管体系的构建进行初步探讨。
一、投资基金监管目标的确定
投资基金监管的目标是监管的出发点和最终归宿，其监管的组织体系、监管内容体系都是为实现目标服务的。我国投资基金监管目标可确定为以下三点：
（一）促进证券市场健康、稳定发展。我国证券市场是以个人投资者为主体，而个人投资者资金规模不大，信息处理能力有限，难以保证理性投资，必然造成证券市场大起大落，投机色彩浓厚。投资基金是一种集合投资制度，资金规模巨大，且由专家理财，其投资行为比个人投资者更富理性，所以国家将基金业的发展定位为稳定证券市场的重要措施。现阶段，有的投资基金却在短期利益驱动下，投机心理过强，行为不规范，不仅未对股市起到支撑作用，反而加大了股市的振荡和不稳定。在这种背景下，投资基金监管具有重要意义，不但可以规范基金业运作，更为重要的是有利于证券市场的健康、稳定发展。
（二）保护投资者利益。这一目标指切实保护基金投资者的合法权益，这也是各国基金立法的宗旨之一。目前，我国基金业在保护投资者利益方面存在诸多问题。例如，有的投资基金信息披露不充分，投资者无法定期得到基金资产的运作信息，影响了对市场的正确判断。还有的基金由于关联人士掌握内部信息，在与其交易中，通过不正当设计，不公平地利用基金资产，使投资者利益受损。为保护投资者的权益不受侵犯，有必要对投资基金加强监督和管理，杜绝或者减少此类问题的发生。
（三）保护基金业的稳健运营。之所以把确保投资基金稳健运营作为监管目标之一，是因为稳健运营是保证其安全的关键。投资基金经营的是高风险的金融资产，稍有不慎就可能陷入破产境地，对其监管的目的就在于将风险控制在最低限度内，以利于基金业的健康发展。我国的投资基金尚处于发展初期，由于国内市场分割现象严重，同时投资工具偏少，基金投资难以实现科学的组合，使管理人不得不倚重于短期投资，给基金业带来较大风险。此种情况下，加强投资基金监管就愈发迫切。通过监督管理促使基金谋求在投资品种、投资行业、投资期限和投资地域上的最优组合，在分散风险的前提下增加投资收益，实现稳健运营。
二、投资基金监管组织体系的架构
投资基金监管的组织体系从属于证券市场管理制度范畴。在不同金融制度下，各国对证券市场以及投资基金的监管组织体系不尽相同，大体分为两种类型：
（一）集中管理型。如日本、美国等国均由全国性的管理机构对证券市场实施全面监管。在日本，由大藏省证券局对投资基金进行监管。在美国，联邦证券交易委员会负责对共同基金实施有效监管。
（二）自我管理型。即政府不设立专门的管理机构，由自律性组织担当证券市场监管者角色，这种体制以英国为代表，英格兰银行虽然对基金单位的发行有审批权，但这种管理权限较小，实际对投资基金运营负监管责任的是伦敦证券交易所。
以上两种监管组织体系各具特色，互有利弊。各国选择和设计投资基金监管组织体系时，应以本国基金业的发育程度为出发点，同时充分考虑本国证券市场的自由度，政府对经济运行的调控模式和今后基金业发展对监管方面的要求等因素。
根据我国投资基金发展状况并结合投资基金自身的特点，笔者建议，借鉴美、日等国的集中管理型体系，建设集中但非集权的投资基金监管组织体系。集中监管就是对投资基金监管由一个主管部门进行。以前，我国基金业的主要监管权限集中于人民银行，而证券委、证监会、地方部门也参与监管，就难以避免权力摩擦和监管漏洞并存的尴尬局面。为克服多部门管理过程中出现的弊端。应确定一个主管部门，唯一代表政府行使监管权，这一部门是基金业重大政策的决策者、各种利益纠纷与冲突的协调者和仲裁者、市场秩序的维护者。非集权的监管是指政府不包揽所有的权限，在加强主管部门监管的前提下，大力发挥行业自律组织、市场、托管人的监督作用。所以，建立集中但非集权的投资基金监管组织体系应包括四方面内容：
第一，成立国家投资基金管理委员会。投资基金单位是一种有价证券，它的发行、上市交易、信息披露都类似于股票，因此各国投资基金主管部门一般由央行或财政部逐步向专职证券监督、管理机构过渡。现行《证券投资基金管理暂行办法》已明确赋予了证监会对证券投资基金的监管职能和权限，但是，证监会并非政府的唯一代表，因为《暂行办法》规定中国人民银行对基金业也有检查、稽核和处罚权。况且在证监会内部，行政管理、业务稽核、条法工作等部门是分立的，缺乏一个能集中统一发挥对投资基金监管作用的机构。因此，可考虑在证监会之下设置国家投资基金管理委员会，将基金监管权统一起来。委员会可由证监会牵头，由人民银行、证券委、证监会专家组成，职责为：审批基金的设立，监督基金的运作，对违反基金法规的行为给予处罚。
第二，建立投资基金行业协会。投资基金是技术性很强的行业，需要建立行业协会以弥补政府监管的局限。在基金业发达的国家和地区，其行业协会组织活动异常活跃，如美国有共同基金联合合会、英国有基金经理协会、日本有投资信托协会，这些自律性组织对基金业的发展起到了良好的促进作用。我国也应及时建立基金行业协会，使之充分发挥自我监管、自我发展、自我约束的职能。国家应以法律形式确认行业协会的地位，赋予其制订投资基金运作规范与执行守则、监督基金日常运作、协调各基金间矛盾和纠纷的权力。建立时，可选择基金较为集中的地区先行试点，然后逐步推广。在组织形式选择上，宜实行会员制，各地基金管理公司作为正式会员，同时吸收参与基金成立与管理的机构为列席会员。
第三，完善投资基金的社会监督机制。社会监督机制包括两方面：一方面是利用审计、会计、法律等中介机构对基金管理人和托管人进行监督，主管部门要加强与这些机构的联系与配合；另一方面是强化投资者的风险意识和自我保护意识并且建立严肃的举报制度和查处程序，使投资者能够有效地监督。在完备的社会监督机制下，会形成强大的外在压力，促使管理人和托管人修正经营行为，使之理性化、规范化。
第四，建立规范的内部制衡机制。当前，我国基金业有效代理机制尚未完全建立，无论是公司型还是契约型，基金内部对管理人的监督作用没有得到充分发挥，导致制衡机制弱化。建立规范的内部制衡机制，就是在投资基金内部形成权力、经营和监督“三权分立”而又“三权结合”的内部管理体制。在公司型基金中，基金公司董事会要代表投资者加强对管理人事前、事中监督，对其经营业绩实施事后评定，并以此作为对管理人再选择的依据。在契约型基金中，托管人除保管基金资产外，还以投资者权益代表身份审查基金资产的投资组合事务，对违法、违规投资指令不予执行，以强化对管理人的监管。
三、投资基金监管的内容与措施
投资基金监管的内容与措施主要由两部分组成。
（一）市场准入方面的监管
金融监管的起点是市场准入， 目的是阻止不规范的机构进入金融市场从事营业活动。对于投资基金市场准入的监管可采取以下措施。
1.将各种投资基金设立的审批权集中于主管部门（证监会下属的国家投资基金管理委员会），其它部门和地方政府无权审批。
2.分类制订不同品种基金设立必需的条件和标准（主要包括发起人资格、发起人实收资本规模、基金托管人和管理人的资格和条件等等），规定申请时应当提交的文件和设立所遵循的法律程序。在市场准入条件上，还一定要强调从业人员素质、能力和道德现任这是因为投资基金的管理和操作，对人员的要求比其它领域要高。其中道德责任可概述为四个方面：（1）“不冲突责任”。指行使投资者赋予权力时， 不得使自身利益与投资者利益相冲突。（2）“不谋利责任”。 指不得凭借有利地位，利用基金资产为自身谋利。（3）“不可分忠诚责任”。 指不应使自己处于一种对两个不同投资者的忠诚相冲突的境地。（4 ）“保密责任”。指不得利用掌握的投资者的信息为自己或他人谋利。总之，主管部门应严格按照有关资本要求、人员资格要求、组织结构要求、内部制度要求、报表要求对申请设立的基金进行审批，不留余地。
3.贯彻分业经营的原则。目前国内除六家具有法人资格的基金管理公司外，其余的基金管理人大都是某个信托投资公司或证券公司的基金部，而托管人往往就是这些信托公司或证券公司，这样不仅造成内部制衡机制弱化，使管理人经营缺乏自主性，还有可能将管理人投资风险转嫁给母公司。为避免再走证券业走过的弯路，应将基金业从证券业和信托业明确分离出来，按照其独有的行业规律进行分业管理，其中严格界定基金管理人的法人地位更具现实意义。
（二）日常运营风险性的监管。
发达国家如何进行投资基金管理和投资组合已细化为一整套贯例和经验，那些被视为增加风险的行为，就成为投资禁止或限制的条款。在我国，由于主管部门的监督任务重，监管经验不足，无力对每笔交易进行准确判断，所以在发展初期为有效行使监管权力，遏制投机，对投资基金日常运营监管应以禁止为主，限制为辅。应明确禁止投资基金从事以下行为，以减少投机，保护基金资产的安全：禁止从事信用交易；禁止以基金资产进行房地产投资；禁止从事可能使基金资产承担无限责任的投资。为降低风险，各国对基金投资有价证券的品种有所限制，台湾规定“不得投资于未上市公司股票”。怡富单位信托基金在信托契约中禁止“信托基金所持非挂牌投资之总值超过信托基金最新资产净值的15%”。我国也应对基金投资的证券品种有所限制。在建立高标准的 OTC市场之前，对投资基金从事非上市证券交易应持审慎的态度，禁止不符合标准的基金在OTC试点过程中买卖非上市证券。
要做好对投资基金的日常经营风险管理，需要尽快建立风险预警系统。这一系统是有关部门以国家的金融政策和有关法规为依据，围绕监管的目标和内容，利用各种合法手段收集投资基金经营情况、会计核算资料，对其整理、审核、分析，进行合规性和风险性监测，向管理人、托管人及主管部门发出预警信号，提醒采取有效措施控制防范风险。
四、有关的配套改革
实现监管目标、提高监管效率的重要途径是选择恰当的监管手段。各国投资基金监管主要运用的是法律手段、经济手段和行政手段，并建立了整套的规章制度，值得我们借鉴。在基金业发展初期，针对我国投资基金监管薄弱的客观现实，应抓紧做好几方面的配套工作。
（一）加强投资基金法规建设。各国的投资基金监管具有明显的法制性特征，因为倘若立法滞后，投资基金当事人就无法可依，监管者行使监督权就会缺乏法律依据。我国的基金业具有自发性，即先由地方自行发起，再由国家颁布法规加以规范和管理。这种立法的滞后性，致使基金从设立到运作缺乏规范，也难以按照国际惯例拓展业务。因此，必须加快《证券法》、《信托法》等相关法律的立法步伐，在立法技术上应当保持一定的超前性，还应处理好相互间的统一性和衔接性，避免因立法角度不同而造成有关条款的重复和遗漏。
（二）建立各项具体的监管制度。1.规范化的报告制度。明确规定基金托管人应向主管部门提供的基金业绩报告和托管情况报告、报表和资料的内容、格式和要求，为非现场稽核创造条件。2.公正的评级制度。信用评估是强化监管的重要手段之一。有关部门（主管部门或基金行业协会）依照评价标准和办法，根据现场稽核与非现场稽核获取的信息，将投资基金的管理状况、管理水平，公之于众。这样既利于投资者行使监督权，也为主管部门对投资基金分类分级监管提供依据。3.完备的档案制度。系统保存、记录有关基金成立、稽核和评级结果的资料，完整记录管理人和托管人执行金融政策和纪律的情况，以备查考。4.严格的处罚制度。要根据各相关法规，制订出详细的处罚标准和科学严密的处罚等级：对其它金融机构违反基金法规行为，没收违法所得，并处以罚款；对于管理人或托管人营私舞弊，违规操作或者经营不善造成基金资产损失的，除予以罚款外，暂停、撤销其基金管理业务资格或者托管业务资格；对直接负责的主管人员和其他责任人员暂停、撤销其从业资格，并给予行政处分，情节严重的追究法律责任。